ASSEMBLÉE CONSTITUANTE. — LOI DU 19 DÉCEMBRE

Imperfections de la loi de 1790. — Elle dissimule ses liens avec le passé. — Maintien de l'ancienne insinuation. — Reproduction de la classification maladroite attribuée aux testaments, contrats de mariage, etc. — Suppression de l'expertise. — Transmissions à titro gratuit. — Mutations verbales, etc. — Imprévoyance de ces dispositions. — II. Prescriptions de l'ancien régime maintenues telles quelles en 1790. — Perfectionnements apportés à ces prescriptions.

— III. Résumé de la loi de 1790. — Opinions des auteurs à son sujet.

— Loi de l'an VII. — Régime actuel.

Nous rechercherons maintenant comment l'assemblée onstituante utilisa ces précédents de Tancien régime.

La loi du 19 décembre 1790,relative aux droits d'enregisrement, fit l'objet d'un rapport attribué à Talleyrand, ien que signé collectivement par les six membres du omité (1).

Ce rapport mieux rédigé que la plupart des autres douments législatifs de l'époque n'en conservait pas loins avec eux cette analogie constante, consistant à ne imaîs parler du passé, à laisser dans Tombre tous les pré- Sdents, à s'efforcer de paraître créer un système absolulent nouveau, sortant de toutes pièces du cerveau de ses uteurs. Si jamais, au contraire, une loi procéda du passé, 3 fut celle du 19 décembre 1790. Son rapporteur,placé dans n autre milieu,n'eût pas manqué de le reconnaître. Mai?., a vertu d'un mot d'ordre universellement observé, il se

1. La Rochefoucauld, Dauchy, Tévêque d'Autun, Defermont, Rœderer illarde. (Rapport du 2Z novembre 1790.)

tut, et ne laissa soupçonner que dans quelques phrases incidentes Texistence d'une organisation antérieure.

Cette mesquine tactique se propagea jusque dans Tadininistration chargée d'appliquer l'impôt. Les circulaires des régisseurs, en 1790 et 1791, restent aussi muettes que le rapport du comité sur les institutions deFancien régime. Ce silence est d'autant plus inconcevable que les circulaires dont il s'agit s'adressaient aux commis et receveurs des fermes, transformés en agents de l'enregistrement, et que rien n'eût été plus simple ni plus clair que de leur signaler les analogies et les différences existant entre le régime nouveau et celui qu'ils étaient habitués à pratiquer jusqu'alors.

Tout au contraire, à la lecture de ces instructions, on dirait qu'il s'agit d'implanter l'enregistrement dans un pays vierge. « Le roi, Monsieur, \ient de nous nommer « commissaires administrateurs pour l'établissement et « la perception des droits d'enregistrement, discutés par « rassemblée nationale le 5 de ce mois. Nous nous hâtons « de vous en prévenir et de vous faire part de nos disposi- « tious afin que cet établissement ait lieu au terme indiqué, « c'est-à-dire le 1" février prochain.» (Circulaire du 29 décembre 1790.)

Pas un mot n est prononcé au sujet du rattachement des anciens droits aux nouveaux. Plus tard seulement, à l'occasion de l'emploi des registres du contrôle blancs ou commencés, de la clôture et de la reprise des écritures, il faut bien parler de la précédente administration (1). Puis, en annonçant la nomination de M. Morin au poste de dîrec-

1. La circulaire d°3 du 7 janvier 1791 prescrit la continuation pure et simple des registres en usage sous l'ancien contrôle jusqu'à leur épuisement, ei ne trouve à changer, dans l'un d'eux, que le mot « scell*' », auquel elle substitue celui « d'enregistré ».

leur de la comptabilité de renregistremeni, le besoin de faire Téloge du nouveau titulaire met dans la bouche des régisseurs cette phrase : « M. Morin a exercé pendant long- « temps avec distinction une place analogue à la ferme « générale. * La ferme générale comportait donc une comptabilité bien dirigée. Pourquoi ne pas l'avoir dit, en réglementant la comptabilité actuelle?

Peu àpeu, les anciens noms des sommiers montés par la ferme apparaissent aussi dans diverses circulaires : on prescrit la continuation de leur tenue : on recommande de poursuivre les recherches et les découvertes avec autant d'ardeur et de sagacité qu'autrefois, de ne pas laisser tomber en désuétude les renvois, comme nous le verrons, etc. Mais ce n'est qu'incidemment, et, pour ainsi dire, par contrainte, que les régisseurs formulent ces allusions à l'ancien état de choses :

Même en l'an II, lorsque les régisseurs fournissent leur premier compte rendu officiel, ils déclarent toujours « que « la régie nationale de l'enregistrement et des domaines « doit sa naissance à la Révolution. Ce fut par une loi du

< 19 décembre 1790, que l'assemblée constituante abolit

< une infinité de droits bursaux, connus sous le nom de

< contrôle, insinuation, centième denier, etc., pour y sub- « stituer un seul droit, celui d'enregistrement. »

La loi de 1790,sans doute, changea les dénominations des droits, mais elle maintint, comme nous allons le voir, les bases des anciennes perceptions à peu près intactes dans toutes leurs parties.

Un fait d'ailleurs suffirait à le prouver explicitement ; la nouvelle loi votée le 5 décembre 1790, et promulguée le 19, devait entrer en exécution le 1*' février 1791 : or, les régisseurs se bornèrent à transmettre le 14 janvier 1791 seulement, c'est-à-dire 15 jours d'avance, son texte par la

poste, sans autre explication. (Collection des circulaires de

la Régie.) (1).

Il est clair que, si la loi n'eût pas été connue et commentée par une pratique séculaire, aucun agent ne se serait trouvé en mesure de l'appliquer à si court délai.

Ces dissimulations ont réussi à tromper l'opinion publique. En reléguant dans l'ombre tout le passé antérieur à 1789, elles ont fait croire que ce passé n'existait pas. N'apercevant plus rien derrière la Révolution, chacun s'est habitué à y placer son point de départ. La trace des véritables et antiques origines de la législation de l'enregistrement s'est trouvée perdue. Pour reconstituer ces origines, et refaire le travail intentionnellement omis par 1 assemblée constituante, nous allons mettre en regard des principaux articles de la loi du 19 décembre 1790 les dispositions des édits précédents dont ils dérivent. La comparaison paraîtra peut-être un peu longue, mais elle n'en fournira que mieux le témoignage que nous lui demandons.

La loi du 5-19 décembre 1790 débute par énumérer toute la série des anciens droits de contrôle, de centième denier, d'insinuation,de scel, de greffe, de sceau, etc., qu'elle abolit d'un trait de plume. Une fois ce sacrifice consommé, elle entreprend de rebâtir l'ancien édifice sous d'autres dénominations.

Dès le second paragraphe de son article 1«% elle maintient le droit Ol insinuation avec le même nom, après l'avoir supprimé quelques lignes plus haut.

« La formalité de l'insinuation sera donnée aux actes

1. « Nous vous adressons dii*ectcment un exemplaire du décret et des « tarifs ; il est essentiel d'en faire Vétude la plus attentive et la plus réf fléchie. » (Circulaire n» 5 du 14 janvier 1791.)

