A. GESTION FINANCIERE DE BRIBNNE. — SECOND MINISTÈRE DB NBGKER

I. Premières mesures de Brienne. — Économies. — Compte rendu sincère adressé au roi. — Édit du 16 août 1788 ordonnant lo payement des dépenses en papier. — Suspension des remboursements, de Tamortisscment, etc. ; ruine du crédit. — II. Rentrée de Necker aux: affaires. — Il révoque l'édit d'août 1788. — Il vit au jour le jour jusqu'à la réunion des États généraux.

A Galonae succéda Loménie de Brienne, archevêque de Toulouse (devenu archevêque de Sens). L'exposé de sa gestion, qui dura quinze mois et demi, du mois de mai 1787 au mois d'août 1788, ne mérite pas de longs développements. Elle se trouve stygmatisée par Tacte qui la termine, l'édit du 10 août 1788, ordonnant le payement en papier d'une partie des rentes, pensions, traitements, fournitures, etc.

Quelques mois avant la promulgation de cet édit, Brienne publia un compte des finances, très détaillé, et certainement le meilleur de ceux, — enpetit nombre d'ailleurs, — que l'ancien régime nous a légués. Il avait été promis à l'assemblée des notables, que« chaque année, un « état des recettes et des dépenses serait discuté et arrêté « dans un conseil des finances », et livré à la publicité. Le ministre exécuta sa promesse aussi loyalement que possible, il faut le reconnaître. Le volume contient 183 pages de texte et de chiffres, développant avec clarté et sincérité tous les renseignements susceptibles alors d'être établis dans les bureaux du contrôle général. Le compte rendu de Brienne (mai 1788) aboutissait à la déclaration d'un défi-

cil de 160 millions (1). On se souvient que Galonné, Tannée précédente, n'avouait que 115 millions.

L'inexactitude de ce dernier chiffre devient évidente, en présence du sincère exposé de Brienne . La situation , en effet, notablement améliorée depuis 1787, aurait dû, si Galonné eût précédemment révélé toute retendue du mal, faire apparaître un résultat inverse. Un grand nombre de dépenses avaient été réduites, parmi lesquelles il faut citer en première ligne celles des maisons du roi et de la reine. Un règlement du 9 août 1787, suivant de près le départ des notables, remplît à ce sujet les promesses faites solennellement à rassemblée. Le roi déclarait supprimer la moitié des places du service de sa chambre et de sa garderobe, diminuer Timportance du service de la bouche, restreindre le nombre des écuyers, pages, chevaux et équipages, par la réunion de la grande et de la petite écurie, cesser toute concession particulière de chevaux et voitures, supprimer la grande fauconnerie, lalouveterie, le v«(utrait, réformer les gendarmes et chevau-légers de sa garde ordinaire, vouloir démolir ou vendre les châteaux de Ghoisy, de la Muette, de Madrid, de Vincennes, de Blois, etc. Ges réformes, dont le programme devait être successivement exécuté, procurèrent au budget, dès la première année, une économie de près de 6 millions, qui devait, plus tard, s'accroître encore, par les décès d'ofBciers et de serviteurs titulaires d'emplois supprimés, auxquels le roi conservait provisoirement leurs émoluments. Il y eut sur les frais du

1. Dans ces 160 millions dedéiicit figuraient 76 niUlious 1/2 de remboursements, ceux mêmes que Brienne suspendit au mois d'août suivant. A la rigueur, ces 76 millions 1/2 de remboursements, ainsi que 29 millions de dépenses dites extraordinaires, pouvaient être déduits du total général afin d'atténuer d'autant le déficit spécial au budget ordinaire. Nous verrons, plus loin, Necker décomposer ainsi ces chiffres devant les États généraux.

SiiO BUDGETS ET COMPTABILITÉ

personnel de la loterie 230.000 livres de réduction, sur les postes 419.000 livres, sur le département de la guerre 8 millions, sur les ponts et chaussées 91.000 livres, sur les Kages du Conseil 48.500 livres, etc. Quarante millions de reï ranchements avaient été promis à Fassembléedes notables, f Discours du premier ministre, 25 février 1787.) Le compte des finances de 1788 n'inscrivait, sans doute, encore que :a0 millions de bonifications environ. Mais, si elles étaient durables et sincères, si elles devaient progresser, leur chiffre de début paraît très satisfaisant.

