Voir tome I, p^ges 22 et

d'un dixième 1/2 à trois-dixièmes sur tous les brevets supérieurs à 600 livres, lie titulaire de 2.500 livres, par exemple, n'en touchait plus que 1.750. De plus, le payement de trois années d'arrérages se trouvait en souffrance, et ces trois années impayées auraient dû, à la rigueur, produire des intérêts de retard. Tout au contraire, au mépris des règles de droit. les plus élémentaires, la totalité des nouvelles retenues leur fut rétroactivement appliquée.

En résumé, jusqu'à l'arrivée de Necker (Turgot n'aborda pas la question des pensions), les ministres des finances ne surent employer pour combattre l'abus des grâces pécuniaires d'autre procédé que celui de les comprendre périodiquement dans la répudiation générale des autres parties de la dette publique.

Ces déloyales combinaisons manquaient absolument leur but : il est instructif de le remarquer. Elles aggravaient le mal auquel elles prétendaient remédier. En 1715, le service des pensions ne dépassait pas 6 à 7 millions de livres par an ; en 1717, Tédit du mois d'août eut même la prétention d'abaisser leur chiffre à 3.400.000 livres. Cependant, à l'arrivée de Necker, en 1776, çiprès 4 ou 5 réductions, les arrérages des pensions avaient grossi au point de grever le budget d'un prélèvement annuel ;de 28 millions. Geriains industriels s'enriQjiissent ainsi à force de faillites. La crsdnte, la q.uasi-certitude des diminutions exagérait d'une manière insensée les prétentions des solliciteurs. Pour. se prémunir contre les.chances.de suppressions partielles et^ se réserver même éventuellement la marge d'un béaéflee, les dfimancles dépassaient toute limite raisonnable.

Aiftsi, M"" duDeffwd perd, en 1770, par suite des

éditSide l'iabbé Terj:ay,jin tiers environ de sa pension de

r 6*000 iiwre3* 'Oubliant l'origine de cette pension, que le Ré-

gent lui avait galammenl accordée en 1722, M"* du Deffand slndigne de la réduction, et, pour en reconquérir rintégralité, met en mouvement ses plus puissants amis. Le contrôleur général leur répond qu'il est obligé de maintenir l'exécution de ses édits ; « qu'il s'est imposé la loi de « ne faire aucune exception »; mais qu'il peut lui indiquer le moyen de réparer sa perte; qu'elle tâche d'obtenir une nouvelle grâce, et, si M. de Ghoiseul ou quelque autre le demande, loin de s'y opposer, il concourra de tout son pouvoir à la faire obtenir. (Lettre de W^ du Deffand à Horace Walpole, 2 février 1770.) M""" du Deffand rédigea donc, sur l'avis même du contrôleur général, une longue pétition qui figure dans sa correspondance, et par laquelle elle sollicite une pension supplémentaire destinée à compenser et au delà la perte que lui inflige la retenue des trois dixièmes. Les manques de foi périodiques à l'égard des pensionnaires n'aboutissaient qu'à surexciter leurs appétits, et le redoublement de leurs intrigues ramenait promptement les chiffres au-dessus même de l'ancien niveau.

Non seulement le roi distribuait les pensions suivant les caprices d'une munificence toujours croissante, mais, à côté des pensions, les convoitises des courtisans s'exerçaient au détriment de l'État sur une multitude d'autres largesses :les croupes d'abord. Le mot croupe, qui aujourd'hui paraît étrange, représentait alors une faveur fort enviable recherchée par les personnages les plus distingués : c'était une part secrète dans les affaires de finances, spécialement dans la ferme générale, réservée à des particuliers absolument étrangers aux matières contenues dans les traités. Ainsi, le bail des fermes stipulait comme charges et conditions imposées au feimier, soit l'allocation d'une part proportionnelle de bénéfices, soit

le service d'une rente déterminée à tels grands seigneurs ou à telles dames, à ceux enfin < dont la voie des pensions « poussée à l'extrême ne pouvait satisfaire les prétentions « ni servir assez bien la cupidité honteuse. » (Compte rendu au roi par le directeur général des finances, 1781.)

Necker, par Tarrêt du 22 décembre 1776, puis plus explicitement encore par celui du 9 janvier 1780, supprima absolument, pour Tavenir, toutes les attributions de croupes et parts d'intérêts dans les fermes et les régies. Néanmoins, celles qui avaient été précédemment concédées furent provisoirement maintenues jusqu'à Texpiration du bail. En cela, Necker suivait sa politique habituelle, émanant d'un esprit éminemment imbu des principes réguliers de finances : il respectait inviolablement le passé quel qu'il fût. Dans l'espèce, son mérite était d'autant plus grand que jamais aucun bail n'avait consenti autant de croupes que celui des fermes en cours, signé en janvier 1774 par l'abbé Terray avec Laurent David. En 1780, le bail de Laurent Davidprit fin, et le nouveau contrat conclu, le 1*' octobre de la même année, avec Nicolas Salzard, fut entièremeni purgé de ces indignes prélèvements : « Il y a lieu de désirer qu'il serve de modèle à tous les « baux qui succéderont », dit V Encyclopédie méthodique.

Les croupes étaient assises non seulement sur le bail des fermes générales, mais encore sur les marchés de toute espèce passés par le Trésor, sur ceux mêmes qui concernaient la fourniture des hôpitaux. En outre, les échan ges onéreux de domaines, le rachat par le Trésor de vieilles créances acquises à vil prix, la concession de forêts qu'on prétendait abandonnées, etc., formaient une autre série d'opérations véreuses exploitées par les courtisans.

Necker signale, dans son compte rendu de 1781, Tin-

130 ABUS DBS PENSIONS

dignité de ces trafics et déclare qu'il n'y prêtera jamais les mains. Ses résistances lui avaient déjà créé beaucoup d'inimitiés : le retentissement de son rapport officiel souleva contre lui des tempêtes. On voit quelles complications entravaient la tâche du ministre des finances et quelles épaisses broussailles embarrassaient sa marche. Supprimer les croupes, mettre obstacle aux prélèvements indirects de toute nature exercés sur le Trésor public par la foule avide des grands seigneurs, défendre pied à pied sa caisse contre les entreprises des plus notables personnages aurait suffi pour remplir son temps et user son ardeur. Cependant, Necker, bien qu'occupé par la destruction si pressante de tant d'abus, eut encore assez de force d'esprit pour inscrire du premier coup, dans ses nouveaux règlements sur les pensions, les dispositions de bon ordre et de solide organisation que l'avenir a consacrées et qui subsistent aujourd'hui pour la plupart.

Guidé par ses tendances naturelles, Necker rompit tout d'abord avec le système de faillites, suivi depuis plus d'un siècle par ses prédécesseurs. Loin de chercher à répudier parUellement les engagements contractés avant lui, bien qu'il les réprouvât, son premier soin fut, au contraire, d'accélérer, au moyen d'un fonds de 500.000 livres, la délivrance des anciens brevets. (Art. 3 de l'édit du 22 décembre 1776.) Mais tout en respectant le passé, principe fondamental d'une gestion sérieuse, il s'attacha à empêcher dans l'avenir le retour des anciens abus. Tel est l'objet des importants édits et déclarations rendus sous son administration, le 22 décembre 1776, le 8 novembre

1778, le 7 janvier 1779 et le 8 août 1779. Nous allons en donner l'analyse sommaire.

L'article premier de l'ordonnance du 22 décembre iT7^ stipula que les concessions de pensions cesseraient d'avoir lieu à des époques indéterminées, suivant les premier? élans de la volonté royale, et qu'elles seraient désormais réunies annuellement en un seul travail présenté au souverain dans le cours de décembre, en même temps que le tableau des extinctions.

Ces deux sages réformes furent reproduites dans la loi du 22 août 1790, qui, nous le verrons plus loin, laissa subsister les bases générales du système suivi par l'ancien régime. « A chaque session du corps législatif, le « roi lui fera remettre la liste des pensions k accorder aux € différentes personnes qui, d'après les règles ci-dessus, « seront dans le cas d'y prétendre. A cette liste sera « jointe celle des pensionnaires décédés et des pension- « naires existants. » (Loi du 22 août 1790, art. 23.) C'est la mesure même que Necker décrétait le 22 décembre 1776.

Une autre ordonnance,rendue sous le ministère de Neeker (Déclaration du 7 janvier 1779, art. 18), avait interdit de concéder abusivement des pensions de retraite, sous le titre de traitements conservés. La même loi du 22 août 1790 (Titre I, art. 10) reproduit expressément cette défense: « Aucune pension ne pourra être accordée sous le nom « de traitement conservé ou de retraite. » Cette règle subsiste encore aujourd'hui.

Necker posa, en outre, dans la déclaration royale du 7 janvier 1779, un principe qui a toujours, depuis lors, dominé la législation des pensions. Il fit décréter que les^ pensions seraient incessibles et insaisissables. (Art. 13.) La loi du 22 août 1790 n'a pas eu besoin de répéter cette clauseessentielle. Cest en vertu de la seule déclaration du 7 jan-

vîerl779 que,pen(iant toute la première moitié de ce siècle, les pensions sont demeurées incessibles et insaisissables. L'arrêté du 26 juillet 1802 et l'ordonnance du 12 septembre 1817, dans leur préambule, visent expressément la déclaration du 7 janvier 1779, qu'ils considèrent comme formant toujours la loi fondamentale sur la matière; et, dans la collection des lois antérieures à 1789 qui ont survécu (Walker, 5 volumes, 1835), cette même déclaration prend encore place parmi les monuments de l'ancien régime demeurés debout. Aujourd'hui le texte de la loi du 9 juin 1853 (Art. 26) remplace celui que Necker avait rédigé.

La prescription triennale des arrérages de pensions non réclamés a, de même, son origine dans la déclaration du 7 janvier 1779. < Les pensions qui ne seront pas réclamées « pendanttrois années consécutives serontcensées éteintes, « sauf néanmoins à les rétablir, lorsque les pensionnaires « se présenteront, justifieront de leur existence, et rap- « porteront certificat du secrétaire d'État, etc. » (Art. 11 de la déclaration du 7 janvier 1779.) Le décret du 15 floréal an XI (Art. 9) reproduit cette disposition dans des termes à peu près identiques, et aujourd'hui la prescription triennale des arj'érages de pensions figure parmi les règles fondamentales de notre comptabilité publique. (Décret du 31 mai 1862, art. 142.) v

Les lettres patentes du 8 novembre 1778 avaient presmt de centraliser au ministère des finances tout le travail des pensions, épars jusque-là dans chacun des départements ministériels. (Art. 4.) Le décret du 27 février 1811, art. 9, plus tard le titre IV de la loi du 15 mars 1817, et enfin la loi du 9 juin 1853 consacrent de nouveau cette centralisation, qui constitue une mesure tellement naturelle et nécessaire aujourd'hui, qu'on ne comprend pas qu'elle ait pu ne pas exister.

Les lettres patentes de 1778 chargeaient la Charabre des comptes de déterminer tous les ans, d'après le chiffre des extinctions, le maximum des nouvelles pensions que chaque ministère aurait la faculté de proposer. (Art. 9.) Necker remettait ainsi à une autorité centrale le soin de déterminer la part des différentes administrations dans le total annuel des concessions à effectuer. Aujourd'hui le conseil d'État établit, dans des conditions analogues, la répartition annuelle des crédits d'inscription de pensions, et fixe la somme dont chaque service pourra faire emploi. (Règlement du 9 novembre 1853, art. 38.)

D'autres points visés dans les édits de Necker servent encore de précédents aux règlements modernes : Fusage des certificats de vie (Déclaration du 8 août 1779, art. 2), les formalités imposées aux parties prenantes (Lettres patentes du 8 novembre 1778), la centralisation de tous les payements à une caisse unique dépendant du ministère des finances (Idem, art. 1 et 3), etc.