« qui exigent la publicité, ainsi qu'il est dit par l'article 14 « du décret de l'assemblée nationale des 6 et 7 septembre < 1790. (Art. 1, § 2, de la loi du 19 décembre 1790.)

Le décret susvisé de septembre 1790 substituait seulement le ressort du tribunal de district à celui des anciennes juridictions (1). A part cette modification insignifiante, l'ancienne formalité de l'insinuation subsistait dans son intégralité. En Fan VII, la loi du 22 frimaire dit encore :

< La formalité de Tinsinuation des donations entre vifs « continuera d'être donnée dans les formes et sous les « peines portées par les lois subsistantes, » (Loi du 22 frimaire an VII, art. 72.)

Ces lois subsistantes, que la loi de l'an VII n'ose pas encore nommer, ne sont autres que l'ordonnance de l'ancien régime de 1731, qu'aucune loi postérieure n'avait:encore modifiée en l'an VII. Quelques mois plus tard, la loi du 21 ventôse an Vil, relative aux hypothèques, ordonna la transcription de tous les actes emportant mutation de propriété immobilière. Malgré la nouvelle institution des hypothèques, l'ancienne insinuation survécut encore parallèlement : « les donations, déjà assujetties à l'insinuation et à « l'enregistrement, furent encore assujetties à la formalité 4c de la transcription ». (Touiller. Droit civil français, tome V.)

L'insinuation de l'ancien régime ne disparut qu'en l'an XI, en vertu de la loi du 13 floréal incorporée dans le code civil (2). Elle traversa donc intacte la Révolution. La com-

1. Décret des 6 et 7 septembre 1789. Art. 24 : Les contrats assujettis à r insinuation, au sceau ou à la publication, seront provisoirement insinués, scellés et publiés près le tribunal de district dans l'arrondissement duquel les immeubles qu'ils auront pour objet seront situés, sans avoir égard aux anciens ressorts.

2. L'article 939 du code civil laissant encore quelques doutes à ce sujet, une lettre du Grand Juge énonça formellement que l'insinuation n'avait plus cours.

paraison entre les règlements des deux époques se trouve dès lors toute faite en ce qui la concerne.

A l'égard des droits de contrôle, l'analogie, bien que tout aussi réelle, est beaucoup moins frappante, par suite de la complication des tarifs et de la multiplicité des prescriptions.

Nous allons parcourir cette matière difficile, dans ses traits principaux seulement, en tâchant d'y apporter le plus de clarté possible.

En premier lieu s'offre à notre examen le mode de classification des actes soumis à la formalité de l'enregistrement. La division adoptée par la loi de 1790 comportait trois classes :

« La première classe, dit la loi, comprendra les actes « dont les objets ont une valeur déterminée, — la seconde « classe ceux dont les objets ne sont pas évalués, — la « troisième classe comprendra tous les actes de formalité « et de précaution, les actes préparatoires, etc. » (Loi du 19 décembre 1790, art. 3.)

Les actes de la première catégorie (ventes, donations, quittances, etc., dans lesquels la valeur est déterminée) furent soumis par la loi de 1790 au droit proportionnel : c'est. ce que faisaient également les anciennes lois du contrôle.

Les actes de la troisième catégorie (actes préparatoires, de formalités, d'instruction, etc., lettres de voitures, procès-verbaux, exploits, procurations, etc.), supportèrent, comme autrefois, un droit fixe.

A l'égard de la deuxième catégorie la question demeura plus complexe. Cette seconde catégorie, sous l'ancien régime et jusqu'en l'an VII, dérangea toujours l'équilibre de la législation. Elle se composait des actes ne contenant

aucun chiffre tarifable, tels que les testamenls, les contrats de mariage, etc., n'offrant, par conséquent, aucune base au droit proportionnel^ et que cependant le législateur, par fiscalité, ne voulait pas simplement assujettir au droit fixe. L'ancien régime appliquait à ces sortes d'actes un tarif reposant sur une donnée assez étrange, celle de la qualité des personnes. Ainsi le gentilhomme qualifié payait 50 livres pour son contrat de mariage ou son testament, le gentilhomme simple ne payait que 30 livres, l'offlcier de judicature, 20 livres, l'artisan, manœuvre et « autre personne du commun des villes », 3 livres ; et enfin, au minimum, le simple journalier et « autres per- < sonnes du commun des campagnes », 1 livre dix sous.

L'assemblée constituante ne pouvait faire autrement que de répudier ces dénominations de caste, inconciliables avec le nouvel ordre politique. Mais, en même temps, roccasion s'offrait naturellement à elle, si elle avait su en profiter, de détruire la classification maladroite, qui suscitait, depuis si longtemps, tant de plaintes et de réclamations. Nous verrons la loi de Tan VII ne pas hésiter, plus tard, à opérer cette suppression. Pour le moment, la loi de 1790 n'osa pas s'écarter à ce point des ornières de l'ancien régime. Elle maintint donc la seconde catégorie des actes telle que les anciens édits l'avaient organisée, et se borna à transformer sa tarification par caste, en une tarification basée sur le revenu présumé des contractants.

« Le droit d'enregistrement des actes de la deuxième « classe sera payé à raison du quinzième du revenu des « contractants ou testateurs, et leur revenu sera évalué « d'après leur cote d'habitation dans la contribution per- « sonnelle, sans que le droit puisse être moindre de trente « sous. » (Loi du 19 décembre 1790^ article 4.)

Introduire l'élément du revenu présumé dans, les per-

cepLioïis, c est-à dire rélément le plus discutable, et le plus désagréable aux parties, faisait peu d'honneur à l'esprit d'invention de l'assemblée constituante. Évidemment, celle-ci, tout en copiant l'ancien régime, se tirait encore plus mal que lui de la taxation des contrats de mariage et des testaments (1).

La législation ne fit sous ce rapport dé véritables progrès qu'en l'an VIL

Aux trois divisions arbitrairement déterminées par Tancien régime et acceptées telles quelles par l'assemblée constituante, la loi du 22 frimaire an VII (12 décembre 1798) substitua deux groupes déduits de la nature même et du caractère véritablement distinctif des conventions. Dans le premier prirent place tous les actes translatifs de propriété, usufruit ou jouissance, et dans le second se rangèrent les actes simplement déclaratifs de propriété, usufruit ou jouissance. Les premiers furent soumis au droit proportionael, les seconds au droit fixe (2). Cette distinction claire

1. Pendant toute la durée de son application, ce système souleva des plaintes continuelles. Les circulaires de la Régie en sont l'écho : « Nous « avons fait, Monsieur, des représentations au ministre des contributions « publiques, relativement aux difficultés qui s'élèvent journellement entre « les receveurs de la Régie et les contribuables sur la perception des « actes de la seconde classe du tarif. » (Girculaii'e n° 354, 6 décembre 1792.) « Nous t'avons rappelé, Citoyen, par notre lettre circulaire du 19bru- « maire, celle dont l'objet est de déterminer une manière plus régulière « d'assurer les droits d'enregistrement de la deuxième classe du tarif sur « les actes. Tu ne manqueras pas, etc. » (Circul. 497, 16 frimaire an II.)

2. Loi du 22 frimaire an YII, titre I, art. 2 : « Les droits d'enregistre- « ment sont fixes ou proportionnels suivant la nature des actes de muta- « tlon qui y sont assujettis.

