MOYENS DE CRÉDIT EMPLOYÉS PAR NBCKER
I. Necker rétablit le crédit de la France par la sagesse de son administration plus que par Thabileté de ses procédés de trésorerie. — Progression du cours des effets publics. — II. Nature et taux des emprunts contractés par Necker. — Il ne sut que renouveler les modes les plus arriérés, et n'inventa aucun détail d'exécution nouveau. — Emprunts-loteries. — Emprunts viagers. — ÎII. Intérêts exorbitants des emprunts viagers. — Necker ne sait pas profiter du jeu de l'amortissement. — Ses divers moyens pour se procurer des fonds. — Anticipations.
Les questions de comptabilité ne nous arrêteront pas plus longtemps. La comptabilité, dira-t-on, n'est, au surplus, que la forme ; le fond importe seul. Hélas 1 l'un reflète l'autre. Gomment les résultats seraient-ils bons, si les rouages sont mauvais ? Une comptabilité bien montée est le signe à peu près certain d'une administration régulière. ' Elle s'y établit d'ailleurs spontanément.
Cette corrélation forcée du fond et de la forme ne nous promet, dès l'abord, d'après les exemples précédents, rien de satisfaisant quant à la gestion financière des ministres de l'ancien régime, gestion que nous allons examiner, depuis et y compris Necker, jusqu'à la Révolution.
Le caractère le plus saillant de la politique financière de Necker consista dans sa persistance à recourir à l'emprunt plutôt qu'à l'impôt pour se procurer des ressources. Ce système ne provenait pas chez lui, comme on l'a dit souvent, d'une préférence théorique en faveur de l'emprunt ; cette préférence ainsi formulée n'aurait aucun sens : car
T^ap*'
tout emprunt aboutit fatalement à l'impôt, pour le payement des intérêts; personne ne l'ignore. Il est seulement possible, en certaines circonstances, durant des périodes passagères, de considérer l'un des deux procédés comme plus opportun que l'autre. Tel fut le sentiment de Necker, à Tépoque de ses deux ministères. Préoccupé des grandes transformations fiscales décrites dans notre première partie, il s'abstint absolument d'accroître le poids des contributions qu'il 3ugeait,en raison de leurs imperfectionSjhors d'état de supporter une plus forte charge ; même en temps de guerre, il ne leur demanda rien des subsides dont le Trésor avait besoin. Il tint à laisser libre le terrain sur lequel il entreprenait ses expériences réformatrices, et Ton s'explique ainsi son penchant exclusif, mais nécessairement provisoire,du côté de l'emprunt. Son administration travailla la matière des impôts, non pour la pressurer, mais pour l'améliorer, pour la tirer de sa séculaire barbarie.
Les suppléments de ressources dont Necker eut besoin s'élevèrent à un chiffre considérable : 530 millions, comme nous l'avons dit plus haut. 530 millions d'emprunts en cinq ans ! Ce total paraîtrait effrayant, si les dépenses de la guerre d'Amérique ne le justifiaient en partie. La guerre d'Amérique coûta même plus du double (1). Mais ses frais ne se rapportent pas tous à la période comprise entre 1776 et 1781. La paix ne fut signée qu'en 1783, et les payements
1. Nous aurions voulu mentionner ici le montant exact des dépenses de la guerre d'Amérique. Mais aucun administrateur n'a dressé, à cet égard, de relevé officiel, ni laissé les éléments nécessaires pour rétablir d'une manière authentique. On sait seulement qu'on évaluait grosso modo les frais de cette expédition k un milliard ou 1.200 millions. Cambon va même plus loin. « Il n'est pas inutile de rappeler, dit-il, que la guerre d'Amé- «c rique a coûté à la France, d'après l'évaluation généralement adoptée, « environ 1.500.000.000 livres. » (Rapport à la Convention, 3 germinal an n.) Mais Cambon avait intérêt à exagérer.
se prolongèrent beaucoup au delà. En 1784, Necker constatait qu'il restait encore à peu près 100 millions de dettes à payer du fait de la dernière guerre. {Dépenses de la Finance, 2* tableau.) Galonné, dans son discours d'ouverture de rassemblée des notables, évalue même ce reliquat à 220 millions à la iin de 1783. (Discours du 22 février 1787.) Ces chiffres ne permettent pas de déterminer la part exacte des dépenses de guerre comprises dans les 530 millions demandés au crédit par Necker dans le cours de son premier ministère. Aucun document ne fournit les éléments de cette décomposition.