Enfin, un arrêt du 8 mai 1785 rappelle le texte des précédents édits de 1776, 1778 et 1779, cités plus haut, et réitère l'ordre de s'y conformer : il y ajoute une excellente disposition, consistant à renfermer les nouvelles concessions dans la limite des deux tiers des extinctions. Quelque temps après, cette proportion des 2/3 est élevée à la moitié jusqu'à ce que le montant total des grâces pécuniaires soit réduit à 15 millions. (Arrêt du conseild*État, 13 octobre 1787.) L'assemblée constituante, deux ans et demi plus tard, dans la loi du 22 août 1790, adopta comme maximum pour les concessions de pensions et de gratifications la limite de 12 millions au lieu de 15. Quant à la proportion de moitié des extinctions, elle reparaît dans le décret du 15 germinal an XI et dans le titre IV de la loi du 25 mars 1817.

Les règlements de 1785 et 1787 n'appartiennent plus à la

^gestion de Necker, mais à celle de ses successeurs, Galonné et Loménie de Brienne. Ceux-ci, bien qu'animés personnellement d'un esprit tout différent de celui de Necker, n'en continuèrent pas moins, sous Timpulsion de l'opinion publique, h mettre en honneur et même à étendre les prescriptions qu'il avait établies.

Lorsque la Révolution éclata, la réglementation des pensions se trouvait donc déjà très étudiée et relativement très perfectionnée. Sans doute, les anciens abus n'étaient pas violemment extirpés : mais des mesures efficaces, appliquées avec suite, tendaient à en prévenir le retour et à ramener insensiblement l'ordre et la justice dans cette branjche d€S services publics. Dès Tannée 1788, on voyait figurer dans les comptes une économie de 450.000 livres représentant la moitié des 900.000 livres d'extinctions annuelles. Cette économie, répétée annuellement, devait abaisser peu à peu le niveau des pensions de 27 millions au maximum légal de 15 millions. (Compte rendu au roi, puilié par son ordre, mars 178«.)

Avant de franchir la limite de 1789, nous rechercherons •quel pouvait être, à cette date, le chiffre exact des concessions à la charge du Trésor.

En consultant les documents officiels publiés par l'ancien .régime, leur montant s'élèverait à 28 millions en 1781, •d'après le compte rendu de Necker (janvier 1781) ; à 27 naillions en 1787, d'après un mémoire de Calonne (janvier 1788); à 27 millions encore en 1788, d'après le compte de Loménie •de Brienne (mars 1788). A l'ouverture des États généraux, Necker les inscrivait pour 29 millions dans son grand

exposé du 5 mai 1789. Ces 29 millions devaient être diminués d'une recette de 4 millions, provenant des retenues imposées, à partir de 1787, sur les arrérages : la dépense nette ne ressortait donc plus qu'à 25 millions.

D'un autre côté, un premier rapport du comité des pensions de l'assemblée constituante évalue à 31.533.666 livres le total des pensions de la monarchie. (Rapport de d'Harambure, 31 décembre 1789.) Puis le grand rapport du représentant Camus (2 juillet 1790) porte à 55 ou 58 millions la somme annuelle des grâces et pensions réellement payées parle Trésor sous l'ancien régime. Dans ses discours postérieurs, le même Camus va plus loin et estime à 80 millions le total annuel des libéralités royales. (Séance du 16 juillet 1790.)

Si Ton connaissait le détail de chacun de ces totaux, peut-être parviendrait-on à discerner le plus exact d'entre eux. Malheureusement, l'ancien régime se bornait presque toujours à inscrire sur une seule ligne les mots « Pensions » avec la somme à la suite, sans la décomposer. Cette somme récapitulait-elle exactement tous les éléments relatifs aux pensions ? On peut en douter. Le rapport de Brienne, premier ministre en 1788, dit expressément « qu'il a reporté « aux pensions plusieurs traitements qui n'auraient pas <€ dû en être distraits ». (Compte rendu de Brienne, 1788, p. 110 et 111.) Cet aveu prouve que les comptes précédents étaient faussés. Et le compte de Brienne lui-même embrasse-t-il bien la totalité des pensions dans son nouveau chiffre de 27 millions ? Non plus ; car, à la fin de la notice, le ministre explique qu'il a classé en dehors du chapitre spécial aux pensions celles qui résultent de suppressions d'emploi, et qui montent à 683.369 livres. « Si on ne les « eût pas séparées, il eût été impossible de satisfaire aux « grâces les plus indispensables. »

Nous avons vu qu'en 1781, Necker, dans son compte rendu, inscrivait les pensions pour 28 millions ; que six ans plus tard. Galonné, dans son exposé, ne les comptait plus que pour 27 millions. Est-il supposable qu'à la suite du passage de Galonné aux affaires^ de Galonné dont les prodigalités sont proverbiales, le montant des pensions se trouve réduit de 28 à 27 millions ? Gelui-ci, cependant, n*liésite pas à se glorifier de cette économie : « On ne peut allé- « guer, dit-il, quïl y ait eu profusion, ni même relâchement « pendant mon administration, puisque la masse deslibéra- « lités qui était portée à 28 millions dans le compte rendu € de 1781, ne Test plus qu'à 27 dans celui de 1787, malgré € la plus grande quantité de pensions qui s'accordent tou- « jours après la guerre. » (Réponse de Galonné à l'écrit de M. Necker, Londres, janvier 1788.) Galonné aurait mieux fait d'énumérer, en détail, les articles sur lesquels portait une diminution aussi extraordinaire, que de continuer à affirmer un chiffre invraisemblable. Les renseignements émanant det l'ancien régime paraissent donc à la fois obscurs et suspects, et ils ne sauraient être acceptés de confiance.

D'autre part, cependant, faut-il admettre comme le véritable total annuel des munificences royales les 55 ou 80 millions produits par le député Gamus dans ses rapports et discours à l'assemblée constituante ? La simple lecture des écrits de Gamus sufttt à révéler l'exagération intentionnelle qui les inspire. Ainsi, il considère les augmentations de traitement comme des faveurs et les classe parmi les pensions. Si les intendants touchent plus de 15.000 livres, ancien taux de leurs émoluments, le surplus devient, à ses yeux, une grâce pécuniaire. Les jetons des académies, les secours aux réfugiés, les offrandes et aumônes, les payements annuels aux hôpitaux, figurent de même, suivant

Camus, dans la catégorie des grâces. Enfin, il ne craint pas d'y comprendre encore, — ce dernier point caractérise clairement sabonne foi, — toutes les primes accordées par l'État aux raffineurs de sucre, au commerce du Nord, à la pêche de la morue, à la traite des noirs, etc. Le total de 56 millions, obtenu par la réunion de ces étranges éléments, ne peut donc pas raisonnablement servir de base à une appréciation sérieuse.

Cependant, malgré ces exagérations évidentes, le rapport du comité révèle, sur d'autres points, un grand nombre de très réelles omissions dans les tableaux de l'ancien régime. Necker a tort, dans sa réponse (Observations sur le premier rapport du comité des pensions) y de maintenir quand même, et contre toute objection, le chiffre de son compte rendu du mois de mai 1789. Pourquoi refuse-t-il, par exemple, de reconnaître que les gratifications extraordinaires et momentanées font partie des grâces pécuniaires? Le comité a relevé la moyenne de ces gratifications, pendant quatre années, 932.082 livres, et il inscrit à juste titre, serable-t-il, cette moyenne dans sa récapitulation.

De même, le comité assimile légitimement aux pensions les suppléments provisoires de traitement accordés par faveur à certains fonctionnaires, ainsi que les récompenses ou attributions réparties dans la maison du roi, les gratifications attachées à diverses places, etc. Un auteur, qu'on supposerait difficilement capable d'apporter la lumière en cette matière, Galonné, analyse très rationnellement, en 1790, les rectifications du comité susceptibles d'être admises et celles qu'il faut rejeter. Il résidait alors à Londres, suivant de loin les affaires de son pays. {De l'État de la France présent et à venir, octobre 1790.) Après avoir résumé les observations de Camus, et fait ressortir les parties excessives et injustifiables de son rap-

port, il discute ud à un ses articles, repousse très judicieusement les uns, accepte les autres, et finalement conclut à l'existence réelle de 32.007.000 livres de pensions et gratifications payées sur le Trésor. Ce chiffre dépasse de plusieurs millions les données insérées dans les anciens comptes rendus officiels. « Yoilà, dit Galonné, dans l'exacte « vérité, où aboutissent tous les efforts que Ton peut faire € pour porter la masse des largesses accordées aux dépens « de rÉtat au plus haut degré d'élévation qu'il soit possi- « ble de lui attribuer. »

Le total de 32 millions paraît, en effet, très acceptable. Il tient la balance entre les exagérations du comité et l'obstination de Necker. Il correspond, d'ailleurs, àpeuprès exactement, à celui de 31.533.666 livres inscrit dans le premier rapport du comité des pensions, cité plus haut (31 décembre 1789). L'ancien régime dissimulait, ou plutôt éparpillait dans la masse de son budget quelques millions appartenant régulièrement à la classe des pensions et gratifications : rien n'est plus vraisemblable. Mais il n'allait pas jusqu'à masquer plus de 35 millions au delà des 29 qu'il avouait, ainsi que le comité Ten accusait.

Le total de 32 millions une fois admis comme la plus exacte représentation de la dépense annuelle des pensions et grâces pécuniaires sous l'ancien régime, il serait intéressant de décomposer ce chiffre en deux parties très difQciles à démêler : 1° les pensions et gratifications légitimes résultant de services rendus à l'État, toujours susceptibles d'être récompensés sous quelque régime que ce soit; 2** les faveurs abusives, ou, si l'on préfère un mot moins dur, les faveurs émanant uniquement de la générosité personnelle du roi. Ces dernières ne devaient pas dépasser 6 à 7 millions. Sur ce chiffre, énorme sans doute, les frères du.\roi prélevaient 734.000 livres. Le surplus se déduit

du dépouillement de Tétat nominatif des pensions publié après la Révolution. La première classe de cet état comprend les allocations de 20.000 livres et au-dessus accordées aux grands dignitaires et formant un total de 2.895.623 livres, qu'on peut à la rigueur faire rentrer en totalité dans la catégorie des munificences royales. Dans les classes inférieures, l'examen de la situation des plus importants titulaires permet encore de classer au même titre une somme au moins égale. Mais il n'est guère possible d'aller plus loin, car une fois arrivé au minimum de 25 millions, après ces déductions successives, on se trouve arrêté par la nécessité de satisfaire aux services indispensables de l'État. Les pensions militaires à elles seules absorbent régulièrement chaque année 18 millions (Rapport de d'Harambure, au nom du comité des finances, séance du 31 décembre 1789), et même 20 millions suivant un rapport subséquent (Rapport de Wimptîen, au nom du comité militaire^ 16 juillet 1790). Les pensions des services civils (bien que ne comprenant pas les employés financiers dépendant des fermes) pouvaient atteindre 6 ou 7 millions, et complètent aisément le chiffre de 25 millions indiqué plus haut.

Relativement à un budget de 350 millions de services ministériels, 25 millions de pensions représentent une proportion normale de 7,35 p. 0/0. Aujourd'hui, les pensions civiles et militaires et les indemnités viagères atteignent 150 millions, en face d'un budgetordinairedel.900 millions environ (non compris la dette), ce qui forme une proportion, à peu près égale, de 7,89 p. 0/0.

Ce n'est certainement pas justifier l'ancien régime que de constater à sa charge, après avoir ramené les exagérations à leur plus juste mesure, 7 millions au moins de concessions abusives existant en 1789. Une telle situation

n'a rien de satisfaisant. Turgot, Necker, rassemblée des notables, tous les réformateurs du règne de Louis XVI, nous Tavons vu, s'en préoccupaient, s'en indignaient même, et par de sages mesures s'efforçaient d'apporter graduellement un remède efflcace à ce mal séculaire.

§ 2. — RÉGLEMENTATION DES PENSIONS PAR L'ASSEMBLÉE CONSTITUANTE. —LOI DE ITiQO

•Excellents principes que renferme la loi de 1790. — Elle poursuit les progrès commencés par Necker. — II. En même temps, elle continue à considérer les pensions comme des faveurs gouvernementales.

— Conséquences de cette notion erronée sur le caractère des pensions.

— Création de caisses particulières de retraites, reproduisant l'organisation de la ferme. — III. Insuffisance notoire du maximum de 10 milUons de la loi de 1790. — L*asscmblée constituante s'aveugle de parti pris.