Art. 3. Le droit fixe s'applique aux actes soit civils, soit judiciaires, ou extrajudiciaires, qui ne contiennent ni obligation, ni libération, ni condamnation, collocation ou liquidation de sommes ou valeurs, ni transmission de propriété, usufruit ou jouissance de biens meubles ou immeubles.

Art. 4. Le droit proportionnel est établi pour les obligations, libérations, condamnations, coUocations ou liquidations de sommes et valeurs, et pour ioutc transmission de propriété, d'usufruit ou de jouissance de bien s meu blés et immeubles, soit entre vifs, soit par décès. 11 est assis sur les valeurs.

et rationnelle suffit pour ramener spontanément Tordre dans les perceptions. La quotité de la taxe établie sur les contrats de mariage, par exemple, cessa de dépendre, soit de la qualité des conjoints, soit de leur revenu présumé. La loi de Tan VII considéra judicieusement qu'un contrat de mariage, lorsqu'il ne contenait pas de déclaration d'apports, était un acte non translatif de propriété, uniquement passible,par conséquent, du droit fixe. Même en cas d'apports, le droit fixe devait continuer à prévaloir, parce que, les apports représentant la propriété antérieure des conjoints, le contrat se bornait à en constater l'existence. Le droit proportionnel ne devenait exigible que si une constitution de dot ou une donation entraînaient réellement transmission de propriété.

On voit quelle stricte logique dominait ces diverses combinaisons de la loi de l'an VII ; un principe stable remplaçait définitivement les cadres inconsistants de la loi de 1790 et de l'ancien régime. Ce principe « n*est point une « découverte », disait Grétet, rapporteur de la loi de l'an VII devant les Anciens, « mais, ne se trouvant désigné « clairement par aucune de nos lois anciennes, il laissait « flotter au gré de l'arbitraire les droits des contribua- « blés. » (Rapport fait par Grétet au conseil des Anciens. Séance du 21 frimaire an VII.)

L'assemblée constituante, dès la première partie de la loi d'enregistrement, consacrée à la classification générale des actes imposables, manifeste donc déjà sa tendance à accepter sans correction, presque sans examen, les imperfections que lui léguait l'ancien régime.

G'est ce même caractère que vont faire ressortir successivement les détails des autres parties de la tarification de 1790. Nous commencerons par les droits sur les ventes d'immeubles.

L'ancien droit fiscal prenait très peu de précautions pour garantir la sincérité des déclarations des prix de vente, en matière de mutation immobilière. Il se bornait à dire que le prix exprimé sans fraude dans les actes servirait de base au tarif proportionnel établi sur les acquisitions d'immeubles par contrats volontaires, adjudications, etc. < Le « prix exprimé sans fraude règle les droits de contrôle et « de centième denier des contrats de vente. » {Dictioiinaire raisonné des Domaines^ par Bosquet.)

La loi du 19 décembre 1790 disposa, dans des termes presque littéralement semblables, que les droits d'enregistrement seraient perçus « pour les ventes, cessions ou au- « très transmissions à titre onéreux sur le prix exprimé « sans fraude. » (Article 5.) Elle n'ajouta à cet article ni disposition nouvelle destinée à assurer son exacte application, ni moyen de contrôle administratif, ni pénalité spéciale. Elle copia imprudemment les textes de l'ancien régime, sans se rendre compte que de profondes différences dans la législation civile allaient rendre très dangereuse à l'avenir une sécurité excusable autrefois.

La législation civile, en effet, avant 1789, contenait un préservatif très puissant contre les dissimulations de prix. La crainte du retrait lignager et du retrait féodal, alors en vigueur, assurait, dans une mesure suffisante, la sincérité des énonciations des contrats de vente. En vertu du retrait lignager, lorsqu'un héritage avait été vendu, les parents de l'ancien propriétaire pouvaient, dans l'an et jour, le racheter pour eux-mêmes en payant le prix stipulé et les frais raisonnables. Cette disposition tendait à conserver les biens dans les familles. A défaut du retrait lignager, le seigneur pouvait exercer à son profit le retrait féodal. « Le seigneur dudit fief le peut avoir et prendre « pour le prix qu'il est vendu, ensemble les loyaux frais. >

DROITS d'enregistrement 413

Cette prérogative permettait au seigneur d'écarter les nouveaux vassaux qu'il ne lui convenait pas d'avoir dans sa dépendance.

En présence de cette double menace de rescision, soit par retrait lignager, soit par retrait féodal, l'intérêt très certain des contractants était d'énoncer exactement dans leurs actes l'intégralité du prix stipulé. Ils ne pouvaient que perdre à tenter de frauder le fisc, car toute dissimulation aurait infailliblement provoqué contre eux la rupture du contrat dans les conditions les plus désavantageuses. Grâce au concours que lui prêtait la législation civile, l'ancien droit fiscal pouvait donc se fier,dans une large mesure, aux prix indiqués par les actes, et ne pas chercher ailleurs le point d'appui de ses droits de contrôle. Cependant, même avec cette sécurité, les règlements du centième denier n'avaient pas hésité à placer éventuellement l'arme de l'expertise dans les mains de la ferme.

« Le droit de centième denier se perçoit sur le pied « entier du prix ou de la valeur des immeubles, suivant « l'estimation de gré à gré qui en sera faite, si faire se « peut; sinon, sur Testimation par experts convenus ou « nommés d'office par le juge. » [Dictioruiaire raisoniié des Domaines.)

En 1790, le retrait lignager et le retrait féodal avaient cessé d'exister. Supprimés par les décrets des 28 mars et 23 juillet précédents, ils n^opposaient plus de barrière aux dissimulations. Dans ces conditions, copier textuellement l'ancienne formule, comme nous l'avons vu, sans paraître comprendre que son efficacité s'était évanouie, dénotait de la part de l'assemblée constituante une singulière insuffisance de réflexion.

La loi du 19 décembre 1790 ne craignit même pas de supprimer,en outre,rexpertise,sous prétexte que la ferme

en avait, autrefois abusé. Par son aveuglement, elle priva ainsi Tadministration de la précaution la plus essentielle qui pût lui rester pour combattre la fraude, précaution que Fancien régime ajoutait à toutes celles dont il se trouvait armé déjà.

La seule prescription maintenue contre les omissions et les insuffisances de prix déclaré dans les actes de vente consista dans la pénalité du double droit. (Article 6 de la loi du 19 décembre 1790.) (1). Mais aucun texte ne réglait la manière de constater ces insuffisances ou omissions et par conséquent de donner une sanction à la pénalité du double droit.

