SYSTÈME DE COMPTABILITÉ ORGANISÉ PAR I/ASSEMBLÉB CONSTITUANTE

I. L'assemblée retire au roi et aux ministres le uuiniement des deniers publics et s'en empare exclusivement. — II. Création du bureau de trésorerie. — Son organisation. — Caisse de l'extraordinaire.

— Séparation matérielle des fonds des services ordinaires et extraordinaires. — Inanité de cette séparation matérielle. — 111. Budgets : l'assemblée ne parvient à en dresser aucun. — Exemple des documents qui lui sont soumis : rapports de Montesquiou et de Lebrun.

— IV. Comptes : il n'en est pas formé plus que de budgets.— Grand rapport de Montesquiou à la fin de la Constituante. — V. Bureau de comptabilité créé sous les ordres directs de l'assemblée. — On rejette l'idée d'un tribunal des comptes. — Retards des travaux du bureau de comptabilité. — Cour des comptes en 1807.

L'organisation de la comptabilité par rassemblée nationale fut conçue sous Tempire d'une préoccupation exclusive : retirer au roi et aux ministres toute ingérence dans le maniement des deniers publics. Les députés voulurent, après 1789, posséder seuls la direction du Trésor. Ils ne comprirent point le rôle respectif des pouvoirs exécutif et législatif, en matière de finances. Dans un gouvernement parlementaire, le pouvoir exécutif administre, perçoit et paye : le pouvoir législatif se borne à contrôler. Un sentiment de défiance excessive fit méconnaître ces sages principes. < Le moment est venu », dit Rœderer au nom du comité de Timposition, « de répartir entre les di- « vers pouvoirs politiques les attributions que nécessite

« un nouveau système de finances Le vœu unanime de

« la France a décidé la question : tous nos cahiers portent « que les finances doivent être placées en dehors desattein-

^6 KUOGETS ET COMPTABILITÉ

« tes du pouvoir exécutif. Vous avez vous-même assuré ce « principe en décrétant que les collecteurs de l'impôt direct « seraient nommés par le peuple. Le gouvernement doit « toujours être subordonné a la souveraineté nationale ; « il faut fixer avec précision la mesure de son pouvoir : « avecPargent on peut le perpétuer. Les principes seraient « blessés, si on laissait au gouvernement Tadministration « des finances. » (Séance du 20 décembre 1790.)

L'assemblée organisa, en conséquence, la trésorerie nationale de la manière suivante :

Un comité composé de six commissaires nommés par le roi fut chargé de l'administration du Trésor public, « qui < n'appartiendra à aucun département du ministère. » (Décret du 30 mars 1791.)

Pourquoi l'assemblée laissa- t-elle le roi nommer ces six commissaires ? une longue discussion précéda la solution de ce point essentiel. Le roi eût trouvé logique que l'assemblée désignât personnellement les commissaires de la trésorerie, et même qu'elle les choisît dans son propre sein, du moment qu'elle voulait s'attribuer une autorité absolue en cette matière. < Il est nécessaire, écrivait « Necker, que les membres du nouveau bureau de trésa- « rerie réunissent au mérite de leurs fonctions l'hon- « neur de faire partie de votre assemblée, afin qu'ils aient, « à ce double titre, l'autorité et l'ascendant nécessaires « pour diriger l'administration dont ils sont chargés. » (Mémoire du premier ministre des finances, lu le 12 mars 1790.) Le roi insista dans le même sens par un message spécial. (25 mars 1790.)

L'assemblée, néanmoins , refusa obstinément de prendre directement la charge de la trésorerie, prétextant qu'un député ne pouvait recevoir d'emploi à la nomination royale. En réalité, elle craignait surtout d'engager sa

propre responsabilité ; et voulait obtenir non moins sûrement et plus habilement l'entière direction des affaires financières, en remplissant la trésorerie d agents sur lesquels elle se réservait une complète autorité.

A cet effet, elle décida tout d abord, comme on Ta vu^ que le comité de trésorerie ne ressortirait à aucun département ministériel (Décret du 30 mars 1791, art. 1) ; puis que trois députés seraient investis du droit d'assister à ses délibérations, de compulser ses registres, de vérifier ses caisses et de convoquer, le cas échéant, les commissaires par une réquisition spéciale. (Art. 19.) Les membres de rassemblée, élus pour ces fonctions de vérification et de contrôle, furent Vernier et Merlin. (Séance du 18 mars 1791») La nomination du troisième membre, renvoyée au lendemain, ne figure pas dans les procès - verbaux officiels.

Un décret postérieur du iST novembre 1791 spécifiait que les membres du comitj de trésorerie, bien que désignés parle roi, seraient placés sous la surveillance « habituelle « des législatures ». (Art. 3.) Ils travaillaient sous la direction du comité, législatif de rassemblée. On leur avait accordé la nomination à toutes les places du Trésor public (1) et le droit de destituer les agents infidèles (Art. 7 et 8.) Ils correspondaient directement avec les corps administratifs. (Art. 14.) L'ordonnancement des dépenses, autres que les achats de numéraire, demeurait réservé aux ministres du roi. Mais aucun payement ne pouvait être effectué par les receveurs du district ou autres agents sans l'autorisation du comité de trésorerie. (Art. 15 et 1(5.)