Le rôle de l'assemblée constituante, en matière de pensions, se présente sous deux aspects contradictoires que nous examinerons successivement dans l'ordre chronologique. Elle continua d'abord, avec sagesse et persévérance, la voie ouverte par les hommes éclairés du précédent gouvernement, et voulut mener à leur perfection les règlements de Necker et de ses successeurs. La loi du 22 août 1790 est le fruit de cette salutaire tendance. Puis, entraînée par l'amour de la popularité et par de malsaines incitations, elle jeta en pâture à l'animosité publique les scandales du Livre rouge, fit imprimer, sans utilité administrative, l'état nominatif de toutes les pensions, en soulignant perfidement les renseignements susceptibles de provoquer la

haine ou l'envie dans le co&ur du peuple. Cette funeste imprudence encouragea des excès politiques que nous n'avons pas mission de décrire. Au point de vue financier, son résultat immédiat fut la suppression, d'un trait de plume, de toutes les anciennes concessions, même les plus légitimes. (Juand seront-elles reconstituées? Quels délais, quels atermoiements, quelle interminable revision précéderont le travail, toujours inachevé, de leur rétablissement? Voilà ce que nous rechercherons, après avoir résumé d'abord les excellents principes contenus dans la réglementation de 1790.

La loi du 22 août 1790 eut la sagesse, comme nous l'avons dit au paragraphe précédent, d'insérer dans' sa codification les prescriptions des édits rendus sous le ministère deNecker et de ses successeurs : réunion des présentations en un seul tableau, accompagné de celui des extinctions ; concessions de pensions effectuées à la fin de l'année en un seul travail ; détermination d'un maximum que le chiffre des pensions ne doit pas dépasser ; délivrance d'un seul brevet sur lequel figurent tous les titres d'un même pensionnaire, etc. Profitant ensuite de l'evance que lui donnait son point de départ, l'assemblée poussa les réformes beaucoup plus loin que ne l'avaient fait les ministres de Louis XVI. Pour la première fois, les conditions d'âge (50 ans au moins), et les conditions de service (30 années) sont exigées des postulants, sans aucune exception, sauf celle de blessures reçues ou d'infirmités contractées dans l'exercice des fonctions. (Art. 17 de la loi du 3 août 1790.) Ce premier point, tout simple qu'il paraisse aujourd'hui, constituait une innovation considérable. Un maximum (10.000 livres) est fixé pour toutes les pensions, quel qu'ait été le chiffre des traitements antérieurs. (Art. 18.) Le montant

de chaque pension devient proportionnel, d'une part au traitement dont jouissaient les fonctionnaires dans les dernières années de leur carrière, d'autre part à la durée totale de leurs fonctions. (Art. 18 et 20.) Nul ne peut recevoir en même temps un traitement et une pension. (Art. 20.) Les pensions de la liste civile cessent d'être payées sur les fonds du Trésor public (Art. 13), etc.

Necker n'avait pas encore osé circonscrire la puissance royale dans des limites si précises. Sans contredit, il tendait vers ce but, et le développement de ses projets conduisait à l'établissement de ces bornes infranchissables. Déjà même il était entré dans cette voie. Mais ses efforts se concentrèrent en premier lieu sur les croupes, qu'il abolit, puis sur les innombrables emplois inutiles dans la maison du roi, dans celle de la reine, dans les maîtrises des eaux et forêts dont il supprima près d'un millier ; puis enfin sur les échanges onéreux, les rachats de vieilles créances, les parts d'intérêt dans les marchés de fournitures et, en général, sur toutes les faveurs occultes qui dévoraient le budget. Tout en poussant, très loin déjà pour l'époque, la réforme des pensions, il ne put s'avancer jusqu'au point entrevu par son esprit clairvoyant. Ce fut l'assemblée constituante qui eut l'honneur de parfaire Tédiflcedont il avait posé les fondations. Trouvant le terrain déblayé, les matériaux préparés, elle donna à l'entreprise une portée qui dépasse de beaucoup les tejitatives antérieures. On ne saurait méconnaître la supériorité de la loi de 1790 sur la réglementation existant avant elle. Les États généraux poU" vaient seuls réaliser, dans des conditions aussi étendues, la réforme d'un des abus les plus invétérés de la monarchie.

Cependant, si, au lieu de comparer la loi de 1790 aupassé, nous la considérons intrinsèquemment, ou plutôt si nous la mettons en parallèle avec les lois postérieures, nous y reconnaîtrons de graves lacunes, et, chose curieuse î ces lacunes résultent précisément de sa connexité trop intime avec l'ancien régime. Pendant que la loi de 1790 cherche à s'élever, par certaines de ses dispositions, au-dessus du système antérieur, nous allons voir qu'elle y demeure attachée dans ses parties les plus essentielles.

Sous la royauté, les pensions représentaient uniquement des faveurs gouvernementales : le roi les distribuait en vertu de sa toute-puissance ; chaque concession émanait de sa bonté. Cette situation persista après 1790, Sans doute une série de restrictions, superposées aux restrictions déjà en vigueur, enchaîna plus étroitement le pouvoir arbitraire qui présidait à la distribution des grâces ; mais, bien que resserré dans un champ moins étendu, ce pouvoir arbitraire continua de s'exercer, en passant des mains du roi dans celles des représentants de la nation. « Il résultera de « l'immensité des demandes », écrivait Necker à l'assemblée nationale, « qu'un très petit nombre de personnes de- « viendront le centre de toutes les sollicitations et les dis- « pensateurs véritables du plus grand nombre des grâces. « Sa Majesté vous donne à réfléchir, si ce pouvoir remis à « quelques députés de l'assemblée n'est pas contraire aux « principes généraux et constitutionnels que vous avez « adoptés. » (Mémoire adressé à l'assemblée nationale sur les gratifications pécuniaires, 17 août 1790.) Galonné, de son côté, s'écriait avec indignation : «Ainsi la dispensation

€ des grâces est enlevée au monarque pour être attribuée « à des avocats devenus souverains ». {De Vétat de la France, octobre 1790.)

En dehors de ce changement, aucune garantie nouvelle ne rassurait le fonctionnaire contre l'éventualité des choix, aucune autorité ne garantissait sa retraite à la fin de sa carrière. « La législature rendra un décret approbatif « des pensions qu'elle croira devoir être accordées », dit l'article 23 de la loi de 1790. Il s'agit uniquement de distributions périodiques et même de distributions très restreintes; car le total des pensions fixé au maximum de dix millions se trouve notoirement insuffisant, comme nous l'expliquerons plus loin. Beaucoup d'ayants droit n'auront nécessairement pas leur part dans ces 10 millions. Bien que réunissant les conditions d'âge et de service inscrites dans la loi^ ils ne figureront pas^ faute de place, parmi les élus. De même aujourd'hui, en matière de bureaux de tabac, des règlements récents ont fixé la nomenclature des conditions indispensables pour obtenir un débit : cependant la faveur seule règle encore l'ordre des préférences, même entre les candidats les plus recommandables.

D'ailleurs, dans la pensée de la loi de 1790, les récompenses pécuniaires, c'est-à-dire les pensions et les gratifications ne concernaient que les employés dépourvus des ressources nécessaires pour vivre. A tous ceux qui possèdent des moyens suffisants d'existence le législateur propose un prix beaucoup plus noble : « Les marques d'hon- « neur décernées par la nation seront personnelles et mises € au premier rang des récompenses publiques. » (Art. 3.) Parlant du fonctionnaire arrivé à l'âge des infirmités, le préambule de la loi dit expressément : « Si sa fortune lui € permet de se contenter de grâces honorifiques, elles doi- € vent [lui tenir lieu de toute autre récompense, » Les

pensions, ajoute Tarticle 6, « sont destinées au soutien de « celui qui les aura méritées ». Le mot «soutien » indique encore clairement Tintention du législateur. Le chiffre de la fortune personnelle du postulant entre dans les éléments d'appréciation préalables à la concession. SU est démontré que l'ancien serviteur de TÉtatpeut se passer de ses secours, il ne doit pas figurer sur la liste des candidats.

Le Véritable caractère de libéralité gouvernementale, attribué aux pensions dans la loi de 1790, n'a cependant pas été reconnu, malgré l'évidence des textes, par tous ceux qui ont abordé l'étude de cette question ; l'administration des finances, notamment, pour les besoins de sa cause, a prétendu, dans diverses circonstances, que l'État n'avait jamais cessé, même en 1790, de vouloir récompenser, uniformément, sans exception, tous ses anciens serviteurs. Cette thèse est développée dans deux brochures publiées par la direction de la Dette inscrite (1) en 1837 et 1841 : mais ces opuscules, rédigés en vue de discussions parlementaires, renfermaient moins de preuves que d'affirmations déclamatoires. L'un d'eux s'exprime ainsi : « La loi de 1790 est « une de ces lois, en quelque sorte moDumentales, qui « jalonnent de loin en loin la voie des transformations po- « litiques et des progrès sociaux. »

La même théorie continua de prévaloir dans la bouche des éminents conseillers d'État, chargés de soutenir, au corps législatif, le projet de loi de 1853 sur les pensions : « La loi de 1790, dirent-ils, a admis le principe « que l'État était un débiteur, et non pas un bienfaiteur

1. EIxaroea de la législation des pensions civiles. Imprimerie royale, 1837,—- et Exposé historique et analytique des questions relatives à la rémunération des services civils. Imprimerie royale, 1841. Direction dé la Dette inscrite.

T. Il lu

« vis-à-vis des pensionnaires. » (Séance du 13 mai 1853.) Les projets du gouvernement de Juillet, en 1837 et 1841, et de lEmpire, en 1853, tendaient à centraliser, dans les mains de TÉtat, tout le service des pensions : le gouvernement, à ces diverses époques, avait donc intérêt, comme nous l'avons dit, à affirmer, pour le succès de sa cause,que les principes proclamés par la Révolution justifiaient ses propositions. Aussi, tandis que les partisans du projet parlaient dans le sens que nous venons d'indiquer, ses adversaires, pour le combattre, rétablissaient la véritable portée de la loi de 1790. Ils démontraient que celle-ci n'avait jamais entendu assurer, d'une manière générale, une retraite à tous les anciens fonctionnaires, mais qu'elle voulait uniquement venir en aide à quelques-uns par des récompenses bénévoles, que son seul objet consistait à renfermer dans des bornes plus étroites l'arbitraire des anciennes distributions. Le maximum de 10 millions, par le fait seul de son insuffisance, n'était-il pas incompatible avec l'idée d'une rémunération générale ? Les articles 4 et 5 n'organisèrent-ils pas des récompenses honorifiques en faveur de ceux dont « la fortune permet de s'en contenter » ? L'assçmblée ne se réservait -elle pas de juger c les pensions « qu'elle croira devoir être accordées »? etc. N'est-il pas remarquable de constater qu'aucune énumération précise ne désignait les emplois comportant une concession de pensions à la charge du Trésor ? etc. Un adversaire du projet, membre de la commission du corps législatif en 1853, définit très justement la loi de 1790 en disant qu'elle établit « une rémunération libre dans la mesure des ressources « du Trésor ». (De Beauverger, 10 mai 1853.)

Presque tous les auteurs, du reste, Dalloz, Gormenin, Casimir Fournier, etc., se rallient à cette dernière opinion.

Ce fut précisément ce caractère aléatoire de la loi de 1790 qui provoqua, quelques années plus tard, la création spontanée de caisses de retraite indépendantes, dans le sein de chaque administration. Les employés, voyant qu'ils ne pouvaient plus compter sur les distributions incertaines effectuées en vertu delà loi de 1790, voulurent assurer eux-mêmes la sécurité de leur avenir. Ils se garantirent mutuellement des pensions de retraite au moyen de prélèvements sur leurs traitements, mis en commun dans une caisse spéciale. L'administration de TeDregistremenl se syndiqua la première en Tan IV, celle des douanes et la régie des poudres et salpêtres en Tan V, les bureaux du ministère des affaires étrangères en Tan VIII, ceux du ministère de la guerre et les postes en Tan IX, les agents de rinstruction publique en Tan X, ceux des ponts et chaussées en l'an XII, etc.

Sous l'Empire, ces associations continuèrent à s'éten dre et, au l" janvier 1825, 11 .687 pensions, montant à 9.139.250francs, se trouvaientrégulièrement servies par des caisses particulières, en dehors de l'État, à la confusion de la loi de 1790. En 1853, au moment de la réunion dans les mains de l'État de toutes les caisses particulières, celles-ci payaient annuellement 22.154.337 francs de pensions à 29.727 parties prenantes.