Mais à défaut du montant des dépenses de guerre payées jusqu'en 1781, nous pouvons, du moins, évaluer avec quelque certitude une autre partie des susdits 530 millions, celle qui servit à combler les déficits annuels. Ces déficits paraissent avoir atteint 40 millions en moyenne par an. Les explications données précédemment au sujet des lacunes de la comptabilité nous dispensent d'apporter ici une grande précision : on a vu qu'il n'existe de renseignements certains ni dans les budgets de Necker, ni dans les soi-disant comptes effectifs de Galonné.
Cependant la moyenne de 40 millions résulte assez raisonnablement de l'ensemble des données qu'il est possible de consulter. Ainsi, les calculs des deux rivaux remontent toujours au mois de juillet 1776, date d "un compte formé par leur prédécesseur M. de Clugny. — L'établissement d'un compte financier constituait alors une date mémorable. — Or, ce compte de Clugny accusait spontanément un déficit de 24 millions. Necker y reconnaissait une première omission de 3 millions, qui élevait le déficit à 27 millions. Pour peu qu'on admette encore quelque exagération de recettes ou quelque atténuation de dépenses, le chiffre de 30 ou 35 millions se trouve facile-
ment atteint. Les intérêts des emprunts durent aggraver notablement le découvert jusqu'en 1781, et, en toute vraisemblance, il paraît modéré d'évaluer le découvert à 40 millions,en moyenne,pour chacune des cinq années (i), de 1776 à 1781.
Dans cette hypothèse, l'insuffisance des budgets pendant la durée du premier ministère de Necker s'élèverait à 200 millionsjsomme qui n'a pu être couverte qu'au moyen de ressources extraordinaires.
Sur les 530 millions d'emprunt dont nous avons parlé, une grande partie, soit 200 millions, arriva donc fort à propos pour équilibrer le budget ordinaire ; le surplus, soit 330 millions, demeura, selon toute probabilité, entièrement affecté au payement des dépenses extraordinaires de la guerre d'Amérique.
Telle est, approximativement, la répartition que nous cherchions à établir.
Les biographes de Necker vantent, en général, comme son principal titre de gloire, la facilité avec laquelle il approvisionna le Trésor, et y maintint l'abondance. D'après eux, l'ancien banquier aurait mis son expérience et son habileté professionnelles au service de la France, et trouvé des combinaisons nouvelles pour remplir les caisses de rÉtat.Le premier,il aurait enseigné au pays quel parti l'on pouvait tirer du merveilleux instrument, nommé le crédit public. Ces appréciations légendaires manquent d'exacti-
1. On se souvient que, dans un second calcul, Galonné évaluait le déficit de 1781 à 43 millions et même à 70 millions.
tude. Necker mérite d'autres éloges. Il releva, en effet, le crédit de la France, mais non par ses opérations de banque. Son ancienne profession de banquier ne parut jamais l'inspirer. On le vit, au contraire, continuer servilement, dans le choix du mode de ses emprunts, la routine suivie par ses prédécesseurs. L'exposé des faits eux-mêmes nous en fournira la preuve.
Ce fut par l'économie, par l'ordre, par la publicité que Necker rétablit le crédit en France. Nous avons, à plusieurs reprises, décrit la série des mesures qui marquèrent son premier passage aux affaires. Nous l'avons montré réglementant les allocations de pensions, et rendant leurs concessions moins arbitraires ; supprimant d'une manière absolue les croupes et les attributions d'intérêts dans les marchés et dans les baux des fermes ; proscrivant les échanges onéreux des domaines, les concessions des forêts soi-disant abandonnées. Non content de mettre fin aux abus, il leur imposa une flétrissure publique dans des termes qui retentirent au fond de tous les cœurs honnêtes ; il fit imprimer et publier son rapport au roi sur les finances et cessa d'envelopper de mystère les opérations du Trésor. Il réduisit de 48 à 12 le nombre des receveurs généraux, les groupa en une compagnie unique, renonça aux services exclusifs d'un banquier de la Cour, enleva à la ferme générale les droits d'aides et de contrôle, pour les confier à des régisseurs placés directement sous ses ordres ; il diminua le nombre des trésoriers, et leur défendit de négocier aucun billet sans son visa ; il alla jusqu'à porter ses vues d'économie sur les dépenses des maisons du roi et de la reine et n'hésita pas à supprimer une multitude d'emplois inutiles au sein même de la Cour. Les mesures qu'il prit à l'égard des vingtièmes, de la taille, des corvées, ont été longuement
développées dans le cours de cet ouvrage ; il s'attacha avec passion au soulagement des contribuables ; enfin il créa des administrations provinciales, chargées de propager ses idées de réformes dans toute la monarchie.