1 « Les ministres corrompent, avait dit Rœdercr, non seulement pai» « l'argent, mais encore, et bien davantage, par les places de finances « toujours très multipliées dans un mauvais système. Avec 20.000 places « à donner, on s'assure facilement de 60.000 hommes. » (9 mars 1791.)

Les états de distribution de fonds rédigés par les ministres passaient sous les yeux du comité, etc.

Sans entrer dans de plus grands détails, il suffit de consulter Tétat de consistance des bureaux placés sous les ordres du comité pour se convaincre de Timportance de ses attributions. Ces bureaux composés de premiers commis, directeurs, caissier, payeurs, contrôleurs, chefs, sous-chefs, teneurs de livres, concierges, garçons de caisse etde bureau, coûtaient annuellement 872.384 livres, sans compter les frais de papier, impressions, bois, lumière, transports d'espèces, etc.

L'assemblée avait donc dans ses mains, sous ses ordres directs, un ministère complet et le plus important, celui qui tenait tous les autres dans sa dépendance, par son droit exclusif d'autoriser les payements.

Gandin, nommé, dès le début, commissaire adjoint, et plus tard commissaire en titre de la trésorerie, explique ainsi dans ses Mémoires les fonctions du comité : « Les « six commissaires entrèrent en fonctia^s en juillet 1791. « Le ministre des contributions publiqueii demeura chargé

< seulement du soin d'assurer l'assiette et la perception « des impôts. Les deniers, une fois versés parles percep- « teurs dans les caisses des receveurs de district, y étaient

< exclusivement à la disposition des commissaires de la € trésorerie,qui devaient pourvoir à toutes les dépenses gé- « nérales, dans toute l'étendue de la République, conformé- « ment au budget législatif dont ils étaient les gardiens « sous leur responsabilité personnelle.

« Trois membres de l'assemblée furent chargés de sur- « veiller les opérations des commissaires qui n'avaient de

< relation qu'avec le comité des finances de rassemblée

< nationale... Les ordonnances délivrées par les divers mi- « nistres ne pouvaient être acquittées qu'après que le paye-

€ ment en avait été autorisé par trois au moins des commis- « saires de la trésorerie, qui, dans le cas où ils Jugeaient une « ordonnance irrégulière, devaient en suspendre Tacquit- « tement et en référer au comité des finances. » (Mémoires de Gaudin, duc de Gaôte.)

La caisse de la trésorerie bornait ses attributions au service ordinaire et courant. Elle percevait le produit des impôts, et acquittait les dépenses annuelles des ministères. Mais, à ses côtés, se trouvait juxtaposée une autre caisse, créée un an auparavant, au moment même de la première aliénation des domaines nationaux. (Décrets des 19 décembre 1789 et 21 janvier 1790.) C'était la caisse de Textraor- € dinaire, dans laquelle seront versés les fonds provenant « de la contribution patriotique, ceux des ventes de domai- « nés ci-après ordonnées et toutes les autres recettes ex- « traordinaires de TÉtàt. Les deniers de cette caisse seront « destinés à payer les créances exigibles et arriérées, et à < rembourser les capitaux de toutes les dettes dont Tassem- « blée nationale aura proclamé Textinction. > (Décret du 21 janvier 1790, art. 9.)

L'assemblée constituante, en présence de deux natures d'opérations qu'il importait de ne pas confondre, celle du service ordinaire et celle du service extraordinaire, ne trouva pas d'autre moyen pour les distinguer, que de les séparer matériellement. Elle renferma les denier propres à chacune d'elles dans une caisse différente, et remit leur gestion à deux administrations spéciales. L'ancien régime employait un procédé non moins primitif, lorsqu'il cantonnait la comptabilité dechaqiie exercice dans

les gestions annuelles des receveurs alternatifs ou triennaux (1).

Mirabeau justifiait ainsi la création de la caisse de 1 extraordinaire : « Votre comité a senti que les fonds destinés « à payer les créanciers de TÉtat doivent être mis à Tabri « de toute incertitude... Cette caisse devient, en quelque « sorte, la propriété des créanciers de l'État. Ils acquiè- « rent le droit de la défendre. Ils peuvent suivre, pour « ainsi dire jour à jour, son administration, et voir pros- « pérer les mesures qui assurent leur remboursement... « Par cette caisse, on découvrira, chaque année, avec < certitude les excédents qui doivent servir à rextinction « des capitaux. Ce changement donnera désormais au cré- « dit des motifs de développement qu'il n'a encore ja- « mais possédés. * (Discours de Mirabeau, 6 novembre 1789.)

La simple ouverture d'un compte spécial sur les livres du Trésor aurait réalisé les vagues avantages pompeusement énumérés par Mirabeau. Mais rassemblée tenait d'autant plus à conserver les apparences d'une séparation matérielle entre l'ordinaire et Textraordinaîre, qu'elle s'apprêtait à franchir, sans scrupules, les limites de cette séparation. Aussi, le décret du 15 décembre 1790, relatif à l'organisation de la caisse de l'extraordinaire, répéte-t-il : « La caisse de l'extraordinaire, destinée à la recette des € revenus et capitaux qui ne feront pas partie des con- « tributions ordinaires, et à l'acquittement des dettes de « l'État, sera un établissemeiit entièrement distinct et se- « paré du Trésor public y ou caisse de l'ordinaire, > (Art. 1.)

MM. Amelot et Lecouteulx-Lanoray furent préposés à la caisse de l'extraordinaire : la trésorerie eut pour chefs