La loi du 13 juin 1853 réalisa enfin le système rationnel que la Révolution n'avait pas su organiser. D'après ses dispositions, les pensions devinrent, pour les fonctionnaires arrivés au terme de leur carrière, non pas un droit, — le mot droit est proscrit par la jurisprudence en cette matière, — mais une certitude. Il ne fut plus question de faveurs, de distributions périodiques, d'appréciations de la fortune personnelle, etc. L'État n'intervint que pour veiller à l'exacte observation de règles parfaitement définies.

Du reste, bien avant d'absorber ainsi les caisses particulières des administrations, TÉtat les subventionnait et s'acquittait, par ce moyen que la loi de 1790 n'avait pas prévu, de la plus grande partie de sa dette envers ses anciens employés. La loi de 1790 ne conserva plus, dès lors, d'application qu'à l'égard des fonctionnaires dépendant d'administrations non dotées d'une caisse de retraite. Même, vis-à-vis de ces agents peu nombreux, elle ne maintint en vigueur que les articles relatifs aux conditions d'âge et de services ; le maximum de 10 millions, les récompenses honorifiques, toute la série de ses prescriptions autrefois fondamentales, révélant l'idée de choix et de faveur, demeurèrent sans application. C'est encore dans ces conditions écourtées que la loi de 1790 survit nominalement, depuis 1853, à l'égard des ministres, des sous-secrétaires d'État, des membres du conseil d'État, des préfets et sous-préfets, qui ne versent pas de retenue sur leur traitement à la caisse des retraites.

En réalité, les règlements édictés par l'ancienne ferme en faveur de ses employés constituent, beaucoup plus que la loi de 1790, les véritables précédents delà législation actuelle.

La délibération du 21 février 1768 des fermiers généraux (1), établit que les agents inférieurs des tabacs, des gabelles, des traites, devaient verser 2 1/2 pour 100 de leurs émoluments à la caisse commune ; ils obtenaient, en échange, l'assurance de recevoir une pension de retraite s'élevant, à l'égard des simples gardes, matelots et brigadiers, jusqu'à la moitié de leurs appointements ordinaires.

1. L'Encyclopédie méthodique relate le texte de cette délibération in extenso.

Il faut ajouter que l'administration des fermes subventionnait largement cette caisse de retraites, et, chose intéressante à noter, les employés supérieurs s'imposaient une retenue sur leur propre traitement, de 3 deniers par livre ou 1 1/4 pour 100, afin de concourir, avec l'administration centrale, à accroître la pension des agents subalternes. Le sentiment d'humanité et de patronage dont s'inspiraient ces hauts fonctionnaires est un bel exemple à rappeler. (Délibération des fermiers généraux, 21 février 1768.)

Nous avons vu déjà que la loi de 1790 assignait un maximum au montant des récompenses pécuniaires. Ce maximum s'élevait à 10 millions pour les pensions et à 2 millions pour les gratifications (Titre I de la loi du 22 août 1790, art. 14), au total 12 millions.

« Au delà de cette somme (de 12 millions) il ne pourra « être payé ni accordé, pour quelque cause que ce soit,, 4 aucune pension, dons ou gratifications, à peine contre « ceux qui les auraient accordés ou payés d'en répondre en < leur propre et privé nom. > (Loi de 1790, art. 15.)

Ces 10 millions de pensions et 2 millions de gratifications représentaient-ils, delà part de rassemblée, une prévision rationnelle, fondée sur des données sérieuses? Ou bien, fixés sans étude ni réflexion, constituaient-ils seulement un défi jeté aux dilapidations de rancien régime ?

Avec dix millions d'allocations annuelles il était évidemment impossible d'assurer le service des pensions de retraite. La monarchie absorbait plus de 32 millions pour cet objet, et, sur ces 32 millions, 25 millions, d'après nos précédents calculs, paraissaient indispensables. Descendre de 25 millions à 10 millions dépassait toute mesure. Du reste,

aucun travail préparatoire ne justifiait ce chiffre de 10 millions.

Au contraire, le rapport spécial aux pensions militaires révèle explicitement son insuffisance. Dans ce rapport, le député Wimpffen passe en revue chacun des articles de dépenses. (Rapport du comité militaire fait à rassemblée nationale par Félix de Wimpffen, 3 juillet 1790.) Il expose d'abord que les pensions des officiers inférieurs montaient, avant 1789, à 6.162.061 livres. « En réduisant, dit « Wimpffen, la plus forte de ces pensions à 3.000 livres, Ton « couperait les abus d'un seul coup, et il en résulterait un « bénéfice de 995.557 livres. » Au sujet des officiers généraux, il ajoute : « Ici commence le scandale: c'est des pen- € sions de MM. les officiers généraux que je vais parler. » 857 lieutenants généraux, depuis les maréchaux de France jusqu'aux maréchaux de camp, se partageaient 9.771.600 livres. En prenant la moyenne de ces 9.771.600 livres, le scandale si pompeusement annoncé se réduit à une pen- ^sion individuelle de 11.400 livres, ce qui ne semble pas excessif pour des officiers généraux. Wimpffen ramène cette moyenne à 4.310 livres, et obtient une économie de 6.071.000 livres. Il maintient cependant 400.000 livres en faveur de différentes situations spéciales qui lui paraissent commander des égards.

Le comité militaire propose, en résumé, de conserver comme indispensable l'inscription au budget de 9.266.000 livres pour les officiers de l'armée (1). Gomment faire rentrer

1. Wimpffen attribue, en dutre, 5 millions aux invalides et aux soldes et demi-soldes des soldats et sous-officiers. Nous avons eu «oin de rie pas les comprendre dans le total de 9.266.000 livres, afin de pouvoir le comparer régulièrement au maximum de 10 millions détermiué par la loi de 1790.Cette loi, en effet, spécifie que « les fonds destinés aux invalides, aux « soldes et demi-soldes ne sont pas compris dans la somme de 10 mil- « lions affectée aux pensions . » (Art. 16.)

ces 9.266.000 livres dans le maximum de 10 millions où les pensions civiles doivent aussi prendre leur place. Ce sera là réternelle impuissance de la loi de 1790. Wimpffen, sans doute, laisse . entrevoir, à la fin de son rapport, que le ministre de la guerre a trouvé le moyen de ramener dans l'avenir à 7 millions le chiffre des concessions, tout « en fai- « fiant un sort magnifique à ceux qui auront bien servi ». 11 va sans dire que la conciliation de ces deux idées opposées, économie et augmentation du bien-être des pensionnaires, ne s'est jamais réalisée.

L'assemblée constituante s'aveuglait donc de parti pris. « Je suis obligé de vous le dire », s'écriait en vain le cidevant marquis d'Ambly, c pour une nation comme la € vôtre, lô millions ne sont pas assez pour les pensions « de l'État. » (Séance du 10 juillet 1790.) La seule préoccupation de l'assemblée consistait à accroître le plus possible l'écart apparent entre les prodigalités de l'ancien régime et ses propres économies. De même que pour les contributions, sa principale étude avait été d'annoncer dans ses proclamations une somme extraordinaire de dégrèvements ; de même, à l'égard des pensions, elle s'attacha à exagérer sans mesure les chiffres relatifs au passé et à réduire audessous de la limite du possible les chiffres prévus pour l'avenir. Grâce à cette tactique, elle put dénoncer et se vanter d'abattre 40 ou 50 millions d'abus.

Peut-être prévoyait-elle déjà que les faits ne la démentiraient pas, et que la suppression presque complète du service des pensions masquerait bientôt l'insuffisance de ses ^allocations primitives.

Néanmoins l'œuvre de l'assemblée constituante, au point où nous l'avons menée, réalisait encore, malgré ses fautes, un remarquable progrès ; le temps eût assuré son complet développement, et corrigé les imperfections inévita-

bles que comportait un premier travail effectué pendant une période d'effervescence et de transition, si le sage esprit réformateur dont l'assemblée s'était inspirée d'abord Tavait toujours guidée.

Celle-ci, malheureusement, au lieu de persévérer dans la voie d'une administration régulière, s'engagea sur le funeste terrain de la politique, et fit bientôt de la question des pensions un instrument de rancune populaire et de persécution. Dès lors, les heureux résultats qu'on pouvait attendre des premiers décrets s'évanouissent et vont faire place aux plus coupables désordres.

§ 3. CE QUE DEVIENT LA RÉGLEMENTATION DES PENSIONS SOUS l'influence de l'esprit RÉVOLUTIONNAIRE

I. Livre rouge. — Publicité donnée à son contenu. — Divulgation des faveurs abusives, acquits de comptant, etc. — II. Publication de l'état nominatif de toutes les pensions en quatre volumes in-4*'. — III. Conséquences de ces publications scandaleuses. — Nécessité de supprimer et de reconstituer toutes les concessions. — Impossibilité de cette reconstitution : faillite de TÉtat à Tégard des pensionnaii;es. — L'assemblée constituante parvient à peine h rétablir les brevets des septuagénaires. — IV. Assemblée législative et Convention. — La tâche ne peut s'achever. — V. Souffrances des pensionnaires. Payements en assignats. — Formalités exigées chaque semestre : certificats de civisme, serments, etc. —VI. Le Directoire tente de continuer le travail de reconstitution des anciens brevets. — Les pensionnaires s*éteignent pendant ce délai. — Le Consulat. -- Appréciation du rôle de l'assemblée constituante en matière de pensions. — La loi de 1790 n'a pas survécu. Loi de 1853.

Necker occupait encore le ministère des finances en 1790, lorsque l'Assemblée nationale demanda communication du Livre rouge. Ce livre était, on le sait, un registre

relié en maroquin rouge, sur lequel les contrôleurs généraux inscrivaient de leurs mains, avec le paraphe du roi, les ordonnances de comptant. Ces ordonnances de comptant consistaient elles-mêmes en autorisations de payement données par le roi pour des pensions, gratifications, dons et autres objets, la plupart du temps sans indication de motifs.

Les singuliers procédés de comptabilité de Pépoque admettaient deux sortes d'ordonnances : les ordonnances motivées, mentionnant régulièrement l'objet de la dépense, figurant dans les états officiels et passant sous les yeux des Chambres de comptes ; et les ordonnances de comptant maintenues absolument en dehors de tout contrôle et de toute publicité. Ainsi, pour prendre un exemple, le ministère des affaires étrangères comprenait, d'une part, les traitements des ambassadeurs, les appointements des employés, les frais de bureau, etc., s'élevant, année commune, à 2.705.000 livres : des ordonnances motivées, revêtues des formes réglementaires, servaient à acquitter cette première catégorie d'allocations ; mais, d'autre part, une autre catégorie de dépenses composée des frais de premier établissement des ministres du roi dans leur résidence, des subsides payés aux puissances étrangères,des dépenses secrètes, de diverses pensions, etc., montant à la somme beaucoup plus élevée de 7 ou 8 millions, n'apparaissait dans les comptes que pour son total ; le Livre rouge seul en contenait le détail, et des ordonnances de comptant servaient à son acquittement. Sur le budget d'un ministère de 10 millions, le quart, soit 2.700.000 livres seulement, possédait donc une existence oflcielle : le surplus sortait des caisses du Trésor sans justifications. Ces faits ne sont pas inventés ou exagérés par des ennemis du régime passé; ils résultent des aveux consignés dans une note du comte

de Montmorin, ministre de Louis XVI, publiée le 12 avril

On peut soupçonner d avanee que des dépenses très scabreuses, des pensions et des gratifications tout à fait exorbitantes, devaient se trouver relatées sur le Livre rouge. Voici quelques-unes d'entre elles : < A M. de Sartines, 200.000 livres payables en quatre ans, pour Taider à se libérer de ses dettes (1785) ; — à M"* la comtesse de Maurepa8,don de 166.666 livres (29 juillet 1781); —à M. le maréchal de Biron, 40.000 livres de pension ; — à M. le comte d'Angivilliers pour secours, 100.000 livres (1784), — à M"* la comtesse de Lameth, 20.00Ô livres de pension pendant trois ans (178^-1783-1784) ; — à M"'' la comtesse d'Ossun, dame d'atours de la reine, pour sa table, 20.000 livres d'abord, puis 30.000 livres de pension par an (1782 à 1789) ; — pour service de retraite à M. Gonnet, et le mettre en état de payer ses dettes, 60.000 livres (1781), etc., etc. » Les frères du roi y figuraient pour près de 20 millions, payés en acquit des dettes du comte d'Artois, non compris les frais de leur maison et les 734.000 livres de pensions, inscrites au budget annuel.