En terminant, Brienne témoignait d'intentions sages et prudentes. Le sens de ses explications, modestement présentées, donnait à espérer le retour prochain de l'éfjuilibre au moyen de l'économie, de Tordre et de la fidélité aux engagements. Il regrettait la suspension deTamor- Lissement : « Mais, disait-il, quand on est obligé de payer « des anticipations à 6 et 6 1/2 p. 100, quand on est forcé * d'emprunter à gros intérêts, il n'y a ni ordre ni économie « à rembourser des emprunts non exigibles, dont l'intérêt t< est moindre. » Il maintenait l'acquittement régulier des remboursements stipulés dans les contrats d'emprunts, et, loin de paraître alors vouloir les ajourner, il insistait, au contraire, sur les avantages que devait procurer, dans l'avenir, aux finances l'exacte exécution de ces salutaires engagements. « C'est sur la diminution des dépenses or- « dinaires, ajoutait-il enfin, et la cessation successive des < autres, que repose le rétablissement des affaires. » (Compte rendu au roi, publié par ses ordres, mai 1788.)

Malheureusement Brienne, d'un esprit peu consistant, d une moralité incertaine, ne sut ni persévérer dans la voie des principes qu'il affichait, ni parer aux dififtcultés quotidiennes qui s'accumulaient autour de lui. En dépit des bonnes intentions manifestées à son début, il termina sa

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carrière ministérielle par Tédit du 16 août 1788, dont nous avons déjà fait entrevoir les funestes dispositions.

Le préambule de cet édit rend compte de Tétat des finances dans les termes suivants : « Par des circonstances c dont Sa Majesté se plaît à écarter le souvenir, la confiance « publique a été altérée par ceux mêmes qui auraient dû « conspirer à la soutenir ; les emprunts publics ont été conc trariés, comme s'il n'eussent pas été nécessaires, et « discrédités comme si le gage en eût été incertain. L'in- € tempérie des saisons, en exigeant des secours, et en « rendant une partie des recouvrements plus difficiles, a € encore accru llnquiétude. Les services sont devenus la- « borieux, les ressources ont été plus rares : tout fait crain- « dre qu'un emprunt offert dans ce moment au public, « comme les emprunts précédents, ne soit tenté sans « succès. » Non seulement l'équilibre des budgets se trouvait gravement compromis, — et le mal datait de loin, — mais le remède, dont Galonné avait si aisément abusé, l'emprunt, devenait impraticable. Brienne l'avoue explicitement : c Les émissions tentées n'ont pas réussi, et « tout essai nouveau échouera comme les précédents. » Le crédit se retirait donc définitivement, conséquence d'incorrigibles et persistantes dilapidations.

C'est alors que, pour suppléer aux emprunts, Brienne fit décréter que le payement des rentes, traitements, dépenses des ministères, etc., serait effectué partie en papier, partie en argent. L'édit du 16 août réglait ainsi le détail de ces dispositions. Les rentes soit perpétuelles, soit viagères ne seront plus acquittées, à l'avenir, en argent que pour leurs trois cinquièmes; le surplus sera fourni en billets. Les porteurs de titres inférieurs à 500 livres de rente continueront cependant, par exception, à recevoir en argent la totalité des arrérages.De 500 livres à 1.200 livres,