L'expérience ne tarda pas à faire apparaître les conséquences de cette législation imprévoyante. En Fan VIT, au moment où Ton s'apprêtait à revenir à de plus sérieuses dispositions, le rapporteur au conseil des Cinq-Cents résume ainsi le tableau du passé : « Si vous ne preniez pas « des mesures pour assurer la perception, votre confiance « dans une amélioration serait déçue, surtout à Fégard « des mutations de propriété foncière. Depuis que les re- « traits ont été abolis et que Ton n'a plus à craindre les « rescisions, il s'est introduit dans les contrats de vente « un genre de fraude infiniment nuisible au progrès des « produits. Un bien se vend 12.000 francs ; la mauvaise foi « n'en exprime que 6 ou 8, et le Trésor est ainsi privé du « droit qui lui était dû sur la portion du prix qu'on dis- « simule. Tout le monde sait avec quelle impudence les « prix sont déguisés dans la plupart des contrats^ depuis « qu'on peut le faire impunément. Des notaires mêmes en

« i. Art. 6. Dans le cas où une déclaration ne comprendrait pas tous

« les objets sur lesquels elle doit s'étendre, ou la véritable valeur, il

« sera payé deux fois la somme du droit sur la valeur des objets omis. » (Loi du 19 décembre 1790.)

« donnent lé conseil aux contractants. » (Rapport fait au nom de la commission des finances par Duchâtel sur les droits d'enregistrement. Conseil des Cinq-Cents, 6 fructidor an VI.)

Dans un rapport postérieur Duchâtel ajoutait :

« Il faut une mesure quelconque pour réprimer le plus < intraitable des abus. Cet abus est porté aujourd'hui à un « tel point que Ton peut sans exagération évaluer à 8 mil- « lions par an le tort qu'il fait au Trésor public. » (Rapport supplémentaire de Duchâtel, 17 brumaire an VII.)

La loi du 9 vendémiaire an VI (30 septembre 1797) fut la première qui autorisa la Régie à requérir Texpertise, en cas de doute sur la sincérité des prix exprimés dans l'acte. (Article 22.) La loi du 22 frimaire an VII la compléta en donnant à l'expertise toute la puissance nécessaire pour la défense des droits de radministration. « Si le prix énoncé « dans un acte translatif de propriété ou d'usufruit de « biens immeubles à titre onéreux, dit-elle, paraît inférieur

< à leur valeur vénale à l'époque de l'aliénation par rapport

< avec les fonds voisins de même nature, la Régie pourra

< requérir une expertise. » (Loi du 22 frimaire an VII, 12 décembre 1798, article 17.)

La valeur vénale des immeubles, constatée, le cas échéant, par une expertise contradictoire, remplaça donc, pour la perception, le prix exprimé dans les actes : « C'est la va- « leur des biens qui doit déterminer les droits, et non un « prix exprimé et souvent déguisé. » (Rapport précité de Duchâtel au conseil des Cinq-Cents.) Telle est la nouvelle formule substituée par les lois de Tan VI et de Tan VII à celle que la loi de 1790 avait imprudemment copiée sur l'ancien régime. Cette réforme constitue encore aujourd'hui le principe fondamental de nos lois d'enregistrement, et personne

ne connaît plus le système bâtard de l'assemblée constituante.

Après les ventes et autres transmissions à titre onéreux, la loi du 19 décembre 1790 s'occupe des transmissions à titre gratuit. Généralement, dans ces sortes de contrats, aucun prix ne se trouve exprimé : on donne une propriété déterminée, une maison désignée, sans énoncer leur valeur. Les règlements du contrôle exigeaient des parties une déclaration estimative, et, à défaut de cette déclaration, le payement d'une somme fixe, celle de 200 livres < pour « tenir lieu du plus fort droit. » Cette somme fixe de 200 livres équivalait à la perception régulière effectuée sur un capital de 160.000 livres. Il était bizarre de voir une administration, prévoyant son impuissance, composer d'avance avec les contribuables dans le texte même de la loi et fixer à 160.000 livres la valeur maximum des immeubles sujets aux mutations. Cependant la loi de 1790 continua, sur ce point encore, à reproduire aveuglément les dispositions des règlements du contrôle : « Faute de déclaration de prix, « dit-elle, ou de l'estimation de tous les objets désignés, le « droit d'enregistrement sera perçu sur une évaluation « provisoire de 15.000 livres. » (Loi du 19 décembre 1790, Art. 5.) Le forfait fixé par l'ancien régime à 160.000 livres descendait, en 1790, à 15.000 livres. La nouvelle loi voulait, par cet abaissement, le rendre applicable à un plus grand nombre de cas. Sans doute, il ne s'agissait que d'une évaluation provisoire : les contribuables avaient pendant un an et un jour, à partir de Tenregistrement, la faculté de déclarer la vraie valeur des objets (1). Mais les déclara-

1. « Les conlraclanls auront pendant une îinnée, h compter du jour de « renregislrement, la faculté de faire leur déclaration de la vraie valeur « des objets qu'ils auront omis d'estimer; le droit sera réduit dans lapro-

DROITS B'ENRBGISTRBMENT 417

lions supplémentaires tendaient, beaucoup plus souvent, h réduire le chiffre de 15.000 livres fixé d'emblée par Tadmînistration qu'à l'augmenter . La pénalité flu double droit édictée à Tégard des objets omis (Article 6) ne possédait, d'ailleurs^ aucune sanction, et laissait la porte ouverte aux plus audacieuses dissimulations.

La loi de Tan VII rétablit encore cette partie de la perception, que la loi de 1790 avait empruntée tant bien que mal aux règlements de Tancien régime. Elle rendit la déclaration des parties obligatoire d'une manière générale, sans plus déterminer aucun maximum provisoire, dont la fraude pût s'autoriser : elle organisa ensuite, comme nous l'avons dit, l'expertise, en étendant son application aussi bien aux mutations à titre onéreux qu'aux mutations à titre gratuit.

L'enregistrement des baux suivait sous l'ancien régime, des règles très imparfaites. Le tarif disait que les baux jusqu'à neuf années payeraient le droit sur le pied d'une année de loyer (Article 15 du tarif du 29 septembre 1722), et que les baux au-dessus de neuf années payeraient le double des droits précédemment stipulés, toujours à proportion du prix d'une seule année desdits baux, (Article 18 du tarif du 29 septembre 1722.) Ces combinaisons tendaient à favoriser la longue durée des baux. Elles atteignaient sans doute leur but dans les limites de chaque catégorie. Mais, dès que la nécessité des transactions obligeait de passer d'une catégorie à une autre, elles agissaient en sens inverse. Voulait-on, par exemple, prolonger juste portion de cette évaluation, et l'excédent sera restitué, sans que les « contractants puissent être dispensés de faire l'estimation des objets dé- « signés, dont la valeur pourrait donner lieu à un drtit qui surpasserait « la fixation provisoire ci-dessus établie. » (Loi du 19 décembre 1790. Article 5.)

qu*à iO ou 12 ans un bail de 9 ans, il fallait supporter un tarif double, parce qu'on entrait dans une classe supérieure.

Ici encore, la loi de 1790, sans peser ces considérations, imita purement et simplement l'ancien régime : les baux à ferme d'une année furent tarifés 15 sous par 100 livres; ceux de 2 à 12 années 30 sous par 100 livres ; ceux de 12 à 30 années 3 livres par 100 livres. (Tarif annexé à la loi du 19 décembre 1790).

Les inconvénients du tarif par classes se perpétuèrent donc faute d'une revision intelligente.