Personne ne saurait excuser les désordres administratifs dont le Livre rouge fournissait la longue énumération. Mais ces condamnables abus étaient connus depuis longtemps. Necker, Turgot, l'assemblée des notables, les parlements, etc., avaient signalé le mal, l'avaient flétri, et mieux encore s'étaient efforcés d'y remédier. Turgot, dès le début du règne de Louis XVI, suppliait le roi de renoncer à l'emploi des ordonnances de comptant. « L'âme de Votre « Majesté est trop pure, dit-il, son jugement trop éclairé, « pour que j'aie aucune réflexion à faire sur les raisons qui < ont pu introduire les ordonnances de cette nature, sur les « prodigalités auxquelles elles ont servi, et surles reproches

« qu'elles ont excités contre radministration... Parmi ces « ordonnances au porteur, il y en a qui pourraient avoir « la plus grande publicité, et on ne conçoit pas comment on « a adopté une forme qui suffisait pour la rendre odieuse. « Le contrôleur général supplie Votre Majesté d'ordonner « qu'à mesure qu'elles s'éteindront, elles ne seront pas ré- « tablies. > (Rapport de Turgot au roi, 23 octobre 1774 : extrait de l'ancienne bibliothèque des finances par P. Clément et Lemoine.) Au bas du rapport se trouve le mot approuvé, de la main de Louis XVI. La réforme deTurgot ne lui survécut pas. Mais comme toutes celles qu'il entreprit, elle laissa des traces profondes qui devaient assurer plus tard son succès.

En 1787, les termes par lesquels l'assemblée des notables condamne les acquits de comptant prouve combien l'opinion publique avait gagné de terrain. « Un des « grands vices qui infectant la comptabilité publique », dit le rapport lu par M. Lambert, le 12 mai 1787, « et « la rendent presque inutile pour le règlement des flnan- « ces, est cette masse d'acquits au comptant qui dérobent « aux regards de la justice et du public une partie vrai- « ment considérable des dépenses de l'État. Ce scanda-

< leux mystère, dans la plus grande partie, n'est pro- « bablement qu'inutile ; mais Sa Majesté peut sentir

< combien il est inquiétant et dangereux. (Procès- verbaux des bureaux de l'assemblée des notables.)

Le Parlement, dans ses remontrances du 24 juillet de la même année, qualifie les acquits au comptant de « poison « mortel de toutes les administrations ». Évidemment, lorsque les premiers corps de l'État formulent officiellement de telles doléances, le jour de la réforme ne peut être éloigné. Necker, en effet, avait déjà réalisé dans la pratique des progrès considérables. Les ordonnances de

comptant qui avaient atteint leurs plus hauts chiffres, 145 millions et 136 millions, sous Galonné, en 1783 et 1785, ne cessèrent de décroître sous son successeur. A la fin de son premier ministère, Necker commença à les réduire et en fit rentrer un grand nombre dans la classe des dépenses soumises à Y examen de la Chambre des comptes. A son retour aux affaires, en 1788, il reprit plus énergiquement cette entreprise, et, en 1789, les ordonnances de comptant, conformément à ses prévisions, ne s'élevèrent plus qu'à 12 millions environ. {Observations sur l' avant-propos du Livre rouge, Necker, 1790.)

Les procédés vicieux, dont le Livre rouge contenait le détail, se trouvaient donc, pour ainsi dire, supprimés dans la pratique, parTurgot et par Necker, et Ton ne s'explique même pas comment ils subsistaient encore partiellement ; car, comme le disait Turgot dans le mémoire cité plus haut, la grande masse des ordonnances de comptant ne redoutait pas la publicité. L'habitude seule les maintenait en dehors du contrôle réglementaire. Détruire cette insti* tution inutile, si violemment battue en brèche, eût été une satisfaction facile à donner à l'opinion publique. Il eût suffi qu'à l'exemple de tous les gouvernements modernes, celui de Louis XVI s'attribuât une somme limitée de fonds secrets.

Lorsque l'assemblée constituante se trouva en possession du Livre rouge, sa divulgation, au point de vue de la réforme des ordonnances de comptant, était donc devenue sans utilité, nous dirons même sans motif avouable. Le pouvoir d'ordonner et de vérifier les dépenses appartenait exclusivement aux représentants de la nation, et, par suite, nul abus semblable à celui du passé ne semblait redoutable pour l'avenir. Était-il nécessaire d'éclairer le pays sur les errements de l'ancien régime, pour le faire

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mieux détester ? A ce point de vue même, la mesure ne se justifiait pas davantage, puisque Fancien régime avait déjà spontanément tout dit dans les termes les plus vifs au sujet du « scandaleux mystère » des ordonnances de comptant. Restait donc le désir de satisfaire l'animosité publique qui demandait à fixer ses haines et, au besoin, ses vengeances sur des personnalités déterminées. La publication du Livre rouge n*eut pas d'autre objet. Non seulement l'assemblée fit imprimer son texte in extenso et répandre dans le public les noms des courtisans qui y figuraient, mais elle plaça en tête un avertissement destiné à grossir les faits,en les groupant et en les accompagnant de commentaires tels que celui-ci : « Le comité a levé une « partie du voile qui couvrait l'abîme où le plus pur sang « des peuples,, conduit par une multitude de ruisseaux, « allait disparaître et se perdre. » (23 avril 1790. Signé par tous les membres du comité.)

Necker jugea nécessaire de rédigeràcesujet un mémoire pour repousser les attaques dirigées contre son administration, et rétablir la vérité d'une manière générale. Sa situation se trouvait à cette époque singulièrement effacée. Possédant le titre de premier ministre des finances, il ne concourait plus à aucun des actes financiers de l'assemblée constituante. La loi du 22 août 1790 sur les pensions, celle de la contribution foncière, etc., édifiées avec les matériaux de ses anciens travaux, étaient discutées et décrétées en dehors de sa participation. Il produisit sous le titre de < Observations sur l'avant-propos du Livre rouge » un écrit, adressé plutôt au public qu'à l'assemblée, dans lequel il expliquait et cherchait presque à justifier ou excuser le mode de comptabilité suivi sous l'ancien régime. Il mettait en lumière ce que le comité des pensions avait intentionnellement omis de rappeler, à savoir la grande quantité de

dépenses parfaitement régulières comprises, par suite d'habitudes inexplicables, dans le total des ordonnances de comptant. « Je ne puis mieux démontrer cette vérité, «dit-il, qu'en rendant public, d'après les ordres du roi, « l'état des ordonnances de 1779. On verra que cet état neren- « ferme pas une seule dépense, dont on eût le moindre inté- « rêt à garder le secret, et que la plupart font partie des dé-

< penses fixes et ordinaires. Je prie les personnes honnêtes « et impartiales de prendre la peine de parcourir cet état. > Sans doute, toutes les années ne furentpas aussi irréprochables que Tannée 1779, et beaucoup d'allocations suspectes, sous le ministère de Galonné notamment, s'abritèrent à l'ombre de cette comptabilité occulte : là résidait le danger de l'institution : un dépouillement sérieux et sincère aurait fait ressortir ces distinctions. « Le comité des pensions,

< dit Necker, aurait dû, loin d'égarer l'opinion comme il Ta « fait, l'éclairer par une explication simple et conforme à * la vérité. Il n'a pas suivi cette route ; la plus grande

< partie du public, guidée par l'avant-propos du comité des « pensions que je viens de citer, ne doute pas en ce mo- « ment que les ordonnances de comptant ne soient autant « de profusions que l'administration avait intérêt à ca - «cher. » Puis,parlant de la réduction à 12.177.291 livres du total des ordonnances de comptant, réalisée par lui en 1789, Necker s'étonne avec raison de ne trouver aucune trace d'un fait aussi important dans le rapport , du comité. « Le « comité des pensions a eu connaissance positive de cette « remarquable réduction. Il est dom; extraordinaire qu'il « garde un parfait silence à cet égard, et se borne à dire, « dans une petite note au bas de la seconde page, qu'il « n'a pas en ce moment l'état complet de 1788 et 1789. » (Idem.)

Du reste, la lettre suivante de Camus prouve que le co-

LA RÉVOLDTION 159

mité comprenait très bien lui-même, au début, Finopportunîtô de la publication du Livre rouge. « Il ne s'agit pas, « écrivait-il à Necker, de divulguer, pour servir (Taliinent c à une vaine curiosité, des détails dont la publicité pour- « rait causer quelque peine au roi. Mais il est indispensac ble que quelques-uns des membres du comité puissent « déclarer à l'assemblée qu'ils ont vu ce livre, qu ils y ont « pris les notes nécessaires au travail qui leur a été confié. » L'entraînement des mauvaises passions triompha de ces premiers scrupules, et le Livre rouge, tiré à des milliers d'exemplaires, reproduit par extraits dans tous les journaux, perfidement commenté dans les clubs, exagéré et faussé de bouche en bouche, servit à désigner au peuple les noms de ses futures victimes.

L'assemblée constituante publia, comme suite au Livre rouge, celle de l'état nominatif de toutes les pensions et gratifications. De même que l'abus des ordonnances de comptant, l'excès des faveurs royales avait été depuis longtemps dénoncé. L'opinion publique s'en préoccupait d'une manière spéciale depuis l'avènement de Louis XVI, et nous avons vu Necker entreprendre courageusement d^y mettre un terme. En 1781, dans son compte rendu au roi, alors qu'il pouvait encore être dangereux d'aborder sans ménagements un tel sujet, il ne craignît pas de signaler « à la charge vraiment inouïe pour l'État » qu'imposait leur total de 28 millions, et « la cupidité honteuse » des courtisans, etc. « Je doute si tous les souverains de l'Europe « ensemble payent en pensions la moitié d'une pareille « somme », écrit-il dans son compte rendu. Et plus tard,

en 1784, dans son traité de l'administration des iBnances : < Je n'aurai pas besoin, je le pense, de grands efforts pour « faire sentir Fexcès d'une pareille munificence : on dirait « à voir cette profusion que l'or et l'argent sont apportés « par les flots de la mer, au lieu que les richesses des sou- « verains sont le produit des impôts et l'accumulation des € sacrifices de la généralité des citoyens. > L'assemblée des notables, en 1787, répétales mêmes observations avec une énergie croissante. Le Parlement flétrit à son tour « ces libéralités qu une importunité constante et scanda- € leuse était toujours sûre d'obtenir ». (Remontrances du parlement de Paris, 24 juillet 1787.) De toute part, s'élevaient des protestations dont nous avons déjà recueilli les échos, en analysant les mesures prises par Necker et ses successeurs pour réduire successivement le montant des pensions. Les anciens abus ne pouvaient donc surprendre personne en 1789. Dans une certaine mesure, ils formaient la conséquence nécessaire de l'état social et politique du pays. : un roi disposant d'un pouvoir absolu, une cour brillante et besogneuse, une aristocratie ancienne et méritante dont les services passés recevaient leur récompense de père en fils.

D'ailleurs, l'assemblée constituante venait par un décret de couper le mal dans sa racine : à elle seule appartenait désormais la dispensation des grâces : le roi ne possédait plus qu'un pouvoir inoffensif de présentation : l'avenir se trouvait ainsi entièrement garanti contre le retour des prodigalités antérieures ; et celles-ci, en raison de leur caractère^viager, ne devaient pas tarder à s'éteindre. Le comité des|pensions, dans cette situation, eût donc pu s'abstenir de fouiller dans un passé dont aucun Français ne contestait les fautes, et surtout éviter prudemment d'aborder les questions de personnes. Mais l'assemblée ne savait

LA RÉVOLXrriON 161

.pas résister à la séduction dangereuse de la popularité : après avoir consenti à la publication du Livre rouge, elle fut entraînée à celle de YÉtat nommatif de toutes les pensions et gratifications en quatre gros volumes în-quarto.