ils toucheront 5/8 en argent et 3/8 en billetS; avec un minimum de 500 livres en argent. Au-dessus de 1.200 livres, le tarif général de 3/5 et 2/5 s'appliquera avec un minimum de 750 livres en argent. Pour chaque catégorie de dépenses, un tarif spécial déterminait, dans des conditions analogues, la proportion d'argent et de papier. Sauf la solde de Tarmée et de la marine, déclarées exemptes des nouvelles dispositions, et les parties de minime importance, toutes les créances de TÉtat subirent Fobligation de recevoir, au lieu d'argent comptant, plus du tiers de leur montant en papier. Les billets donnés en remplacement d'espèces portaient intérêt à 5 0/0 sans retenue ; on les déclara solennellement, en outre, admissibles en capital et intérêts aux emprunts à venir. Triste faveur ! La même formule figurera bientôt dans le décret d'institution des assignats. L'édit de 1788 protestait cependant contre toute assimilation de ces nouveaux billets avec le papier-monnaie, « dont le roi, « dit-il, connaît les inconvénients. » — « Ce sont des « billets du Trésor royal. » Mais des billets remis de force aux créanciers prennent, quoiqu'on dise^ le nom de papiermonnaie.

L'édit du 16 août 1788 renouvelait d'office, pour un an, sans consulter les porteurs, les assignations sur les domaines arrivant à échéance jil rejetait arbitrairement à l'année suivante tous les remboursements sti-pulés dans les contrats d'emprunts, dont nous avons vu Galonné dresser soigneusement le tableau. Bien entendu^ et sans même quïl en fût fait mention, la loi d'amortissement du 15 août 1784 continuait à rester suspendue; Gomme l'a dit Necker : « Dans la vue d'éloigner une def- « nière crise, l'on prolongeait par toutes sortes de moyens « un état d'intermittence qui devait finir en peu de temps « par une défaillance absolue. »

Gomment Louis XVI, autrefois ami de Turgot, docile aux leçons de Malesherbes, associé aux plans de réformes de Necker,approuva-t-ille honteux édit que Brienne soumit à sa signature? Galonné pouvait maintenant relever la tète. «Que l'emploi que j'ai fait des fonds pendant trois ans « et demi, dit-il, soit comparé à celui qu'en a fait mon ca- « lomniateur (de Brienne) pendant quinze mois^et qu'on « juge 1 Après avoir épuisé vainement toutes les ressour- « ces, après avoir déprimé les fonds publics et abîmé le € crédit, il finit par annoncer la nécessité de payer en papier « une partie de ce que le Trésor royal a toujours payé € comptant, et par faire banqueroute. Et c'est lui qui, van- € tant son administration, accusait la mienne d'avoir ruiné « les finances de Votre Majesté I » {Lettre adressée au roi^ 9 février 1789.) Ainsi, l'administration des finances était tombée assez bas en 1788 pour mériter la juste réprobation de Galonné I

Necker revint au pouvoir après Brienne, à la fin d'août 1788, peu de jours après le triste édit du 16 août. Il s'empressa, dès l'abord, de le faire rapporter officiellement et de rétablir les payements en espèces. (14 septembre 1788.)

< Le roi, instruit de Talai'me qu'avait répandue parmi « ses sujets et dans les pays étrangers l'arrêt autorisant « le Trésor royal à payer une partie des dépenses publiai ques en effets à uii an de date, renonce à une disposition * qu'il avait adoptée avec le sentiment le plus pénible. » (Préambule de l'arrêt du eonseil d*État du roi, 14 septembre 1788;)

Une fois cette satisfaction donnée aux principes, Necker

ne vit pas plus que ses prédécesseurs l'argent affluer au Trésor. : ^

Le temps seul, quels que fussent Thabileté et le crédit personnel du ministre, pouvait réparer progressivement une situation à ce point compromise.

A Tarrivée de Necker/ la caisse ne. contenait que 500.000 livres, et il fallait, à tout prix, dans la semaine, remplir des engagements précis, s'élevant à plusieurs millions. Quels procédés . employa Necker pour se procurer, au jour le jour, les fonds nécessaires aux besoins urgents des services, Thistoire financière ne l'indique pas. Il sufBt de savoir,d'une manière générale,que, pendant neuf mois, jusqu'à la réunion des États généraux, ses seules ressources se réduisirent à celles que lui fournirent des expédients quotidiens constamment renouvelés. Il ne fit aucun emprunt, n'augmenta aucun impôt, ne demanda, en un mot, aucun supplément au public. Il rend compte lui-même de sa gestion, pendant cette période, de la manière suivante : « Ce fut en louvoyant, en usant de lous les ménagements, « de toutes les ressources circonscrites dans ce petit cercle « que je parvins à conduire sans brisure et sans échouement « le frêle vaisseau de l'État jusqu'à l'ouverture des États « généraux. Tous ces soins, toutes ces peines ne laissent € aucune trace. > {Sur Vadmbiistration de M. Necker ^ par lui-même, 1791.)

