MENT

« Sous Tempire de la loi de 1790 »^ dit le Recueil des lois de timbre et d'enregistrement de Tardif, « les modifications « elles commentaires se multipliaient, la connaissance des « nouvelles dispositions législatives devenait de jour en € jour plus difficile, la perception se compliquait de nou- « veau, Tarbitraire menaçait d'envahir encore celte branche « des impôts... Il fut nécessaire de substituer aux lois an- « ciennes (celles de Tancien régime et de 1790) une loi gé- « raie qui deviendrait un code complet en matière d'enre- « gistrement. » (Tardif, Lois de timbre et d'enregistrement, 1835.)

« Ces sages dispositions », dit en parlant de la loi de Tan VII le rapport au roi de M. de Chabrol, en 1830, « qui étaient le fruit du travail et de Texpérience, ont posé € des principes si justes et si bien adaptés à la nature des € choses, qu'ils sont entrés en quelque sorte dans leshabi- « tudes sans éprouver d'altération. »

Le traité des droits d'enregistrement de MM. Championnière et Rigaud s'étend plus longuement qu'aucun autre sur l'étude de la législation antérieure à l'an VII.

« Il arriva de cette loi du 5-19 décembre 1790, dit-il> « comme de beaucoup d'autres conçues à la même époque: € elle était trop généreuse, elle ouvrait une large porte à « la fraude, et diminuait les recettes, en privant l'adminis- « tration d'une foule de moyens de percevoir. Le fisc n'y « trouva pas son compte. Bientôt, sous prétexte delà corn- « pléter, et d'en assurer l'exécution, on en détruisit les « principes par des dispositions inconciliables avec ceux € qu'elle avait posés. > La loi de l'an VII intervint alors, et les savants auteurs s'expriment ainsi à son sujet:* Le « but annoncé de la loi était l'augmentation de l'impôt:

< aussi le système de la loi de 1790 se trouva-t-il presque

< complètement abandonné, pour revenir aux principes

< anciens que Ion savait avoir été beaucoup plus produc- « tifs. » (Ghampionnière etRigaud, Traité des droits d'enregistrement, 1839.) ,

Plus loin, le même ouvrage conclut dans ces termes : « La plupart des dispositions que contiennent les an- € ciennes lois du centième denier se trouvent fidèlement « reproduites dans la loi du 22 frimaire an VIL Le lëgis- « lateur n'a guère fait, ainsi que ?ioiis Vavons déjà dit, € que transcrire l'œuvre de ses prédécesseurs, y^ (Idem.)

Transcrire l'œuvre de ses prédécesseurs : MM. Ghampionnière et Rigaud formulent avec plus d'énergie que nous n'aurions osé le faire, peut-être même avec exagération, le jugement qui découle de l'ensemble du présent chapitre sur le rôle des assemblées de la Révolution en matière d'enregistrement.

§ 3. DÉSORGANISATION DU PERSONNEL SOUS LA REVOLUTION. — PROGRESSION DES RECETTES A PARTIR DE l'AN VII

I. Causes destructives des perceptions sous la Révolution. — Papier monnaie. — Désorganisation du personnel. — Révocations et nominations arbitraires. — Rapport des rc^'gisseurs. — Biens nationaux. — IL Progression continue des recettes à partir de l'an VII.

Quel produit retira chaque année le budget de l'exécution de la loi de 1790? Cette question qui, dans des temps réguliers, obtiendrait une réponse facile, devient à peu près insoluble dès qu'on aborde la période de la Révolution. Ou bien alors, en effet, les renseignements manquent

absolument, ou bien les chiffres, même les plus officiels, sont dépourvus de signification.

Ainsi, en Fan Iljes régisseurs de l'enregistrement exposent que les droits d'enregistrement proprement dits ont rendu: ,

En 1791 (11 mois d'exécution) 35.069.034 livres.