Un moment la crainte de Ténormité de la dépense la fit hésiter ; on assurait que Timpression de ces quatre gros volumes in-4'* ne coûterait pas moins de 280.000 livres. L'abbé Grégoire s'empressa de prouver que 40.000 livres suffiraient. Enfin, un libraire de Paris, Baudouin, imprimeur de rassemblée, offrit d'effectuer le travail gratuitement (Séance du 28 septembre 1789) : il supposait qu'une publication scandaleuse couvre toujours les frais de son éditeur (1).

Dans cet immense répertoire de noms propres, bien fait pour piquer la curiosité universelle, toute la noblesse, tous les fonctionnaires, tous les favoris de l'époque passent successivement et pêle-mêle devant les yeux du lecteur. Voici d'abord les anciens ministres :

^enri 4e Miroménil 67.080 livres.

Joly de Fleury 65.701 —

De Montmorin . 30.000 —

DeSartines 86.720 —

Le P<^^ de Montbarrey 64.000 —

De Galonné 42.853 —

Le Tonnelier, baron de Breteuil . . 91.729 —

Etc., etc

1 . Baudouin fut trompé dans ses prévisions : « Les listes de pensions « ont cessé de se vendre »; dit un rapport du député Gemon, qui conclut à indemniser l'imprimeur de ses pertes dans cette entreprise. (30 septembre 1791.)

Puis des intendants, des militaires, des commis de finances, et des veuves de hauts fonctionnaires.

Sénac de Meilhan 21.000 livres.

Le Noir 47.500 —

De Rochambeau 34.740 — -

M"^° de Maurepas 10.000 —

M""" de Vergennes 24.000 —

M°*« de Pezay 6.000 —

lyr* Moreau de Beaumont 10.000 —

Jean-François de Polignac 80.000 —

La princesse de Guéméné .... 60.690 —

Enfin, au milieu de ces divers personnages, apparaissaient confusément, à leur ordre alphabétique, des danseurs, des danseuses, des chanteurs, des chanteuses, la nourrice du roi, des domestiques, des comédiens, des écrivains, etc.

D"* Sophie Arnould, musicienne ordinaire de la chambre du roi .. . 4.000 livres*

Bandieri de Laval, danseur des ballets du roi 2.660 —

D"* Fel, ancienne actrice, 76 ans. . . 5.000 —

M"*° Dumesnil, tragédienne .... 3.500 —

François-René Mole, comédien ordinaire du roi 3.000 —

Marie-Jean-Augustin Vestris, danseur des ballels de Sa Majesté . . 4.800 —

Charles-Simon Favart, auteur et comédien 2.000 —

Jeaii-Louis Folio, ci-devant garçon de bouche du roi aux extraordinaires. 1.895 —

D"« Georgette, pour Tindemniser d'une place de femme de chambre des enfants de France qui lui avait été promise par feu Mgr le Dauphin 1.800 —

D"'' Charlotte André Brébion ,chargée depuis vingt ans des atours de la reine 2.000 —

M°»« Marie Favîer, musicienne ordinaire des concerts de la reine. . . . 1.200 —

M"* Marie-Magdeleine Guimar, danseuse . 5.000 —

D"* Anne Heinel, première danseuse des ballets du roi, retirée à 36 ans. 4.100 — -

Ce mélange de domesticité intime et de services publics, de grandes dames et de filles de théâtre, de ministres et de danseurs, de personnes de tout rang et de tout emploi, ces sommes énormes accumulées sut une seule tête, surexcitaient l'attention et surtout l'indignation générale. Les 86.000 livres touchées annuellement par M. de Sartines et les 5.000 livres de retraite accordées à la Guimar provoquaient, à des titres différents, le même degré de colère publique. « On a accordé des pensions, disait une brochure

< de l'époque, à des histrions, à des chanteurs, des dan-

< seurs, des baladins, des poètes, des auteurs, des musi- € ciens, des filles de chambre, des valets de pied, des «gazetiers, des demi-savants, des intrigants, des courtisa- € nés, des commis ; on en a accordé à titre de retraite, à € titre d'existant, à titre de mort, à titre de vivant ; en « qualité de père, en qualité de mère, en qualité de veuve, € en qualité d'enfant; enfin, on en accorde pour les services « présents, pour les services passés, pour les services à

« venir, et beaucoup plus pour ceux qui n'avaient rendu « aucun service. » [Réponse au supplément historique sur les pe7isions, 1790. Anonyme.)

Encore aujourd'hui ces rapprochements de conditions diverses produisent une fâcheuse impression. Au fond, cependant, de quoi s*agit-il? D'une confusion malheureuse : car les danseurs, les chanteurs et les comédiens, arrivés au terme de leur carrière, peuvent recevoir, aussi bien que tous autres, des pensions de retraite : nul ne conteste maintenant la légitimité de celles qui sont inscrites au budget de l'État pour les artistes de TOpéra, les pensionnaires du Théâtre-Français, les professeurs du Conservatoire, etc. , dépendant du ministère des Beaux- Arts. De même la liste civile a toujours récompensé par des pensions les serviteurs les plus intimes des souverains : nos budgets actuels payent encore, comme un héritage respectable, et placent parmi la dette publique les pensions des anciennes listes civiles. Un meilleur classement, rangeant chaque nature de services dans la catégorie qui lui est propre, aurait donc suffi pour éviter la mauvaise apparence que présentait la confusion du tableau des pensions, en 1790. Quant à Texcès des grâces accumulées sur une seule tête, il était sans contredit impossible à défendre, même étant données les nécessités de munificence attachées au système monarchique. Nous avons déjà condamné ces pensions injustifiées, montant à la somme énorme de 6 à 7 millions.

Mais dans quel but vouer à la malignité et à la haine publiques chacun des titulaires de ces faveurs excessives? Pourquoi désigner aux mauvaises passions alors déchaînées, le nom de tous les possesseurs de brevets? Ne sufflsait-il pas, au point de vue de la réforme réglementaire dont on s'occupait, de discuter les tôt aux budgétai-

res, de juger Fensemble des chiffres? Ne possédait-on pas as^ez d'éléments d'information, ou môme d'accusation, si l'on veut, dans les comptes financiers déjà publiés? « Que « gagnera-t-on, disait Necker, pour la chose publique à « relever, sans exception, toutes les erreurs et toutes les < fautes du gouvernement 1 >

La couséquence financière, — celle qui nous touche plus directement, — de la publication inextenso des 4 volumes in-4° des pensions fut leur radiation complète, sauf rétablissement ultérieur. Il devenait désormais impossible, en effet, de maintenir l'inscription d'allocations si violemment dénoncées ; les plus légitimes paraissaient suspectes, et subissaient leur part de la réprobation générale. Personne, quelque honorables que fussent ses services, ne voulait conserver une investiture à ce point décriée. L'assemblée, en ordonnant la radiation universelle de tous les brevets, ne fit donc que répondre à un sentiment général qu'elle-même avait imprudemment provoqué :

« Les pensions, dons, traitements ou appointements con- « serves, récompenses, gratifitiations annuelles, etc., exis- « tant au 1" janvier 1790 ou accordés depuis cette époque « sont supprimés. Il sera procédé à une création nou- « velle des pensions, suivant le mode qui sera établi par « les articles suivants. » (Titre III de la loi du 22 août 1790, art 1".)

La suppression ordonnée par cet article résulte si bien de la publicité dont nous venons de parler qu'antérieurement à l'impression du Livre rouge et de l'état nominatif

des pensions, une loi du 14 janvier 1790 limitait la revision aux irrégularités les plus saillantes.

Antérieurement encore, le député Bouche ayant demandé seulement la radiation des pensions supérieures à 30D livres, sauf réinscription ultérieure, Mirabeau repoussa énergiquement sa proposition. « Le préopinant, dit-il, ne « pense pas à l'effet de sa motion : il ferait manquer de pain « 40.000 personnes, avant qu'on eût examiné si elles ont « le droit de vivre. » (Discours de Mirabeau, 6 novembre 1789.)

Cependant quel inconvénient, dira-t-on, présentait la suppression générale prononcée, parla loi de 1790, de toutes les pensions existantes, puisqu'elles allaient être rétablies, et que la loi traçait elle-même les règles de leur reconstitution ? L'expérience, à défaut du plus simple bon sens, comme l'exprimait Mirabeau, répond à cette question : l'assemblée constituante échoua devant la tâche inexécutable de reviser plus de 30.000 dossiers : elle fut impuissante à reconstituer les brevets de tous les titulaires, et la suppression avec promesse de rétablissement dégénéra en une véritable faillite. C'est ce qui nous reste à exposer.

Si l'assemblée avait éprouvé le sincère désir de respecter les droits acquis, une voie toute différente se présentait spontanément à sa bonne foi. L'abbé de Montesquieu l'indiquait en ces termes : « Je ne me dissimule pas qu'il est « des pensions d'un tel abus qu'elles déshonorent le gou- « vernement : on sera trop heureux de pouvoir les effacer « avec le temps. Mais il faut être très avare de ces retran- « chements subits qui désolent les familles : les morts « seront pour nous des moyens de réduction suffisants. « Chaque année, chaque nr-ois, chaque jour, seront une « réforme en faveur de la chose publique. Les révolutions

€ ont toujours été faites dans les temps de barbarie : il € faut que celle-ci se ressente des lumières et de la bien- « faisance de ce siècle. Il faut retrancher seulement les « pensions de ceux qui n*oseraient pas monter à cette tri- « bune pour en défendre les motifs. » (Séance du 31 décembre 1789.)

Déjà Necker, dans son livre sur l'administration des finances, avait traité le même sujet. Bien qu'il y déplorât aussi, avec énergie, de voir la fortune publique gaspillée au profit des courtisans, il maintenait, au premier rang, le respect inviolable des engagements de l'État : « Je suis € loin, disait-il, de vouloir inviter à des recherches et à

< des revisions. La fidélité dans les engagements est une

< vertu d'une si grande importance en morale et en poli- « tique que les souverains doivent se soumettre à quel- « ques sacrifices pour ne pas manquer à ce principe, même « à l'égard des concessions qu'ils n'auraient pas dû faire. >

Ce sentiment de la fidélité aux engagements, si profond chez tous les véritables hommes d'État, fit défaut à l'assemblée constituante. De même qu'elle abolit les anciennes taxes indirectes et laissa sciemment le budget en déficit, de même qu'elle créa le système des assignats, précurseur certain de la banqueroute, de même elle supprima d'emblée toutes les pensions existantes,en fermant les yeux sur les conséquences forcées de sa décision. «Qu'on ne s'effraye « pas, disait le comité, de cet anéantissement total des pen- « sions. Le même décret, qui le prononcera, ordonnera la

< création de nouvelles pensions jusqu'à concurrence de « 10 millions en faveur de ceux qui y ont droit. » (Rapport du comité des pensions, 2 juillet 1790.) Le comité savait bien qu'il était impossible d'anéantir et de reconstituer simultanément plus de 30.000 brevets.

Au début, cependant, il se mit à l'œuvre avec une ardeur

apparente, qui ne pouvait être sincère, ou, au moins, durable. Son ordre de travail déterminait qu'il siégerait chaque jour, pendant deux séances consécutives, l'une de 9 heures du matin à 2 heures de Taprës-midi, Fautre de 5 heures à 9 heures du soir. Les dimanches et fêtes étaient seuls exceptés. Les postulants pouvaient venir eux-mêmes présenter leur requête au comité. (Papiers de l'assemblée constituante. Comité des pensions. Ordre du travail.)

Comment croire sérieusement, de la part des députés assaillis par tant de soins différents, à une assiduité personnelle de 9 heures par jour, uniquement consacrées à la question des pensions ? Ce seul article de« l'ordre du tra- « vail » faisait présager l'invraisemblance de son exécution. Bientôt, en effet, un des propres membres du comité dévoila à la tribune le relâchement du zèle de ses collègues. « Le comité, dit le rapport de l'abbé Julien, pour ac- « célérer ses travaux, s'était d'abord distribué en plusieurs « sections, dont chacune était chargée de l'examen des mé- « moires et des pièces relatifs aux différents âges de pen- « sionnaires. Mais peu de ses membres ont pti^ ou voulu € s'occuper avec assiduité d'une opération péfiible et désa- € gréable. » (Rapport au nom du comité des pensions, lu par l'abbé Julien, à la séance du 30 janvier 1791.) L'indiscrétion d'un membre du comité révélait ainsi la cause du long silence gardé pendant cinq mois entiers après la promulgation de la loi.