Ces dispositions, très énergiquement poursuivies, concouraient toutes à un même but, le rétablissement de Tordre et de l'économie dans Tadministration des finances. Elles relevèrent manifestement le crédit du pays, sans toutefois lui donner le brillant essor qu'on en pouvait espérer. L'opinion publique avait, en effet, à revenir de trop loin pour accorder facilement sa confiance à qui que ce fût. Elle ne pouvait si vite oublier les faillites, les suspensions ou réductions d'intérêts, les manques de foi de toutes sortes pratiqués depuis le commencement du siècle. Desmarets, Law, Silhouette, Terray I Ces noms seuls, dans leur concision, rappelaient à chaque famille la ruine^ sous toutes les formes, Tanéantissement des espérances et des économies, réchange d'un titre acheté très cher contre un papier dépourvu de valeur. De telles secousses ébranlent pour longtemps la sécurité. Necker en ressentit le contrecoup et, sous son administration, le cours des effets publics n'atteignit pas le taux que sa sagesse et sa prudence eussent justifié. Lui-même ne paraissait point s'en étonner. Dans son compte rendu de 1781, il disait : « Je crois pou- « voir présenter à Votre Majesté, comme un mérite- ou ^ comme un bonheur, qu'après quatre ans de guerre -c et de préparatifs, le crédit n'ait souffert aucune atteinte, « quoique Votre Majesté en ait fait un usage très étendu :
< on pourrait même dire avec vérité qu'au contraire ce « crédit a pris des forces, et l'on en peut juger d'une ma-
< nière sensible par le prix des fonds publics. Au mois de « septembre, etsurde simples bruits politiques,les anciennes « inscriptions baissèrent momentanément jusqu'à 23 p. 0/0
« de perte,etles actions des Indes jusqu'à 1600 livres.Dans « ce moment-ci, les unes ne perdent que 7 1/2 p. 0/0 et < les autres sont à 1940 livres. > Cet exposé, composé avec art, masque quelque peu la vérité. En recherchant dans les journaux du temps les cours des deux valeurs citées par Necker, leurs mouvements apparaissent sous un jour beaucoup moins favorable.
Cours des actions Coii^'s
de la Gie des Iodes des rescpiplions
^Taux p. 100 de perte sur le capital nominal.)
30 décembre 2.047 1/2 6 1/4
1" juillet 1.960 8 1/4
1" octobre 1.720 15
16 décembre 1.760 17-17 1/2
7 janvier 1.700 17-18
30 avril 1.860 8 3/4
2S juin 1.920 10-9 1/2
U octobre 1.917 8 1/4
31 décembre 1.860 14-13 1/2
31 mars 1.565 21 1/2
!*'• juillet 1.580' 20 1/2
1" octobre 1.747 17-16 1/2
30 décembre 1.752 19-18
18 janvier 1.722 17-16 1/2
3 avril 1.735 16 1/2-17
30 juin 1.840 13-13 1/2
28 décembre 1.872 10 3/4
5 janvier 1.842 10 1/4
— 1" avril 1.870 10 1/4
— 1" juillet 1.920 9 1/2
— 2 octobre 1.970 8 1/2
— 30 décembre 1.980 8 1/2
1781. - 8 janvier 1.945 8-8 1/2
— 2 avril 1.960 8-8 1/4
— 30 juin 1.960 9 3/4
— l*"^ octobre 1.945 8 1/4
— 23 décembre 1.965 8 1/4
4 janvier 1.910 8-8 1/4
27 avril I.940 8-7 3/4
1" juillet 1.925 6 3/4
1" octobre 1.965 6
21 décembre 1.960 6 3/4
{Collection de lajxazeite de France.)
Ce relevé des cours de 1775 à 1783 fait dès l'abord apparaître les cotes les plus hautes, sous le ministère de Turgot, à la fin de 1775. Les actions des Indes valaient alors 2.047 1/2. Elles ne valaient, avant lui, que 1757 livres et montèrent ainsi de 300 livres par l'effet de son avènement aux affaires. Les rescriptions gagnèrent sous son administration 13 0/0 environ.