Montesquieu, dans son grand rapport récapitulatif rédigé à la fin de l'assemblée constituante, apprécie de môme les opérations du second ministère de Necker : « Il fallait au « moins, dit-il, fournir à la dépense publique, payer les « rentiers, et s'occuper des achats de subsistances. « M. Necker, à force de crédit personnel et d'économie, « parvint à remplir cette tâche pénible : 25 millions emc prundés pour un an à la Caisse d'escompte, de petits

RÈGNE DE LOUIS XVI t\b

€ emprunts faits aux notaires, aux états de Languedoc, € de Bretagne^ d'Artois, quelques retards dans le payement « des rentes lui firent atteindre le 1" mai 1789, et, à ce € grand jour de Touverture des États généraux, 58 mil- € lions en nature étaient au Trésor public. » (Rapport de Montesquiou, 9 septembre 1Î91.)

L'inaction de Necker n'avait pas seulement pour cause la crainte d'un échec, à peu près certain, du reste. La perspective de la prochaine réunion des États généraux paralysait aussi ses forces d'une manière absolu. Il redoutait la nouvelle assemblée et se sentait, par avance, faible devant elle. Il masquait sa timidité en prétendant que toute entreprise personnelle devenait inopportune, au moment où les représentants du pays prenaient eux-mêmes la direction des affaires, et qu'il était dès lors convenable de leur réserver toutes les solutions des redoutables problèmes qui allaient s'agiter.

€ On se souvient peut-être, dît-il, que pendant le cours « de ma première administration j'étais dans un mouve- « ment continuel; tout me tenait en activité, une réforme « importante, une épargne de détail, une nouvelle consti- « tution des compagnies de finances, une réunion de cais- « ses, une diminution des trésoreries, un nouvel'ordre de « comptabilité... Je vis en rentrant dans le gouverne- « ment, au mois d'août 1788, qu'une marche absolument « différente m'était conseillée au nom du bien de l'État.

« Je vis qu'un grand motif m'inspirait le devoir de con- « tenir l'administration des finances dans une sorte d'obscu- « rite et de silence.

« Je réfléchis qu'à peu de distance du rassemblement « des députés de la nation, il était inutile de commencer, « à moi seul, une guerre aux abus. » {Sur radmi?iistrhtio7i de M. Necker, par lui-même, 1791.)

2i6 BUDâSTS BT COMPTABILITÉ

Necker, en effet, n*est plus le ministre ardent et résolu que nous avons vu, de 1776 à 1781, uniquement attaché h son administration, entreprendre efficacement, comme il ledit, la chasse aux abus. Les États généraux, à la fois son espérance et son effroi, deviennent maintenant sa seule préoccupation. La politique a envahi son esprit. Au lieu de marcher en avant d'un pas assuré, comme autrefois, il hésite, cherche à s'orienter et reste immobile, ne sachant encore quel chemin suivront ceux qu'il va prendre désor^ maij» pour guides.

Vadministration de Necker, d'août 1788 à mai 1789, eonsigta donc uniquement en ceci : attendre les États gêné* faux. Par son crédit personnel, avec Fappui de la faveur publique, il réunit plus de ressources et obtint un meilleur rendement d'impôts que ses prédécesseurs; il gagna ainsi, « en continuant la manœuvre d'un navigateur en > péril, l'époque du 5 mai 1789 >.

Jusque-là, il se borna à écarter journellement toutes les difficultés surgissant incessamment sous ses pas, et à étayer provisoirement l'édifice chancelant des finances, consacrant tous ses soins et toutes ses études à la rédaction du grand exposé financier qu'il devait soumettre & l'assemblée, lors de sa première réunion.