Mais si les députés chargés delà mission de reconstituer les anciens titres cessent de s'en acquitter avec assiduité, parce que F opération leur paraît pénible et désagréable, que vont devenir les pensionnaires? Leur sort, en effet, repose exclusivement sur le travail du comité. Celui-ci ne permet à personne d'examiner les pétitions et de déterminer les chiffres des allocations nouvelles. Use réserve

l'entière appréciation de toutes les solutions. La direction générale de la liquidation, organisée par le décret du 22 décembre 1790, lui est complètement subordonnée : Farticle 9 de ce décret règle que les pièces de toute nature continueront à parvenir directement au comité, que celui-ci les lira et les renverra aux bureaux de la direction avec son paraphe, qu'il entendra les rapports préparés par le commissaire général ou son délégué et fournira lui-même la décision. (Décret du 22 décembre 1790, art. 11 et 12.) Une telle concentration devenait fatale aux pensionnaires, du moment que les membres du comité se relâchaient de leur zèle, d'après Taveu de Tabbé Julien.

Aussi, le rapport du 30 janvier 1791, loin de régler la situation de tous les anciens titulaires, comme on aurait pu l'espérer après cinq mois d'attente, se borna-t-il à proposer l'allocation de secours provisoires en faveur des septuagénaires.

Les septuagénaires excitaient la pitié générale; tout retard menaçait de les priver à jamais de leur brevet. Déjà beaucoup d'entre eux avaient disparu. Cependant, même en janvier 1791, les dossiers de cette catégorie de pensionnaires ne se trouvèrent point complets : on dut ajourner quelques pensions faute des pièces « que les ministères

< ne renvoyaient pas », disait le rapporteur.

A l'égard des brevets reconstitués, on se contenta de justifications singulièrement insuffisantes :« Le comité, ex- « pose l'abbé Julien, a dû s'en rapporter à la bonne foi « de la plupart des pensionnaires. Leur sincérité lui a

< paru d'autant moins suspecte que leurs services étaient « longs, leur pension très modique, leurs demandes mo- « dérées, leur langage franc et loyal. Il n'a pu soupçon- « ner que de braves militaires ayant servi leur patrie « pendant 30, 40, 50 ou 60 années, avec autant de fidélité

« que de courage, voulussent, par un faux exposé, surpren- « dre une réconapense qu'ils n'auraient pas méritée. »

Ces fantaisistes procédés de liquidation concordaient peu avec les règles précises de la loi de 1790. Du reste, il ne s'agissait que de secours provisoires, alloués pour une somme de 905.012 livres, à répartir entre les septuagénaires dénommés au tableau annexé. (Décret du 1" février 1791.)

Peu de jours après. Camus proposa d'étendre la mesure des allocations provisoires à tous les autres pensionnaires indistinctement. (Séance du 20 février 1791.) Chaque titulaire reçut une subvention proportionnée au montant de son ancien brevet. Instituer des secours provisoires dans ces conditions générales, c'était reconnaître l'impuissance du comité à fournir l'état des concessions définitives. Conformément aux propositions de Camus, l'assemblée vota ces secours provisoires, secours très insuffisants d'ailleurs, puisqu'ils ne pouvaient dépasser 1.000 livres pour la plupart, et 2.400 livres dans quelques cas exceptionnels. (Décret du 25 février 1791.)

Le décret du 25 février 1791 ne liquidait que l'année

1790. Rien n'était réglé, même à titre provisoire, pour l'année courante; ce retard tendait, sans doute, à laisser croire que la reconstitution définitive des pensions devait bientôt sortir des cartons du comité. Mais la plupart des malheureux pensionnaires n'avaient pour vivre que leur retraite. La suspension prolongée des arrérages et l'irrégularité des distributions leur causait les plus cruelles souffrances. L'assemblée constituante se décida donc à répartir, pour

1791, les mêmes secours provisoires que pour 1790. (Loi du 2 juillet 1791.) « Considérant, dit le préambule, la né- < cessité de subvenir aux pensionnaires sur le sort des- « quels il n'a pu être encore statué nominalement, soit

€ par provision, soit définitivement, rassemblée nationale ^ décrète que les décrets précédemment rendus, pourpro- « curer aux ci-devant pensionnaires des secours en Tan- € née 1790^ auront leur exécution en Tannée 1791 dans « les mêmes termes et aux mêmes conditions. » (Décret du 2-20 juillet 1791.)

Cependant, en juillet 1791, et pendant les trois mois suivants, les derniers de rassemblée constituante, divers décrets rétablirent définitivement quelques brevets concernant des pensionnaires plus que septuagénaires, nés de 1716 à 1721. Le relevé exact de ces décrets est donné par les deux recueils de lois les plus complets de l'époque, la Collection du Louvre, et la Collection Baudouin; d'après eux le montant des pensions rétablies s'élève à 1.638.948 livres, partagées entre 960 titulaires environ. En. outre, 451 pensions anciennes sont rejetées,'pour 819.677 livres. (Décrets des 14 et 28 juillet 1791, des 17-2 octobre 1791, des 28 septembre-9 octobre 1791. Tome V, VI et VII de la Collection du Louvre, in-4".)

Tel est, en ce qui concerne les pensions, le bilan du travail de l'assemblée constituante. Lorsqu'elle se sépara le 30 septembre 1791, sur 30.000 dossiers environ, elle n'en avait examiné que 1.400 à peu près ; et sur 30 ou 32 millions de pensions inscrites autrefois au Trésor, elle n'avait réglé que 2.457.000 livres seulement (1).

1. 11 existait encore, en l'an XII, 4.507 pensionnaires civils, vivants, inscrits sur les livres du Trésor, dont la naissance remontait à 1730 et aux années antérieures, c'est-à-dire ayant plus de 60 ans en 1791. (Compte du ministre du Trésor, Barbé-Marbois, 25 nivôse an XII, 16 janvier 1804.) Si 4.507 pensionnaires civils de cet âge vivaient encore en 1804, on peut apprécier le nombre de ceux qui, en 1791, demeurèrent en dehors des 1.400 dossiers environ examinés par le comité.

l'72 PENSIONS CIVILES

Un des premiers actes de rassemblée suivante fut d'allouer un crédit de 30.000 livres pour activer les opérations de la direction générale de liquidation, c L'assemblée na- « tionale, considérant combien il est importait d'accélérer « le travail général et définitif de toutes les pensions à « la charge de FÉtat, etc. (Assemblée législative, 30 décembre 1791.) Que de préambules avaient déjà tenu inutilement le même langage I

Le 20 janvier 1792, « L'assemblée, considérant que < r humanité lui fait un devoir d'accélérer la fixation des « traitements définitifs à faire aux pensionnaires de l'État « auxquels leur âge avancé ne permet pas d'attendre le « résultat des formalités ordinaires >, vote la conversion en pensions définitives des sommes accordées provisoirement à titre de secours pour les années 1790 et 1791, en faveur des pensionnaires nés en 1715 et dans les années antérieures. (Lois des 20-29 janvier 1792. — Collection du Louvre, année 1792, p. 94.) Il ne s'agissait encore que de pensionnaires ayant plus de 75 ans !

En même temps, un certain nombre de brevets reçurent leur règlement définitif. La loi du 9 février 1792 contenait dix états rétablissant pour 840.000 livres et rejetant 389.421 livres 2 sous 6 deniers de pensions anciennes, (Loi du 20 janvier-9 février 1792. Collection Baudouin.)

Ce premier effort très méritoire de l'assemblée législative, à son début, déterminait le sort de plus de 1.200.000 livres de concessions ; mais il ne fut pas continué. Cependant un grand nombre d'anciens pensionnaires demeuraient encore exclus des répartitions législatives, et,

ul révolution 173

bientôt, il fallut renouveler, à leur égard, pour 1792, Texpédient des secours provisoires, employé déjà pour 1790 el 1791. Une loi délibérée le 7 juillet 1792, sur le rapport de Panvilliers, au nom du comité de législation, « considérant la justice et la nécessité de subvenir aux € besoins pressants des anciens pensionnaires, sur le sort € desquels il n'a pas encore pu être statué nominativement, * décrète qu'il y a urgence. » Il y avait urgence, en effet, à secourir ces anciens serviteurs de TÉtat, ne possédant pour vivre, depuis près de trois ans, que les subventions provisoires arrachées tardivement à la pitié des assemblées. La loi du 7 juillet 1792 reproduisit textuellement celle du 2 juillet 1791, et la remit en vigueur pour Tannée courante. Ainsi, pour la troisième fois, d'année en année, le provisoire se trouvait maintenu à Tégard des ci-devant pensionnaires, et des secours aussi précaires qulnsufflisants leur étaient alloués, en attendant des brevets définitifs qui ne devaient jamais être délivrés.

En effet, au mois de juillet 1792, des préoccupations nouvelles s'emparent des esprits : la patrie est déclarée en danger. « La mère commune appelle tous ses enfants r « ils ne seront pas sourds à sa voix. Il s'agit de sauver ce « que vous avez de plus cher, vos mères, vos femmes, vos « enfants. Ce n'est pas le temps des discussions et des « discours ; c'est celui des actions éclatantes. » (Proclamation du 20 juillet 1792.) Dans ces conjonctures les pensions de l'ancien régime disparurent fatalement de Tordre du jour. Le règne de la terreur acheva de les faire tomber en oubli.

A la vérité. Ton voit encore, aux débuts de la Convention, Glavière, ministre des finances, insérer dans son rapport otBciel du 1" février 1793, le paragraphe suivant : « Je sais « que le nouveau directeur de la liquidation a pris vivement

^ à cœur la recherche des moyens d'accélérer la détermi- € nation des indemnités et ùe^ pensions attendues avec une

< si grande et si juste impatience. Sans doute, déjà la

< Convention connaîtrait ses vues, si les circonstances € laissaient plus d'accès auprès d'elle aux matières d'ad- « ministration de ce genre. » (Rapport de Clavière, 1" février 1793.)

.Plus tard, en l'an III, le Recueil des lois contient un décret reconstituant 667.721 livres de pensions anciennes, avec jouissance des arrérages à partir du 1" janvier 1790, sauf déduction des sommes déjà reçues à titre de secours provisoires. En outre, 217.442 livres sont rayées définitivement. (Décret du 18 prairial an III. Collection Baudouin.)

Ce décret isolé de la fin de la Convention faisait encore sortir de l'arriéré 885.000 livres en suspens depuis 1791.

Mais, à cette époque, être ou n'être pas pensionnaire ne présentait, pour ainsi dire, plus d'intérêt. Les assignats, puiÉ les mandats territoriaux, tombés successivement à 200/0, 100/0, 1 0/0 et au-dessous de leur valeur nominale, n'offraient qu'un leurre aux pensionnaires inscrits qui venaient toucher aux guichets du Trésor leurs arrérages semestriels.

Non seulement le payement des arrérages en assignats devenait à peu près de nulle valeur, mais il était, de plus, subordonné à une série de formalités équivalant le plus souvent à un empêchement absolu. Les titulaires devaient produire, chaque semestre, outre le certificat de vie réglementaire, un certificat de résidence en France, puis un certificat de payement des impositions et spécia-

lement de la contribution patriotique (Décret des 24-25 juin 1791), enfin, un certificat de civisme, délivré par la municipalité, sur Tavis des comités révolutionnaires locaux, et visé par les directoires de département. (Décrets des 30 juillet 1793 et 6 germinal an IL) Cambon réunit en un modèle spécial, à Tusage des pensionnaires, toutes les formules de pièces à fournir, chaque semestre, à la caisse des payeurs : la non-émigration, la résidence^ la non-détention, le payement des contributions y le civisme, etc. ■ (6 germinal an IL) (1).

Enfin, tout Français recevant une pension était censé y avoir irrévocablement renoncé, sïl ne prêtait, devant sa municipalité, le serment suivant : « Je jure d'être fidèle à «la nation, et de maintenir la liberté et l'égalité ou de « mourir en la défendant. » (Décret des 14-15 août 1792.)