La partie du tableau qui concerne Necker ne se présente pas sous un jour aussi favorable. Sans doute, les cours qui avaient successivement baissé à la retraite de Turgot, vers la fin de 1776, au commencement de 1777, et dans les premiers mois de 1778, se relevèrent sensiblement lorsque Necker arriva au pou voir, et progressèrent jusqu'en 1781 d'une manière continue, ce dont Necker pouvait très justement se glorifier. Toutefois^ le maximum atteint sous son administration ne dépasse par 1.980 livrés pour la Compagnie des Indes, au lieu de 2.047 livres 1/2, sous Turgot. Les rescriptions perdent 8 0/0 oîi 7 1/2, lorsque, sous Turgot, elles ne perdaient que 6 0/0. En outre, fait assez extraordinaire ! après le départ de Necker, en mai 1781, la progression des cours, inaugurée en 1778, se poursuit jusqu en 1783. Est-ce la suite de son influence? Est-ce l'effet de ses réformes ?La Bourse, en apparence si mobile et si susceptible à l'occasion des moindres incidents, tarde souvent à manifester le contre-coup des plus graves événements.
Quoi qu'il en soit, il eût mieux valu pour la gloire de Necker que la hausse se maintînt exactement dans les limites de son passage au ministère.
Les 530 millions que Necker demanda au public, de 1776 à 1781, se décomposent ainsi qu'il suit : 85 millions en forme de loterie ; 215 millions 1/2 en
rentes viagères; 97 1/2 millions négociés par des pays d'état; 14 millions par le clergé; 11 millions par la ville de Paris; 11 millions par Tordre du Saint-Esprit; 9 millions souscrits à Gênes; 24 millions provenant de suppléments de cautionnements; 40 millions de suppléments d'anticipations ; 21 millions 1/2 d avances de compagnies fermières; soit, en total, 528.800.000 livres, ou 530 millions en nombre rond.
En entrant dans le détail de chacun de ces articles, nous allons voir qu'ils renouvellent purement et simplement les procédés en usage depuis un siècle, sans même les perfectionner.
Necker débuta par les emprunts-loteries. Il émit, sous cette forme, 24 millions en janvier 1777, et 25 millions en décembre 1777. Les billets étaient de 1.000 livres payables comptant, et les lots se composaient de rentes perpétuelles ou viagères pour le premier emprunt, de sommes en capital pour le seconij. En octobre 1780, un troisième empruntloterie comprenait des billets de 1.200 livres chaque, remboursables en 9 ans par portions de 100 livres jusqu'à concurrence de 1.500 livres sans intérêts^ avec tirage de primes comme dans les loteries ordinaires.
Les tirages de rentes viagères ou perpétuelles, de primes en capital, annuités, etc., figurent avantNecker dans le bagage de tous les contrôleurs généraux du xviii" siècle. En 1700, une loterie royale de 10 millions fut ouverte à l'Hôtel de ville. Les lots se composaient d'un fonds de 500.000 livres en rentes viagères de diverses coupures, et de 485 primes en numéraire. En 1704, une deuxième loterie de 2 millions, divisée en actions de 200 livres, ajoutait aux lots en rentes viagères des lots en rentes perpétuelles. Orry, contrôleur général de 1730 à 1745, emprunta 83 millions sous forme de loteries de diverses sortes. Machault, de 1745 à 1754,
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émit 50 millions en loteries ; Séchelles, de 1754 à 1756, obtint par le même système 30 millions ; Moras, en 1756, 32 millions ; BouUogne, de 1757 à 1759, 50 millions, etc.
Sans poursuivre l'énumération, on voit qu'aucun des cinq contrôleurs généraux qui se succédèrent de 1730 à 1759 n*omit de recourir à la vieille machine des empruntsloteries, et que Necker la trouva toute prête à fonctionner quand il voulut s'en servir à son tour.
Les emprunts en rentes viagères ont une origine plus lointaine encore que les loteries, dans la chronologie des expédients. Le premier date de Tédit de 1673. En 1699, un deuxième emprunt de 400.000 livres fut ouvert au denier 10 ; nous retrouvons ce taux de 10 0/0 80 ans plus tard. Les combinaisons sur deux têtes surgirent, au taux de 8 0/0, en 1758, et se reproduisirent en 1778. Pendant tout le xviii* siècle, les prédécesseurs de Necker battirent, à tour de rôle, monnaie avec les emprunts viagers.