En 1792 42.992.137 —

En 1793 (en supputant le produit des deux derniers mois d'après les dix précédents) 55.379.540 —

Au premier abord, on admire le surprenant développement des recettes, qui passent ainsi, en deux ans, de 35millionsà55 millions. Aucune explication, du reste, dans le compte rendu des régisseurs ne tend à atténuer ce sentiment d'admiration. Cependant, comment se peut-il que l'année 1792, signalée par la guerre extérieure, et surtout l'année 1793, troublée par tant d'événements intérieurs et extérieurs, fournissent de tels excédents ? Il est bien simple de découvrir, malgré le silence des régisseurs, que l'invasion des assignats est la seule cause de cette progression apparente. Plus le papier-monnaie se déprécie, plus les valeurs atteintes par les droits d'enregistrement s'enflent et s'exagèrent. Le prix d'un immeuble de 10.000 livres en numéraire se transforme en un prix de 100.000 livres, 500.000 livres, 1.000.000 livres en assignats; l'application du tarif proportionnel à ces capitaux insensés crée des plusvalues fantastiques, lesquelles témoignent seulement des progrès de la détresse publique.

Sous l'ancien régime, les droits de contrôle, d'insinuation et de centième denier rapportaient environ 41 millions (1).

I. a Les divers recouvrements confiés à l'adnninistration des domaines, « y compris les derniers sols pour livre, et indépendamment de quelques

DROITS d'enregistrement 437

(^^cker, Administration des finances») Ces 41 millions,

^^^nt 1789, arrivaient au Trésor sans difficulté et sans effort.

^^ rapport du comité de Timposition de rassemblée con-

^^>^tuante constate lui-même que « les droits de contrôle,

^ jusqu'à ce moment, n'avaient subi que de légères attein-

^ tes. » (Rapport du 18 août 1790.)

Aucune révolte ne se manifesta contre leur perception après la réunion de l'assemblée nationale, alors que tous les impôts indirects succombaient sous les attaques de la populace. « L'impôt du contrôle est de tous les impôts « celui qui a le moins souffert dans la perception et qui n'a « presque excité aucune insurrection. On a vu même dans « plusieurs cités du royaume, où le contrôleur était en « même temps receveur des aides, le peuple, emporté par « son impatience, brûler les registres de cette dernière « partie et respecter ceux du contrôle. » (Discours d'Antoine Morin, député, lu dans la séance du 28 novembre 1790.) On ne peut donc pas objecter que les droits de contrôle aient été impopulaires., D'ailleurs, le gouvernement de Louis XVI s'occupait de réparer les imperfections que pouvait présenter cette législation spéciale, et Necker nous apprend, dans son compte rendu au roi, qu'un travail à ce sujet, « commencé depuis nombre d'années par un homme «expérimenté, est maintenant achevé », et soumis àl'examen d'un comité de magistrats du conseil. Les employés des bureaux, qui préparèrent le dossier de l'assemblée constituante, connurent sans doute ce travail et s'en inspirèrent,

* petits droits abonnés, doivent s'élever aujourd'hui entre 52 et 53 mil- « lions.

« Mais il ne faut pas compter parmi les 'contributions du peuple, ni les « produits des bois, ni le revenu des domaines réels, ni môme le cens et « les droits seigneuriaux, puisque ce ne sont pas des imp.'ts. Tous ces « objets se montent à 11 ou 12 millions. Reste donc à portei* dans le ta- « bleau des impositions 41 millions. (Necker, Administration des finances, 1784.)

d'autant plus qu'il était conçu dans un esprit analogue à celui qui présida à la confection de la loi de 1790 ; « il ne « devait point respirer un esprit fiscal »^ et proposait « une perception plus douce et plus équitable ». (Compte rendu au roi, 1781.)

L'impôt du contrôle , tel quïl existait sous l'ancien régime, s'il eût été progressivement amélioré pendant une période calme, et surtout doté d'un tarif plus élevé, — car l'ancien tarif était très modéré, — aurait fourni bientôt un produit de beaucoup supérieur à celui de la loi de 1790. Déjà son rendement atteignait, comme nous l'avons vu, 41 millions avant 1789, tandis que les onze premiers mois de Fapplication de la loi de 1790 ne donnèrent que 35.069.000 livres. Cependant la loi de 1790 avait notablement rehaussé les tarifs. Mais, en même temps, on sait qu'elle laissait le champ libre à la fraude, en affaiblissant les moyens de contrôle et en sacrifiant les pénalités.