Ces exigences constituaient d'incontestables manques de foi. Le service des pensions est une dette publique que rÉtat doit acquitter passivement : rien ne l'autorise à imposer à son créancier des conditions arbitraires à chaque échéance. Un membre de la Convention le fit observer à rassemblée, qui parut approuver son discours : « Je dis « que, quand il s'agit de payer ce que vous devez, vous «n'avez pas le droit d'exiger d'autres formalités que celles « nécessaires pour constater l'authenticité de la créance. « Pourquoi dire : Je paye à celui à qui je dois 100 écus, « mais je me crois dispensé de payer à celui à qui je dois «10.000 livres? Pensez- vous qu'une nation puisse ainsi « violer ses engagements, si ce n'est par le plus odieux

1. En même temps Cambon avait fait interdire d'une manière générale le payement de toute allocation annuelle supérieure à 3. 000 livres (21 septembre 1793.) La Convention suspendit également, dans un mouvement d'enthousiasme, renvoi des fonds destinés au payement des pensions dans les départements de l'Ouest. (Déclaration de Mallarmé, 29 juin 1793.)

« abus de la force? (On applaudit.) » (Discours de Dubois, Convention, 27 pluviôse an III.)

Lesplaintes des malheureux pensionnaires non payés, ou payés d'une manière dérisoire en assignats, et assujettis, en outre, chaque semestre, aux plus injustifiables formalités, suscitèrent la pitié universelle. Des subsistances, prélevées sur le produit de la contribution en nature, leur furent d'abord distribuées à Paris. (Rapport de Defermont, Cinq-Cents, 25 pluviôse an IV.) On entendit, dans les conseils, des orateurs signaler avec indignation « les maux « affreux que les pensionnaires avaient soufferts » (Discours de Génissieux, Cinq-Cents, 5 frimaire an IV), et proposer de leur payer à l'avenir 10 capitaux, et même 30 capitaux pour un. (Proposition de Crassous, 5 frimaire an IV.)

« Depuis longtemps, s'écriait Vernier au conseil des An- « ciens, la justice, le cri public, la loyauté française sollici- « tent une augmentation dans le payement des pensions. « Les circonstances et les événements, qui malheureuse- « ment nous maîtrisent, ont rendu ces secours bien tar- « difs. » (Rapport de Vernier, Anciens, 28 pluviôse an IV.) L'on décida alors que les pensions de 100 livres recevraient 1.000 livres en assignats au prochain semestre (Loi du 28 pluviôse an IV. 17 février 1796); puis, une nouvelle loi alloua le payement d'un quart en numéraire pour le dernier semestre de l'an IV. (Loi du 19 septembre 1796.)

Un an après, les pensions se trouvèrent comprises dans la liquidation générale de la dette publique : les deux tiers des arrérages furent supprimés définitivement; un iers seulement survécut. (Loi du 9 vendémiaire an VI, 30 septembre 1797, art. 99.)

Comme le payement des pensions sous la Révolution suivit toujours à peu près exactement le sort du payement des rentes, nous laisserons au chapitre consacré plus loin

à ce dernier sujet, le soin de compléter le lamentable exposé des souffrances que subirent les créanciers de l'État,

Que devint, au milieu de ces ruines, la reconstitution des anciens brevets annulés en bloc, sauf rétablissement, par la loi de 1790? Après l'assemblée législative et la Convention, le Directoire sentit, à son tour, la nécessité de reprendre Fœuvre à peine ébauchée par la Constituante. Un de ses premiers actes fut de rendre la loi du 15 brumaire an IV (9 novembre 1795), ordonnant de poursuivre les liquidations interrompues des pensions de tancien régime : € Considérant, dit le préambule du conseil des An- « ciens, que les citoyens qui font l'objet de cette loi se € trouvent la plupart dans le besoin ; que depuis quatre € ans ils attendent leur liquidation^ qu'il est instant de € venir au secours des personnes qui ont des droits à ces < pensions, etc. »

Depuis quatre ans \ Durant ce long intervalle, combien de pensionnaires ont disparu 1 Sous Tancien régimes la proportion des extinctions se calculait sur le pied de 1/30' environ par an du montant des pensions. Ce chiffre, répété pendant quatre années, donnerait déjà plus de 15 1/2 p.lOO de décès. Mais la misère,les troubles, la guerre, la guillotine accrurent considérablement la proportion normale, pendant les années 1792, 1793, 1794 et 1795. Est-ce assez de compter 30 0/0 de décès entre l'époque où la loi de 1790 anéantit les anciens brevets et celle où le Directoire ordonna d'en achever la reconstitution? Plus d'un quart, près d'un tiers des pensionnaires de l'ancien régime,

ils PENSIONS CIVILES

au moins, aurait donc cessé d'exister à Tavènement du Directoire.

La liquidation reprise en novembre 1795 à l'égard des survivants fut, d'ailleurs, continuée très lentement. En Tan V, le ministre des finances constatait qu'il restait à vérifier 13.397 demandes, sur 42.244 qui avaient été formées : « Deux ans au moins^ dit-il, seraient encore nécessaires « potir achever le travail de la liquidation. » (Rapport de Ramel au Directoire, 25 fructidor an V.) En Tan VI, Ramel évalue à 1.710.000 francs le montant des pensions non liquidées, dans son rapport ofttciel sur les opérations de ran VII (1).

Cette situation se prolongea jusqu'au Consulat. En 1801, enfin, un arrêté des consuls prescrivît de cesser désormais toute allocation de secours provisoires et de délivrer dans le plus bref délai possible des allocations définitives aux ayants droit, c A partir du 1" semestre de l'an IX, il € ne sera plus fait aucun payement à titre de secours pro- « visoires aux prétendants à des pensions de l'État... Le * liquidateur général de la dette publique liquidera dans le € plus bref délai ceux qui lui auront justifié de leurs droits.» (Arrêté du 26 brumaire an X, 17 novembre 1801.)

Un petit nombre, sans doute, des porteurs d'anciens brevets put atteindre, à travers la Révolution, l'avènement réparateur d'un gouvernement régulier (2).

1. Pensions non liquidées : on les évalue à .... 1.710.000 fr.

Pensions liquidées : on les porte pour 16.400.000

Pensions ecclésiastiques : on croit qu'elles s'élèveront à . 46.913.000

Pensions des invalides : on croit qu'elles peuvent être de 4.000.000

Total 69.023.000 fr.

Ce qui, réduit au^tlers, fait 23.000.000 fr.

(Rapport du ministre des finances, 29 prairial an VI.)

2. Au milieu des troubles qui emportèrent ou dispersèrent les titulaires de pcnsjoiis, la trace d'un grand nombre d'anciens brevets disparut, et,après la

L'assemblée constituante commit donc une Véritable spoliation, en rayant d'un trait de plume toutes les concessions de l'ancien régime, puisqu'il lui fut impossible de les reconstituer. Le comité des pensions ferma les yeux, de parti pris, sur les [suites fatales de sa décision. Unefaillite volontaire, bien qu'inavouée, telle fut, en matière de pensions, la première conséquence des idées révolutionnaires. A partir du jour où les passions populaires^ s'emparèrent de la question, personne ne s'occupa plus de perfectionner la réglementation ni de la corriger : l'assemr blée rompit absolument avec les principes qui l'avaient guidée jusqu'alors vers l'étude des réformes. Et cependant, combien la loi de 1790 ne renfermait-elle pas de défectuosités à réparer et de lacunes à remplir ! Il eût suffi de quelques efforts pour reviser ses dispositions, et en faire une œuvre complète et durable. On préféra rester en chemin, et le Bulletin de lois ne s'occupa dorénavant des pensions que pour mentionner l'inscription d'allocations viagères ou de gratifications telles que celles-ci :

« Il sera payé sur les fonds de la loi du 22 août 1790 : aui

Révolution, il devint plus simple de solliciter à nouveau un secours ou uneconcession viagère, que de rechercher le dossier de la demande de reconstitution formée en conformité de la loi de 1790. Les ancien» porteurs de brevets, d'ailleurs, se résignaient à leur perte, comme à celle de tant d'autres biens dont ils avaient été dépouillés. En 1815, le ministre de l'intérieur écrit au roi, au sujet d'une pension autrefois ac' cordée à une petite-fille de Racine : « Sire, il existe à Paris, dans une- « gêne voisine de la misère, une petite-fille de Jean Racine. Cette dame a « épousé M. d'Hariague dont elle a eu trois enfants, deux fils et une fille... « M™« d'Hariague jouissait, avant la Révolution, d'une pension de l.OOO* * « livres. Depuis vingt ans, elle ne la touche plus. On ne sait points et on^

* ne peut comprendre, quels motifs ont pu déterminer à la supprimer..

« Signé : Abbé DE Montesquiou. » (Feuille de travail du J4 janvier 1815..

Ârch. nat., F. l.a, 313.)

« sieur Boischut et au sieur Gorchard, à chacun, la somme « de 25.000 livres ; au]sieur Laboude,la somme de 3.000 11- « vres ; aux sieurs Chrétien et Parein, à chacun,la somme € de 12.000 livres, etc., pour les services qulls ont rendus « à la chose publique, en dénonçant la fabrication de faux « assignats dont on avait essayé de les rendre complices. » (Séance du jeudi soir, 5 mai 1791.)

« L'assemblée, après avoir entendu son comité des rap- € ports sur les récompenses à accorder à ceux qui ont em- € péché le plus efficacement à Varennes iFévasion du roi, € décrète qu'il sera payé sur les fonds de la loi de 1790 : « au sieur Drouet, maître de poste à Sainte-Menehould, « 30.000 livres; au sieur Sauce, procureur de la commune € de Varennes , 20.000 livres ; au sîeur Raison, comman- ^ « dant le bataillon de la garde parisienne, 20.000 livres ; € au sieur Leblanc, l'aîné, aubergiste à Varennes, 6.00011- € vres ; au sieur Mangin, chirurgien à Varennes, 6.000 11- € vres, etc., etc. » (Séance du 18 août 1791.)

Plus tard, ce sont) les estropiés du 10 août (Décret du 25 décembre 1792), les veuves et les enfants des victimes de cette journée (14 germinal an II), qui puisent dans le fonds d'inscription de la loi de 1790.

Les progrès de la législation, que nous avions vus marcher d'un pas si régulier et si rapide, sous Louis XVI d'abord,lorsque Necker faisait rendre les remarquables édits de 1776, 1778 et 1779, puis aux débuts de l'assemblée constituante, quand la loi de 1790, codifiant ces précédents, élevait de nouvelles barrières contre les abus du passé, les progrès delà législation, disons-nous, s'arrêtèrent, paralysés subitement par l'invasion révolutionnaire.

Cet arrêt d'une marche en avant si bien commencée ne fut pas une des moins graves conséquences des troubles de l'époque: car, combien de temps ensuite deviendra né-

cessaire pour reprendre le mouvement interrompu? La législation de 1790, en effet, bien que tombée en désuétude dès sa naissance, remplacée en fait par l'institution de caisses particulières dans chaque administration, et reconnue défectueuse par tous les gouvernements, subsista, faute d'une loi nouvelle, jusqu'en. 1853. Dans cet intervalle de tempSjles projets de revision se succédèrent en vain : on en compte six officiels, de 1815 à 1848,présentés aux Chambres sans pouvoir être votés. Il fallut plus d'un demi-siècle pour faire aboutir la réforme manquée en 1790.

Enfin, en 1853, l'État centralisa, comme on l'a vu, la gestion des caisses particulières organisées par les diverses administrations, et substitua au système des anciennes pensions concédées à titre de munificences gouvernementales, celui des retraites calculées proportionnellement aux retenues versées mensuellement par les fonctionnaires. La loi de 1853 abandonna donc résolument la voie tracée par la loi de 1790, pour suivre celle que la pratique avait su beaucoup mieux enseigner aux intérêts particuliers. Elle consolida la réglementation qui, depuis la ferme, s'était perpétuée et déyeloppée en dehors de la législation officielle. Aujourd'hui, on cherche à mieux faire encore qu'en 1853. Mais, dans tous les projets nouveaux, même dans ceux qui s'écartent le plus de la loi de 1853, on respecte toujours le principe moderne que n'a pas su faire prévaloir la loi de 1790, principe en vertu duquel tout fonctionnaire, à la fin de sa carrière, doit jouir d'une pension de retraite proportionnée à l'importance de ses versements pendant la durée de ses services.