Quelquefois la tontine remplaça le placement viager ordinaire : l'annuité totale de l'emprunt appartenait alors aux survivants et ne disparaissait du budget qu'à la mort du dernier participant. Mais, depuis que Tabbé Terray avait répudié les engagements des tontines de 1697, trouvant qu'elles duraient trop longtemps, ce genre de combinaison ne pouvait plus être offert au public. Orry émit 16.683.000 livres de rentes viagères ; Séchelles, 2.400.000 livres ; Moras, 3.600.000 livres ; BouUogne, 3millions ; Bertin, 4.200,000 livres, etc. De 1702 à 1777, 26 édits créèrent des rentes viagères, soit, en moyenne, un emprunt de cette espèce tous les trois ans. En 1720, après la chute du système de Law, il ne restait à servir que 8 millions de rentes viagères. En 1781, le compte rendu de Necker accuse 50 millions de ces rentes. Mais l'accroissement réel était beaucoup plus considérable que la différence des deux
21 i BUDGETS ET COMPTABILITÉ
chiffres ; car de nombreuses extinctions réduisaient les émissions primitives, sans parler de la suppression violente exécutée en 1770 parTabbé Terray. En recourant aux rentes viagères, Necker s'engagea donc dans le sentier battu par tous ses prédécesseurs.
Il n'inventa même aucun détail d'exécution. Le mode de constitution de ses rentes viagères rappelle à peu près exactement ceux des constitutions antérieures. Les dispositions de l'emprunt de novembre 1778 portant création de 4 millions de rentes viagères peuvent à cet égard fournir un exemple instructif. Cet emprunt était spécialement hypothéqué sur les droits d'aides, sur les droits de gabelles et sur les cinq grosses fermes, «lesquels « nous obligeons et hypothéquons par préférence au paye- < ment des arrérages des dites rentes ». C'est la vieille formule : les pays orientaux assignent encore aujourd'hui à leurs prêteurs une portion de leurs revenus par hypothèque sociale. Les rentes pouvaient être demandées par les acquéreurs, soit sur une tête à raison de 10 p. 0/0, soit sur deux têtes à raison de 8 1/2 p. 0/0 par an : « Soit sur leur « tête ; soit sur celle de toute autre personne que bon leur « semblera. »
Les rentes constituées sur une seule tête devaient être payées jusqu'au décès de l'ayant droit. Les rentes sur deux têtes, jusqu'au décès du survivant. Les arrérages desdites rentes étaient sujets à la retenue du dixième d'amortissement, mais « exempts h tout jamais de toute autre imposi- « tion généralement quelconque qui pourrait avoir lieu par «la suite, e^c. ».Ges diverses clauses reproduisent exactement les textes antérieurs. On croit, en les lisant, lire un des 26 édits des contrôleurs généraux de Louis XIV et de Louis XV. Les taux mêmes de 10 et 8 1/2 p. 0/0 se trouvent déjà fixés, dans la plupart de ces édits, à des époques ce-
pendant moins prospères en apparence : et notamment comme on Ta vu, en 1699 et 1758.
L'emprunt viager ouvert par Neckeren 1779 pour 5 millions de rentes admettait des combinaisons de placement plus étendues que celui de 1778 : quatre têtes différentes pouvaient être désignées aux taux d'intérêts suivants : 10p. 0/0surunetête,9p. 0/Osur deux têtes, 8 1/2 p. 0/0 sur trois têtes, 8 p. 0/0 sur quatre têtes, le tout avec retenue du dixième . On offrait alors à 8 1/2 p. 0^0 un placement sur trois têtes au lieu de deux têtes. Les placements sur deux têtes rapportaient 9 p. 0/0 et non plus 8 1/2. Le crédit de l'État était donc loin de se raffermir. En février 1781, 15 mois plus tard, dans un nouvel emprunt, il fallut, pour attirer les prêteurs, augmenter encore les tarifs et supprimer, de plus, la retenue du dixième, ce qui constituait une notable élévation du taux de l'intérêt.
Le mode d'emprunt viager dont Necker usa si largement et qui caractérise son système, — si l'on peut appeler son système l'emploi du procédé le plus banal du xviii* siècle,— offrait-il, du moins, des avantages susceptibles de justifier théoriquement la préférence que lui donna cet homme d'État? D'abord, la morale condamne les placements viagers excédant la limite d'une simple pension • de retraite; il ne paraît donc pas convenable qu'un gouvernement propage lui-même cette sorte de disposition égoïste. ^ Cette espèce de rentes, disait Turgot, déprave « les mœurs, multiplie les célibataires, détruit l'esprit de « famille, rend les pères injustes, les enfants peu respec-
< tueux. » (Du Pont de Nemours, Mémoire sur la vie, les ouvrages et V administration de Turgot.)