En l'an VII seulement, cette revision eut lieu: les catégories disparurent. A leur place, un tarif uniforme, échelonné d'une manière continue, se proportionna exactement à la durée des baux. La perception s'effectua sur le prix cumulé de toutes les années de location. Ainsi, à l'égard d'un bail de 9, 10 ou 15 ans, on multiplia par 9, 10 ou 15 le prix d'une année, et le produit de cette multiplicaaon devint la seule valeur imposable, assujettie uniformément au tarif de 0 fr. 25 pour 0/0. (Loi du 22 frimaire an VII. Tarif annexe.) (1). « Un bail pour deux années de jouissance >, disait le rapporteur de la loi du 22 frimaire an VII, en po^ tant ses regards sur le passé, « coûte autant de droits que « celui pour 12 ans. Ensuite, au delà de 30 ans, le droit « change de nature, de manière qu'un bail fait pour 30 ans « ne coûte que 3 francs, et que, pour 31 ans, il en coûte « 80. La résolution proposée efface cette tache de notre « législation. » (Rapport fait par Grétet au conseil des Anciens. Séance du 21 frimaire an VIL) C'était bien, en effet,

1. La loi du 22 Mmairc an VU, tout en posant pour la première fois le principe de l'établissement de la perception des baux sur le prix cumule de toutes les années, maintenait encore quelques divisions par catégories. La règle nouveUe ne devint générale et complète qu'en 1824, (Loi du 16 juin 1824, art* l«r,)

une tache dans la législation^ comme le disait Grétet, que cette incohérence du tarif des baux, continuée du régime précédent jusqu'en l'an VII, par la loi de 1790

L'organisation de ce qu'on nomme aujourd'hui l'enregistrement en débet existait d'une manière complète sous l'ancien régime. Les lettres patentes du 16 mai 1730 avaient disposé: «que toutes les significations qui seront faites en

< conséquence des rapports des sergents et gardes des

< bois du roi, seront contrôlées sans droits ». (Arrêt du conseil et lettres patentes du 16 mai 1730.)

Ce premier règlement, relatif seulement aux instances forestières, fut généralisé et étendu « aux procédures faites « à la requête des procureurs généraux de Sa Majesté et « de leurs substituts, pour l'instruction des affaires tant « civiles que criminelles, dans lesquelles ils seront seuls « parties; sauf à l'adjudicataire des fermes, à ses commis « ou préposés à faire, sur leur simple contrainte, lerecou- « vrement desdits droits contre ceux qui auront été con- « damnés par l'événement des instances en des dommages- « intérêts, restitutions et dépens. » (Arrêt du conseil du 6 janvier 1767.)

La loi de 1790 ne jugea pas à propos d'admettre l'enregistrement e?i débet : elle le remplaça par l'exemption de l'enregistrement, c'est-à-dire qu'elle préféra perdre le droit plutôt que de le tenir en suspens (1). La tradition de l'ancien régime ne fut renouée qu'en l'an VII par la loi du 22 frimaire qui rétablit l'institution de la formalité du débet

l.«Toiis les procès verbaux, délibérations et autres actes faits et ordon- « nés par les corps municipaux et administratifs, qui tendront directe- « ment et immédiatement à l'exercice de Tadmiriistratiofl intérieure et de « police^ seront exempts de la formalité et des droits d'enregistrement; » (Loi du 19 décembre 1790, art. 13.)

et le réglementa dans les mêmes conditions qu'autrefois. (Loi du 22 frimaire an VII, titre XI.)

Nous citerons un dernier exemple, afin de parcourir le cercle à peu près complet des matières du contrôle et de l'enregistrement.

Les actes sous seing privé, avant 1789, étaient assujettis au contrôle dans trois cas : celui de leur production en justice, celui de leur mention dans un acte public, et enfin lorsqu'ils emportaient translation de propriété, de jouissance ou d'usufruit de biens immeubles. Dans ce dernier cas, dont nous nous occupons spécialement, la formalité devenait obligatoire pour les actes sous seing privé dans les trois mois de leur date. Les mutations immobilières, même effectuées sans acte, par conventions verbales, devaient être déclarées, et soumises comme les précédentes aux droits de contrôle et de centième denier. Les agents de la ferme prouvaient par tous les moyens, soit l'existence d'un acte emportant mutation immobilière, soit la mutation opérée sans acte. « Sous les lois anciennes, les muta- « tions d'immeubles, quoique opérées par acte sous seing « privé ou par conventions verbales, étaient, tout aussi € bien que les mutations résultant d'actes authentiques, € soumises, dans un délaide rigueur, au droit de contrôle, € d'insinuation et de centième denier. » (Arrêt de cassation du 24 floréal an XIII.)

La loi du 19 décembre 1790 reproduisit la première partie des règlements de l'ancien régime qui assujettissait les actes sous seing privé à l'enregistrement lorsqu'ils étaient produits en justice ou relatés dans un acte public ; mais elle omit complètement l'importante disposition subséquente, soumettant à la formalité les mutations de propriété ou d'usufruit de biens immeubles effectuées par

acte sous seing privé, ou même sans acte. Pour celles-ci, elle se borna h dire que leur défaut d'enregistrement dans le délai de six mois entraînerait le payement du double droit, lorsqu'elles apparaîtraient en justice ou dans un acte public. (Art. 11.) (1).

Le caractère très éventuel de cette pénalité du double droit laissait le fisc dépouillé de tout pouvoir efficace pour la constatation immédiate des changements de propriété. Aucun article de la loi de 1790 ne prescrivant plus, comme précédemment, la déclaration obligatoire à bref délai des mutations effectuées verbalement ou sous seing privé, celles-ci demeurèrent en dehors de l'action des préposés de l'enregistrement. Les actes notariés devinrent désormais la seule matière imposable.

Cette situation causa un tel dommage aux recettes que le législateur n'attendit pas la codification générale de l'an VII pour y remédier. Dès l'an VI, la loi du 9 vendémiaire rétablit l'obligation de l'enregistrement, dans le délai de trois mois, des actes sous seing privé emportant transmission immobilière (Art. 30), et détermina, en outre, les moyens de preuves destinés à constater l'existence des mutations verbales secrètes. (Art. 33) (2). La loi de Tan VII. confirma ces différentes dispositions qui ont toujours subsisté depuis.

L'assemblée constituante, dans les exemples que nous

1. « Tout acte privé qui contiendra mutation d'immeubles réels ou « fictifs sera sujet à la formalité dans les six mois qui suivront le jour de « sa date. Passé ce délai, si un jacte de cette nature est produit en jus- « tice, ou énoncé dans un acte authentique, il sera assujetti au payement « da double droit. » (Loi du 19 décembre 1790, art. 11.)

2. « La mutation d'un immeuble en propriété ou usufruit sera suffi- « samment établie relativement à la demande des droits, soit par des « payements faits d'après les rôles de la contribution foncière, soit par « des baux passés par le nouveau possesseur, soit enfin par des transac- « tions ou tous autres actes qui constateront sa propriété ou sa jouis- « sance. » (Loi du 9 vendémiaire an YI, art. 33.)

venons de parcourir, se préoccupa beaucoup moins de confectionner une bonne loi d'impôt que de paraître délivrer le pays du joug des anciennes formalités : elle supprima l'expertise pour pouvoir dire qu'elle mettait fin à une odieuse inquisition ; elle défendit de rechercher les mutations secrètes, afin de protester contre les excès qu'avait pu commettre autrefois la ferme dans cette partie ; elle atténua les pénalités, et leur enleva toute sanction, pour se donner l'apparence de la modération. En un mot, elle préfera un succès éphémère de popularité au succès durable que lui aurait assuré un travail consciencieux.