En 1792, les 42.992.000 livres de produits inscrits au tableau des régisseurs ne représentaient en réalité, d'après le taux de dépréciation des assignats, que 26 millions environ. En 1793, les 55.379.000 livres, figurant au même tableau, valaient 15 ou 16 millions tout au plus en niunéraire.

Le ministre des finances, Ramel,relate dans sa récapitulation des recettes de l'an IV,que l'enregistrement a rendu 358.924.000 livres. Mais le même document, dans une dernière colonne, indique que ces 358 millions n'expriment en réalité que 11.134.000 livres en numéraire. (Compte rendu sur l'administration du département des finances, 25 fructidor an V.) La décadence des recettes, arrivée à ce degré, n'est plus le fait de la législation fiscale. Elle provient de causes plus générales, qui sortent du cadre de ce chapitre, sauf une seule que nous voulons spécialement

DROITS d'enregistrement 439

examiner ici : la désorganisation du personnel chargé de la perception de Timpôt (1).

Il suffit de lire le rapport présenté par les régisseurs de l'enregistrement à la Convention nationale pour juger de Tétat auquel se trouvaient alors réduits les agents de cette administration. Les régisseurs ne sont pas suspects d'inimitié contre le régime existant, puisqu'ils commencent par déclarer avec orgueil : « que toutes les places de ré- € gisseurs sont occupées aujourd'hui par des directeurs, « qui, à l'ancienneté des services, réunissent des sentiments € républicains »; et qu'ils vantent ensuite les bienfaits de répuration des fonctionnaires publics. « La mesure € salutaire des certificats de civisme, disent-ils, a fait ré- € voquer plusieurs agents de la Régie ; quelques-uns ont € été destitués par les représentants du peuple envoyés « dans les départements ; d'autres ont perdu leur place « comme ex-nobles; enfin, le visa des certificats de ci-

< visme par les comités de surveillance pourra encore oc-

< casionner des vacances d'emploi. »

Jusque-là, les régisseurs ne se plaignent pas, bien qu'ils éprouvent beaucoup d'embarras à pourvoir convenablement à toutes ces vacances : « Mais, ajoutent-t-ils, les ré- « gisseurs ne doivent pas laisser ignorer que, dans les no- « minations faites par les représentants du peuple en mis- « sion à la place des préposés de la Régie quïls ont destitués, « ils ont choisi des employés qui n'avaient pas toujours les « qualités requises par la loi d'organisation de la Régie, ni « la capacité qu'exigeaient les fonctions auxquelles ils

1. On trouvera au chapitre des douanes Texposé de la même anarchie. En outre, en décrivant Tensemble de la situation financière sous la Révolution, nous reviendrons d'une manière générale sur la corruption, l'épuration et les souffrances des fonctionnaires publics pendant cette période.

« étaient appelés, qu'ils ont même nommé quelquefois des « personnes entièrement étrangères à la Régie, Des com- < missaires civils du conseil exécutif, des corps adminis- « ivdXik jdes sociétés populaires ont cru pouvoir imiter cet « exemple. On sent combien ces nominations deviennent « nuisibles à la Régie, puisque, d'un côté, ces places sont « occupées par des agents incapables, et que de l'autre « côté, elles découragent les employés qui avaient de jus- « tes droits à ces places par leur civisme, l'ancienneté de « leurs services et leur talent.> (Compte sommaire rendu, par les régisseurs nationaux de Tenregistrement et du domaine, de leur administration depuis son établissement jusqu'au 1*' pluviôse de Tan II de la République.)

Des employés nommés et révoqués, dans la régie de Tenregistrement, non pas par leurs supérieurs hiérarchiques, non pas même par des députés en tournée, ou par des corps administratifs locaux, mais par des sociétés populaires 1 On taxerait d'invraisemblables de telles assertions si elles ne figuraient pas dans un rapport otflciel.