Mais supposons que le gouvernement, laissantde côté ces considérations morales (hypothèse qui ne s'accorde pas avec la philanthropie de Necker), veuille exclusivement se préoccuper des résultats financiers , on ne saurait, même à ce point de vue, juger plus favorablement l'emploi des rentes viagères. Les intérêts à 10 0/0 qu'elles exigeaient alors constituaient une charge exorbitante. Sans doute, ces intérêts à 10 p. 0/0 s'éteignent successivements par la mort des titulaires. Mais le jeu de l'amortissement éteint aussi les dettes dans un délailimité, et il arrive à ce résultat beaucoup plus vite et avec une plus grande économie.
On sait, en effet, que l'annuité nécessaire pour amortir un capital à intérêts composés ne dépasse pas 1 0/0 en 37 années. Or les rentes viagères de l'ancien régime ne disparaissaient qu'au bout de 40 à 45 ans en moyenne. Les banquiers acheteurs de rentes viagères combinaient leurs placements sur des têtes choisies, en général sur celles d'enfants de sept ans, parfaitement sains, du sexe le moins exposé aux accidents imprévus, dont la vitalité moyenne se prolongeait, d'après la statistique, pendant une durée de 40 à 45 ans. D'un autre côté, comme l'intérêt normal des elîets publics n'était que de 6 p. 0/0 environ (1), l'excédent des 10 p. 0/0 alloués sur ces 6 p. 0/0, soit 4 p. 0/0, représentait la prime d'amortissement. L'annuité nécessaire pour éteindre le capital des rentes viagères s'élevait donc à
1. Nous avons vu les rescriptions cotées à 8 ou 10 0/0 de perte, soit à CD ou 92 0/0 pour un capital de 100 livres. Comme elles rapportaient 5 0/0 de leur capital nominal et se remboursaient au pair dans un espace de 14 ans, c'était bien du 6 0/0. De même, les actions de la Compagnie des Indes, rapportant 112 livres 10 sous, se capitalisaient aussi à 6 0/0, au cours de 1.900 livTes.
4 p. 0/0 pendant 40 à 45 ans, tandis qu'il aurait suffi d'une annuité delp. 0/Orégulièrementservie à intérêts composés durant 37 ans 1/2 seulement pour amortir la même dette.
L'opération des emprunts viagers, entreprise parNecker pour 215 millions en capital et 18 millions en intérêts, si on la compare au système moderne d'amortissement, aboutit donc à une perte pour le Trésor, qu'on peut chiffrer, par estimation, à 6 millions annuels. Ce qui, pour la période totale de Temprunt, aurait indûment augmenté la charge de l'État de plus de 200 millions (1).
Necker, malgré son apprentissage de banquier, ne paraît pas avoir connu la théorie de l'amortissement. Il en fait à peine mention dans le chapitre de son livre sur l'administration des finances qu'il consacre aux -rentes viagères (tome II, chapitre xxiii). Toutefois, il y prétend que la force des circonstances le contraignit seule à ce mode d'ap* pel au crédit, qu'il considérait comme très imparfait. < On « doit, dit-il, compter parmi les malheurs de la guerre la « nécessité de recourir à des ressources dont on aperçoit « les inconvénients. > Mais, tout en s'excusant ainsi, il ne développe aucune idée nouvelle, il ne substitue aucun plan meilleur, même rétrospectivement à celui qu'il a malencontreusement suivi.
Après Temprunt-loterie et l'emprunt en rentes viagères qui formèrent les 3/5 des 350 millions empruntés sous son premier ministère, Necker parcourut toute la série des petits moyens connus et pratiqués jusqu'à lui pour obtenir de
1. Mirabeau établît des calculs analogues au sujet des emprunts viagers de Necker. Il évalue M47 millions la perte que l'État a subie dans la seule opération de 1781. « Les emprunts qu'a faits M. Necker, dit-il, doivent « être considérés au nombre des plus chers, des plus mal organisés et des « plus ruineux que la France ait été contrainte de payer. » (Lettres du comte de Mirabeau sur Tadministration de M. Necker, 1787.)
l'argent par des voies dé tournées. En premier lieu, il réclama l'entremise des pays d'états pour la négociation des emprunts que le Trésor n'osait plus faire lui-même. Les pays d'états possédaient un simulacre de vie propre et jouissaient d'un crédit spécial qui pouvait très heureusement fortifier celui du gouvernement central. Les besogneux contrôleurs généraux de Louis XV découvrirent rapidement quel parti l'on pouvait tirer de cette situation, et commencèrent à demander aux états leur concours pour quelques émissions. Necker usa plus largement que ses prédécesseurs de cet expédient, et obtint: par l'intermédiaire de la Bourgogne, 23.000.000 livres; du Languedoc, 48.800.000 livres ; de la Bretagne, 12. 000. 000 livres ; de la Provence, 5. 437. 000 livres; de l'Artois, 3.000.000 livres. Ces emprunts, hypothéqués sur les impositions delà province (1), se négociaient facilement à 5 0/0.