Aussi ne réussit-elle qu'à copier maladroitement, en les tronquant, les prescriptions de l'ancienne législation, et rien de ce qu'elle a produit dans ces conditions imparfaites n'a survécu.

Est-ce à dire que la loi du 19 décembre 1790 ne contient aucune innovation heureuse ? Nullement ; après avoir cité ses insuffisances, il est juste de parler des qualités qui lui sont propres.

En premier lieu, comme toutes les œuvres de l'assemblée constituante, celle-ci imprima aux règlements anciens le caractère d'unité et de précision qui leur manquait. Dans ses mains, les textes souvent enchevêtrés, obscurs et indécis prennent une forme correcte et définitive. Les exceptions, les privilèges disparaissent; les définitions deviennent claires et complètes; les énumérations, soigneusement étudiées, ne comportent plus d'omission ; l'ordre règne dans la classification des matières. La codification des anciennes lois les rend méconnaissables. Sans

DROITS d'enregistrement 423

doute la perfection, même à ce point de vue, pouvait être encore poussée plus loin, puisque laloi du 22 frimaire an VII fournit un modèle très supérieur. Mais c'est déjà beaucoup que d'avoir préparé la loi de Tan VII.

En ce qui concerne le fond même des dispositions fiscales, voici l'aperçu des principaux mérites de la loi du 19 décembre 1790.

Avant 1789, les notaires de Paris jouissaient du singulier privilège de Texemption du contrôle pour les actes qu'ils rédigeaient. Un contrat passé avec le gouvernement, en 1694, leur avait concédé cette immunité perpétuelle, moyennant le prêt d'un million en espèces. Sous le règne 8uivant,en 1722, la concession fut d'abord révoquée, sans indemnité, cela va sans dire ; mais bientôt les notaires de Paris eurent assez de crédit pour obtenir de nouveau l'exemption du contrôle, sauf son remplacement par c un € droit à prendre sur les papiers et parchemins destinés € aux minutes et expéditions des mêmes actes ». .(Déclaration du 7 décembre 1723.)

En vain les ministres de Louis XVI essayèrent-ils, à plusieurs reprises, de détruire cette situation irrégulière : elle subsista, en dépit de tous leurs efforts, jusqu'en 1789, et ne disparut que devant les prescriptions uniformes de la loi du 19 décembre 1790. Celle-ci fit, sans hésiter, triompher le principe d'égalité. « Nous n'examinerons pas, dit « le rapporteur, si les notaires de la capitale ont un intérêt « à s'opposer à l'enregistrement de tous leurs actes, qu'un « ministère incompétent et faible a soustraits à la loi du « contrôle observée en France. » (Rapport du comité de l'imposition, 22 novembre 1790.)

L'échelle des tarifs des droits proportionnels sous l'ancien régime aboutissait à faire payer beaucoup plus aux petites sommes qu'aux grosses ; la progression était renversée.

424 IMPOTS INDIRBCTS

Les valeurs jusqu'à 10.000 livres supportaient un droit de 1/2 à 3/4 pour cent environ, en moyenne. Au-dessus de 10.000 livres le droit descendait à 20 sols par 1.000 livres d'augmentation (soit i/10"**» pour cent seulement).

Ainsi, tandis que la vente d'un immeuble de 500 livres coûtait 2 livres 10 sols de droit de contrôle, soit 1/2 0/0, celle d'un immeuble de 200,000 livres ne payait que 240 livres, soit moins de 1/8 0/0.

€ Les conventions des pauvres gens, disait un écrit du € temps, sont toujours au-dessous de 10.000 livres; ils « sont donc assujettis au droit de 7 livres et 10 sols par « 1.000 livres. Et les riches, dont les conventions ont le plus € souvent pour objet des valeurs au-dessus de 10.000 livres € ne sont taxés qu'au cinquième des pauvres.» (Gaultier de Biauzat. Doléances sur les surcharges que les gens du peuple supportent, etc., 1788.) (1).

La loi de 1790 rétablit la proportionnalité des tarifs dans toute sa rectitude. Désormais la vente d'un immeuble de 500 livres ou de 200.000 livres supportera exactement le même taux proportionnel, soit 2 0/0, d'une manière uniforme.

C'était là l'application des principes constants de justice et d'égalité, dont s'inspirait d'une manière générale l'assemblée constituante.

Dans le domaine réglementaire, les échanges, qui autrefois donnaient ouverture à un droit spécial vis-à-vis de chacun des contractants, cessèrent, en 1790, d'être injustement assujettis à une perception multiple. Le droit ne

1. « Le tarif ne devient modéré que lorsque les sommes sont consid^ « rableSf et c'est depuis les plus petites jusqu'à 10,000 livres que les droits « sont plus forts : de sorte que l'impôt tombe principalement 3ur les « pauvres,qui ne contractent qu« suivant leurs facultés. » {De l'adwiinislration provinciale, par Le Trosne, 1788.)

DROITS d'enregistrement 425

s'appliqua plus qu'à la valeur de Tune des parts, « lorsqu'il « n'y aura aucun retour ». (Loi de 1790. Tarif annexe.)

Les dépôts de sommes, de valeurs, ou d'objets, chez les officiers publics, imposés autrefois au droit proportionnel n'acquittèrent plus, en 1790, qu'un droit fixe parce qu'il n'y avait pas là transmission de propriété. C'était un acheminement vers la distinction rationnelle que la loi de Fan VII étendra à toutes les perceptions.

Il en fut de même à l'égard des inventaires de meubles tarifés au droit proportionnel parl'édit de 1722, et logiquement ramenés, en 1790, dans la classe d^s actes soumis au droit fixe, etc.

Ces perfectionnements propres à la loi de 1790, bien qu'émanant d'excellentes intentions, n'embrassent en somme, comme on le voit, que peu d'étendue. Leur importance relative s'amoindrit encore, si on les compare au grand nombre de dispositions des anciens règlements que la loi en question reproduit tels quels.

Nous n'avons pas encore abordé cette dernière nomenclature. Les exemples cités jusqu'ici s'appliquent uniquement aux parties de l'ancienne législation que la nouvelle a dénaturées et gâtées, ou bien aux innovations heureuses qui lui sont propres. Il s'agit maintenant de dresser la liste, beaucoup plus longue, des prescriptions identiquement maintenues d'un régime à l'autre. Nous serons obligé de ne nous arrêter qu'aux points les plus saillants de cette dernière division, afin d'abréger considérablement une liste qui deviendrait interminable.

Ainsi, les lois du contrôle avaient exempté de tout droit les lettres de change, afin de faciliter les transactions. « Sont € exemptés du droit de contrôle. . . . les lettres de change, bil- « lets à ordre ou au porteur entre gens d'affaires, mar-

« chands et négociants, et billets de marchands à mar- « chands pour fourniture de marchandises de leur com- « merce réciproque, » (Tarif de 1722, article 97.)

I^a loi de 1790 conserva dans les mêmes conditions l'exemption des lettres de change, (Art. 11) (1); celle du 22 frimaire an VII la maintint également. Ce fut en 1816 seulement que le fisc commença à les frapper, en cas de protêt. (Loi du 28 avril 1816, art. 50.) Jusque-là, la solution de l'ancien régime prévalut.