Déjà le ministre des contributions publiques avait signalé à la Convention divers arrêtés de ses commissaires nommant d'emblée aux plus hautes fonctions de l'enregistrement des individus absolument étrangers à Tadministration. Par exemple, à Strasbourg, un surnuméraire, Laveaux, autrefois journaliste, est spontanément promu directeur à la place de son chef, le citoyen Thomassin. « Les régisseurs nationaux, dit le ministre, déclarent que « cette nomination est contraire à la loi, et qu'ils ne « peuvent répondre de leur administration, s'ils sont « obligés d'avoir pour directeur un citoyen qui ne s'est « occupé jusqu'à présent que de livres et de journaux. Je « défère le tout à la sagesse de la Convention nationale. » (25 février 1793. Arch. nation., A. F. II, 28.)

DROITS d'enregistrement 441

Le refus d'un certificat de civisme par la municipalité entraîne immédiatement la destitution. Il suffit du caprice ou de la malveillance d'un membre des comités locaux pour priver le fonctionnaire le plus méritant de celte pièce indispensable à son maintien. On trouve dans les dossiers du personnel conservés aux Archives des mentions sinistres telles que celle-ci : « en remplacement du citoyen «... frappé par le glaive de la loi ».

En outre la grande affaire des biens nationaux tomba précisément à cette époque dans les attributions de Tadminislration de l'enregistrement. Tous ses autres travaux furent immédiatement relégués au second plan. Les millions que pouvaient rapporter les droits sur les actes parurent insignifiants à côté des milliards de domaines qu'il s'agissait de liquider. Les circulaires de la Régie ne s'occupèrent plus d'autre chose (1) : prise de possession, surveillance,|conservation,perception des revenus, location, enfin mise en vente des bien confisqués. Tantôt le système de l'adjudication publique prévaut, puis celui des offres annuelles, ou des cessions à prix déterminé soit aux municipalités, soit à des particuliers : voici des loteries à 50 livres le billet, etc. Sur cent circulaires de cette époque, plus de soixante ont trait aux biens nationaux (2).

La loi du 19 décembre 1790, malgré ses défauts, ne méritait pas de voir son exécution anéantie au milieu de cet immense désordre ; la meilleure loi, du reste, eût sombré comme elle.

1. « L'administration s'est fixée particulièrement sur la gestion des « biens de la famille Gapet, des personnes mises hors la loi, déportées et « condamnées pour crimes contre-révolutionnaires. » (Compte rendu des « régisseurs nationaux de Tenregistrement. Janvier 1794.)

2. En l'an III, sur un total de 141 circulaires, on en ^compte 87 exclusivement relatives aux biens nationaux.

En l'an VI, après la disparition du papier-monnaie, l'impôt de l'enregistrement commença à renaître. Quelques lois efficaces, dont nous avons analysé plus haut les dispositions, celle du 9 vendémiaire an VI notamment, précédèrent alors la loi reconstitutive de Tan VIL Les recouvrements effectués en l'an VI s'élevèrent à 69 millions brut, et à 63. 714. 191 francs net. Malheureusement, la plus grande partie de ces rentrées s'opéra encore en valeurs mortes, bons de réquisition, rescriptions, bons des 2/3, etc. (Compte rendu au Directoire exécutif sur les opérations de l'an VI, par Ramel, ministre des finances, fructidor an VII.)

En l'an VII, l'enregistrement rapporta 57 millions net ; en l'an VIII, il rapporta 51 millions net ; en l'an IX, 63 millions net. {Des finances de la Républiqiie française, par Hamel.)

Après l'an VII, il devient difficile de connaître (1) le montant exact des perceptions d'enregistrement, parce que les comptes du Trésor cumulent l'enregistrement pro-

I. Un ouvrage récent attribue les recettes suivantes à l'impôt de V enregistrement proprement dit, au commencement du siècle :

An IX -- 78.341.706 francs.

Au X — 88.788.590 — An XI - 106.788.590 — An XII - 104.792.716 — AnXm— 131.759.996 —

{Les Budgets de la France depuis le commencement du siècle, par M. Nicolas, 1883.'\ L'auteur n'indique pas l'origine de ces chiffres. L'administration des finances a publié dans le Bulletin de statistique de juin 1877 un relevé aussi détaillé que possible, composé d'après des sources qu'elle seule pouvait recueillir, et dans lequel, cependant, elle ne parvient pas à dégager les produits spéciaux de l'enregistrement pendant cette période.