La ville de Paris rendit au gouvernement le même service que les pays d'états. Elle emprunta, en août 1777, un capital de 10.810.454 livres pour le compte du roi. Cet emprunt fut effectué, partie en rentes perpétuelles à 5 0/0, partie en rentes viagères sur deux têtes à 7 0/0. Ainsi, quandl'État, réduit àson seul crédit, donnait81/2 et 9p. 0/0 en viager sur deux têtes, Paris trouvait des prêteurs à 7 p. 0/0 1
Après la ville de Paris, Tordre du Saint-Esprit fournit au Trésor, 11.287.750 livres, en émettant lui-même sous
1. Les trésoriers provinciaux acquittaient sur place les intérêts des emprunts et ne versaient au Trésor que la somme restante, déduction faite de celle qui était nécessaire aux arrérages semestriels. Il arriva même que le trésorier du Languedoc, où avaient été levés 48 millions, non seulement ne versa plus rien au Trésor, mais se trouva forcé de lui demander un supplément annuel de 2 millions environ pour parfaire le payement des coupons.
sa garantie 605.000 livres de rentes perpétuelles à 5 0/0, et viagères sur une tête à 7 0/0, comme la ville de Paris. (Lettres patentes du 8 février 1777.)
Le clergé vint à son tour offrir son don gratuit. Ce don s'élevait régulièrement tous les cinq ans à 16 ou 18 millions. Sous un nom destiné à ménager les susceptibilités, il servait, on Ta vu, à compenser l'injustifiable exemption des vingtièmes et de la capitation, dont jouissait Tordre tout entier.
Des calculs très bien établis ont démontré que cette compensation était notablement inférieure au montant des impôts dont elle tenait lieu (1).
Le subside quinquennal du clergé arrivait à échéance en 1780. Mais 16 ou 18 millions étaient à ce moment d'un trop médiocre secours pour le Trésor. Neçker obtint qu'il serait porté à 30 millions, et s'engagea à rembourser les 14 millions de supplément au moyen d'annuités d'un million pendant 14 ans. (Édit d'août 1780.)
La suite des moyens de crédit employés par Necker, pour se procurer les 94 millions 1/2 restant, ne nous offre plus que le tableau d'expédients incohérents, provoqués par de pressants besoins, peu dignes d'un ministre tel que lui.
L'on s'étonne à juste titre de voir l'augmenlation des cautionnements des employés des finances figurer dans la Uste de ces ressources extraordinaires.
Ses prédécesseurs avaient déjà maintes fois pressuré les employés et les pourvus d'offices. Il aurait dû leur laisser l'emploi de ce triste moyen. Dans le préambule de l'arrêt du Conseil (17 février 1779), il tente, il est vrai, de justifier la mesure par des motifs de comptabilité ; il s'appuie sur la
1. Voir le travail de Du Pont de Nemours à rassemblée constituante. (Discours du 24 décembre 1789.)
nécessité de Tuniformité, sur les garanties indispensables à opposer aux abus de gestion. Mais il ne tarde pas à révéler le véritable but qu'il poursuit. « Sa Majesté, dit-il, * a d'ailleurs pensé que ce serait un moyen de se procu- « rer un secours à un intérêt modéré. » En effet,il en retira 24 millions à 5 p. 100.
Dans le même ordre d'idées, il obligea les possesseurs d'offices, qui jusque-là payaient un droit annuel, connu sous le nom dé centième denier (1), à racheter ce droit annuel au moyen du versement d'un capital. C'était encore là une mine souvent et même indignement exploitée par quelques-uns de ses prédécesseurs. Plusieurs d'entre eux, une fois le capital versé, avaient immédiatement fait rendre un second édit annulant le précédent, et rétablissant purement et simplement les versements annuels. Ces souvenirs étaient encore tellement présents à tous les esprits au moment où Necker recommença l'opération, qu'il dut, pour calmer les défiances, n'attribuer au rachat qu'une durée limitée; « dès lors, dit-il, il ne pourra donner lieu « à aucune défiance, comme les rachats perpétuels ». {Préambule des lettres patentes du 27 février 1780.)
L'affranchissement de droit ne devait pas excéder huit années ; il s'obtenait au moyen du versement immédiat de six annuités.Le préambule de l'édit s'efforçait de justifier en plusieurs pages les avantages administratifs de la combinaison. Mais, sous ces fausses apparences, on découvrait clairement l'intention véritable et unique de l'auteur, celle de se procurer de l'argent. La mesure rapporta 7 millions.