L'ordonnance de 1722 disait au sujet des lettres de voiture : « Il sera payé cinq sous par chaque personne à qui € renvoi sera fait. » (Tarif de 1722, art. 60.) La loi de 1700 conserva littéralement ces termes : » Actes sujets au droit « ûxe de cinq sous : les lettres de voiture à raison d'un droit « pour chaque personne à qui les envois seront adressés. » (Loi du 5 décembre 1790. 3°^° classe du tarif, section I.)

L'enregistrement des testaments n'a lieu qu'après la mort du testateur : telle est la règle de l'ancien contrôle, aussi bien que celle de la loi de 1790 et des lois postérieures. Cependant, dès le moment du dépôt du testament chez un notaire, son inscription à sa date doit figurer sur les registres : la législation ancienne contenait déjà cette prescription essentielle, toujours en vigueur. Les employés du fisc peuvent ainsi prendre note de l'existence du document dès son dépôt, afin d'exercer leurs investigations en temps utile, sans toutefois être autorisés à lire d'avance le contenu des dispositions. Un arrêt du conseil du 6 novembre 1755 fixe clairement cette interprétation. La loi de 1790 la reproduit en ces termes :

« Les testaments seront inscrits sur les répertoires, sans « autre indication que celle de la date de Tacte du dépôt

1. Les lettres de change tirées de place en place et leurs endossements sont exceptés de cet article. (Loi du 19 déc. 1790, art. 11.)

DROITS d'enregistrement 427

« du testament, et sans que le préposé puisse prendre con- « naissance de ces actes, ni aucune note qui y soit relative « avant le décès du testateur. » (Art. 14.)

Les commentaires de Tancien droit de contrôle ajoutaient : «Sx les dispositions du testament étaient devenues «caduques, le contrôle du testament ne pourrait être exigé, » (De Gontramont, 1780.) La même règle subsiste en 1790 : « Le testament dont toutes les dispositions sont devenues « caduques n*est plus de nature à être enregistré. » (Garnier, Répertoire de l'enregistrement.)

Le procès des religieuses de Tournon nous a montré que les exploits étaient soumis au contrôle, comme ils le sont aujourd'hui à Tenregistrement, et que Tinsertion, dans le corpsd'un exploit, d'obligations, quittances, cessions,etc„ donnait ouverture au payement des droits spéciaux à ces actes, ce que la loi de 1790 et celle de l'an VII ont formel» lement répété.

« Il est dû autant de droits qu'il y a de demandeurs « et de défendeurs, disait Tancien droit ; c'est-à-dire que « si l'exploit est fait à la requête de plusieurs personnes « ou signifié à plusieurs personnes ayant un intérêt dis- « tinct, chacune de ces personnes donne ouverture à un « droit spécial. » [Encyclopédie méthodique^ 1786.)

La loi de 1790 dit pareillement : «Le droit sera perçu par « chaque personne requérante ou à qui la signification sera « faite. » (3* classe, section III.) Seulement la loi de 1790 innove assez peu heureusement, en ajoutant que le total des droits nepeut dépasser cinq sur un exploit, pour un même fait et pour un même jour. La loi de l'an VII rétablit le système de l'ancien régime sans aucune restriction. « Il « est dû un droit pour chaque demandeur ou défendeur, « quel qu'en soit le nombre. » (Loi du 22 frimaire an VII, art. 68.)

Les actes des huissiers non contrôlés étaient autrefois frappés de nullité. La loi du 19 décembre 1790 reproduit cette pénalité extrême (Art. 9), que la loi de Tan VII maintint à son tour.

Pour les actes des notaires non contrôlés, l'ancien droit se

borna d*abord à édicter contre les notaires fautifs 200 livres d'amende et Tinterdiction. Ainsi, un arrêt du 23 mai 1719 condamne le notaire Goudray qui avait omis de faire contrôler 146 actes, reçus depuis sept ans, à200 livres d'amende pour chacun de ces 146 actes ; en plus, Goudray est interdit de son office. Plus tard, il fut décidé que les actes des notaires non contrôlés seraient nuls et que les parties pourraient réclamer des dommages-intérêts contre les notaires en raison de cette nullité. (Décision du 29 mars 1737.)

La loi de 1790 se rattacha à la plus ancienne de ces deux jurisprudences. Elle décida que les actes des notaires dont l'enregistrement avait été omis ne deviendraient pas nuls, mais qu'ils ne vaudraient plus que comme actes sous seing privé, le notaire demeurant responsable vis-à-vis des parties des conséquences de cette situation. (Loi du 19 décembre 1790, art. 8 et 9.)

Quant aux obligations imposées aux notaires et officiers pour la garantie des droits, l'analogie la plus complète existe entre les dispositions des anciens règlements et celles de 1790 et de Tan VII. Les notaires et tabellions étaient assujettis autrefois, comme aujourd'hui, à la tenue d'un répertoire ; ils devaient communiquer, à toute réquisition des employés de la ferme du Domaine,leurs minutes, liasses et registres, fournir un état trimestriel, par article, de tous les actes sujets à l'insinuation, qu'ils auront passés, etc.

La ferme ne se laissait guère surprendre en défaut d'une exigence vis-à-vis des redevables.

DROITS d'enregistrement 429

Sans parler des analogies d'un ordre secondaire, dont la citation deviendrait interminable, nous pouvons indiquer brièvement, pour terminer, la similitude existant sous les deux régimes à l'égard des délais d'enregistrement des actes des notaires (15 jours et 20 jours), des actes des huissiers (4 jours), des déclarations de successions et des testaments (6 mois), des pénalités consistant dans l'application de droits supplémentaires doubles et triples, etc.

L'organisation intérieure des services, avant 1789, offre des ressemblances non moins frappantes avec celle qui lui a succédé.

«Les commis, disent les anciennes instructions, seront « tenus d'enregistrer, jour pour jour et sans laisser aucun «blanc, les actes qui leur seront présentés,... démettre la « mention du contrôle et de l'enregistrement sur les actes, « laquelle contiendra le numéro du feuillet du registre sur «lequel le contrôle aura été écrit, le lieu du bureau, la « date du contrôle et le reçu du droit,... ce qui sera signé « parle commis,...queles susdits commis arrêteronttous les « soirs leurs registres avant de quitter leur bureau, par un « arrêté écrit [de leur main et signé d'eux immédiatement « au-dessous du dernier enregistrement ou au-dessous de « l'arrêté de la veille, dans le cas où il n'y aurait été porté « dans le jour aucun acte à contrôler, sans pouvoir différer « jusqu'au lendemain, etc. (Règlement du 21 juin 1780,ré- « sumant les arrêts du conseil des finances.)

Ces prescriptions encore en vigueur sont celles que tout enregistreur applique journellement.

Les sommiers douteux, les sommiers des découvertes à éclaircir avaient été inventés par la ferme. Us furent maintenus tels quels en 1790, et se trouvent expressément mentionnés dans la circulaire du 18 mars 1791 qui ordonne

de continuer leur tenue purement et simplement. « Il « sera tenu, comme par le passé, un sommier douteux ou « des découvertes à éclaircir, qui doit correspondre avec « les précédents. » (Gircul. n°33, du 18 mars 1791.)

L'institution des renvois, c'est à-dire, des billets au moyen desquels chaque receveur transmet à ses collègues Tindication des renseignements parvenus à sa connaissance, et pouvant les intéresser, remonte également à la ferme. En 1791^ la nouvelle administration eut hâte d'écrire à ses agents : c Le décret du 5 décembre 1790 a supprimé, Mes- « sieurs, les droits de contrôle ; on serait dans Terreur si « on concluait de cette disposition générale qu'il n'y a « plus de motif pour ^'envoyer d'un bureau à Tautre les « extraits d'actes, jugements et articles de découverte. » (GircuL du 27 mai 1791.)

La hiérarchie du personnel sortit des mains de l'assemblée constituante telle que Necker Tavait organisée en 1780, lorsqu'il créa la régie des domaines et des droits domaniaux. (Règlement du 9 janvier 1780). En 1791, comme en 1780, des administrateurs réunis en conseil dirigèrent le service, composé de directeurs, d'inspecteurs, de vérificateurs, de receveurs, gardes-magasins, commis, etc.

Les émoluments de tous ces employés, avant comme après 1789, consistèrent en remises proportionnelles à l'ensemble des produits réalisés. Ces remises venaient compléter un traitement fixe minimum, garanti en toute hypothèse. (Loi du27 mai 1791,)Les administrateurs eux-mêmes furent payés au moyen de remises. Du haut en bas de l'échelle, le système inventé par la ferme continua donc à prévaloir. Les forcements en recettes pour punir les omissions, les remises pour encourager les perceptions, tels étaient les doubles stimulants précédemment en usage

DROITS d'enregistrement 431

que maintint rassemblée constituante. On ne s'explique pas qu'à une époque où l'opinion publique flétrissait les procédés des anciens traitants, l'assemblée n'ait pas rompu franchement avec eux et cherché un moyen plus noble d'exciter le zèle de ses agents.

Tous les emplois de l'administration de l'enregistrement, sauf ceux des receveurs, ont été, depuis lors, ramenés à un traitement flxe, mais à la suite de longs délais seulement. Ainsi les administrateurs ont touché des remises jusqu'en 1817 (1). C'est l'ordonnance du 22 mai 1817, qui a remplacé enfin pour eux, par une somme fixe, « le total « des traitements, indemnités, gratifications et remises « attribués à chacun ».

Aujourd'hui les receveurs, avons-nous dit, sont encore payés au moyen de remises. Peut-être un jour verrons-nous disparaître ce dernier vestige d'un mode de rémunération qui n'est plus en rapport avec les idées modernes.

En résumé, l'œuvre de l'assemblée constituante ne gagne pas à l'examen détaillé que nous venons de lui faire subir. Il faut bien reconnaître, après avoir étudié et rapproché les textes, que la loi du 19 décembre 1790 suivit, les yeux fermés, la même route que l'ancien régime. Nous serions loin de la blâmer d'avoir ainsi continué les traditions du

1. En 1801, un document officiel indique le montant des remises réparties entre les divers agents du personnel de l'enregistrement. Pour chaque administrateur, 19. 128 francs; pour chaque directeur de 1" classe, 11.895 francs ;pour chaque inspecteur, 5.946 francs; pour chaque vérificateur,3.182 francs, et ainsi de suite Jusqu*aux timbreurs, compteurs,tournofeuilles, qui touchaient 969 francs, 606 et même seulement 363 francs do remises. (Arrêté du 22 juin 1801 relatif à la fixation des remises pour Tan IX.)

passé, en dépit de ses efforts pour le dissimuler, si elle avait au moins respecté les précédents, et tenté de les utiliser dans le sens du progrès. Mais, au contraire, elle rétrograda. Elle ne remit en vigueur les règlements antérieurs que pour les affaiblir ; elle ne copia l'ancienne législation que pour la modifier partiellement de la manière la plus défavorable aux perceptions ; elle détruisit l'expertise, interdit la recherche des mutations d'immeubles verbales ou sous seing privé, régla les droits d'après le rewenu présumé des parties, réduisit les pénalités et leur enleva toute sanction, etc. ; en un mot,elle désorganisa une administration jusque-là prospère.

Huit ans après seulement, en Tan VII, Timpôt de Tenregistrement retrouva ses véritables bases. Le Directoire, instruit par l'expérience, pressé par le déficit, consentit à écouter les conseils pratiques des hommes compétents, réintégrés dans les administrations fiscales, et rédigea, un an avant sa chute, la loi fondamentale qui régit encore aujourd'hui les perceptions.

Cette loi du 22 frimaire an VII (12 décembre 1798) réalisa ce que nous avons vainement cherché dans la loi de 1790. Tout en plaçant franchement dans le passé le point de départ de ses perfectionnements, elle sut, en même temps, reviser conformément aux idées modernes les anciens règlements du contrôle. Toutes les prescriptions antérieures que la loi de 1790 avait maladroitement délaissées ou dénaturées, la loi de l'an VII les rétablit et leur restitua leur valeur : classification rationnelle des actes soumis à la formalité en actes translatifs et actes déclaratifs de propriété, contrôle de la valeur des immeubles au moyen deTexpertise, obligation de déclarer la valeur des transmissions à titre gratuit, obligation de déclarer les mutations immobilières effectuées verbalement ou sous seing

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privé, tarification des baux en proportion exacte de leur valeur et de leur durée, réorganisation de l'enregistrement en débet, etc. Nous ne reviendrons pas sur ces réformes analysées (1), on s'en souvient, dans le cours du présent chapitre. Nous avons vu, à l'occasion de chacune d'elles, comment la loi de l'an VII se rattachait intimement au passé, et devenait,en même tempSjl'origine de la législation moderne.

La loi du 22 frimaire an VII, toujours en vigueur, figure encore en tête du code de l'enregistrement actuel. Les perfectionnements postérieurs ont respecté ses bases essentielles. Nous ne mènerons donc pas plus loin cette étude historique, puisqu'en l'an VII la législation de l'enregistrement se trouve définitivement fondée.

Les diverses appréciations qui viennent d'être portées sur les lois d'enregistrement de la Révolution sont corroborées (avec moins de preuves à l'appui peut-être) par les auteurs spécialement compétents en cette matière.

Nous citerons, en terminant, quelques-unes de leurs opinions.

€ Cette loi de y 790 », dit le Répertoire dejurisprudence de Dalloz, « suivit à peu de chose près le système de la loi < de Contrôle, Elle se ressentit des idées dominantes de * l'époque: confiante dans la loyauté des contribuables, elle ^ ne réserva au Trésor aucun moyen de découvrir et de ^ poursuivre les mutations secrètes ; elle laissa ainsi la porte •: ouverte à la fraude, et par là elle diminua dans une pro- ^ portion considérable les recettes du Trésor. > {Répertoire

1. A propos de chacune des questions soulevées par la loi de 1790,nous avons cité la solution que lui donna celle de l'an VII. Les principales dispositions de cette dernière loi se trouvent donc déjà signalées, sans qu'il semble nécessaire de les récapituler ici à nouveau.

de législation et de jurisprudence de Dalloz, V» enregistre-