Un certain nombre de concessionnaires exploitaient à
1. Cette espèce de centième denier ne doit pas être confondu avec la taxe de même nom, dont lia été question au chapitre de Fenregistrement.
Paris rindustrie des carrosses de place. «Mais, dit Necker, « les plaintes portées journellement sur le mauvais état € des carrosses de place de notre bonne ville de Paris et € les accidents fréquents que ces désordres occasion- « naient, avaient fixé depuis longtemps notre attention. » (Préambule des lettres patentes du 17 février 1779.) Il s'agit donc de remédier à un pareil état de choses, et voici qu'on lui présente « le moyen de remplir ces vues d'une € manière avantageuse à nos finances : nous avons accepté, « en conséquence, l'offre qui nous a été faite d'un secours « extraordinaire et sans aucunintérêt». (Idem.) Un secours extraordinaire et sans intérêt ! Toutes les concessions existantes sont immédiatement rachetées, et le sieur Pierre Perreau devient possesseur exclusif du privilège des carrosses de place de la ville et faubourgs de Paris pendant 30ans, du l*"^ avril 1779 au 1" avril 1809 (1) . Il verse au Trésor 5.500.000 jQ^ancs en espèces sans intérêt, et demeure exempt, pour l'avenir, detoute espèce de redevance.
Ce n'est pas tout. Necker trouva 2 millions d'avances chez les fermiers de la caisse de Sceaux et de Poissy, créée pour venir en aide à la boucherie. Le remaniement de l'organisation des fermes et régies produisit 5 millions d'augmentation sur les fonds déposés au Trésor ; les fermiers des poudres versèrent un supplément d'un million, etc.
Enfin le chiffre des anticipations grossit de 40 millions environ. A la fin du ministère de Glugny, prédécesseur de Necker, les anticipations n'atteignaient que 80 millions ; Necker les laissa à 120 millions. Nous avons déjà vu combien étaient exagérées les préventions de l'époque contre
1. Le tarif que lui imposait sa concession s'élevait à 24 sous la course, 30 sous la première heure et 25 sous les autres, de 6 heures du matin à II heures du soir. La nuit, 30 sous la course et 40 sous l'heure.
cette sorte d'emprunt temporaire. Quarante millions d'accroissement des anticipations en cinq années, pendant la guerre de 1776 à 1781, ne représentaient certainement pas le quart ou le tiers de ce que le crédit bien aménagé aurait pu légitimement procurer de fonds à court terme. Loin donc de reprocher à Necker, comme l'ont fait violemment ses détracteurs, cet accroissement de 40 millions sur les anticipations, nous nous étonnons que son coup d'œil de banquier n'ait pas découvert le parti bien plus considérable qu'il pouvait tirer de tels moyens de trésorerie. Il eût été possible, sans excéder les limites de la prudence, surtout en temps de guerre, de posséder temporairement 250 millions de fonds de roulement.
Le développement de ce procédé de crédit exigeait sans doute, sous un régime aussi arriéré, beaucoup de ménagements et d'habileté. Le concours onéreux des banquiers de la Cour devait être abandonné : c'est le public même qu'il fallait convier directement à souscrire des bons du Trésor auxguichels du Contrôle général. Turgot n'avait pas autrement opéré en 1775 et 1776. Du Pont de Nemours rappelle le succès de cette innovation, dans ses Mémoires sur la vie de ce grand administrateur.
Necker, au lieu de suivre son exemple, revint à la routine des anciens errements. L'état des anticipations négociées sous son ministère en fournit la preuve : il recourut aux caisses de M. de Savalète, de M. de Beaujon, de M. de Serilly, de M. de Sainte-James, de M. de la Baluë, de M. Tourteau, de M. de Mory, de M. la Frété, de M. de Bourgade, etc. Il emprunta 22 millions à l'un, 17.500.000 livres au second, 18 millions au troisième, 10 millions, 9 millions, 7.200.000 livres aux autres, etc. (État des anticipations qui se trouvent tirées sur les revenus du roi, au 31 décembre 1780.)
En résumé, comme nous l'indiquions au début, Necker ne justifie nullement la réputation d'habileté en matière de crédit dont il jouit bien à tort, sur la foi de ses antécédents. La partie de sa gestion concernant la trésorerie et l'aménagement des finances paraît, au contraire, très arriérée, surtout si on la met en regard des progrès réalisés dans les autres branches d'administration auxquelles il consacra spécialement ses préoccupations et son activité.
