Voir tome I, page

MM. Dutramblay, Devaisnes, Delafontaine, Savalète, Grouvelle, Lavoîsieret Gaudin, premier commis.

La plus importante disposition du décret d'organisation de la caisse de l'extraordinaire était la suivante : « Les

< assignats, qui vont être incessamment fabriqués, seront

< déposés, à mesure de leur fabrication, dans une armoire ^ fermant à trois clefs... (1). (Décret du 15 décembre 1790, art. 10.)

L'assemblée constituante, on va le voir, puisera d'une manière à peu près permanente, pour les besoins ordinaires, dans cette réserve en assignais conservée par la caisse de l'extraordinaire. Mais la Législative, la Convention, et le Directoire iront plus loin encore, et ne connaîtront plus d'autre ressource. C'est surtout au chapitre concernant la gestion de ces dernières assemblées que nous suivrons avec intérêt l'histoire de l'armoire à trois clefs.

L'ancien régime, en ce qui concerne l'établissement des budgets et des comptes, n'avait laissé aucun exemple digne d'être suivi : l'assemblée constituante aurait eu sous ce rapport tout à créer ; mais son initiative ne réussit pas mieux ici qu'ailleurs à réparer les lacunes du passé et à créer de son chef une organisation.

Et d'abord, les budgets, pour les exercices 1790, 1791 et 1792, ne furent jamais dressés d'une manière régulière. Les comités fournirent, à diverses époques, l'aperçu des besoins

1. « Une des clefs sera remise à radministrateiir de la caisse de « l'extraordinaire, une autre au trésorier de la même caisse, et la troi- « sièmc aux archives nationales, d'où elle ne pourra sortir que pour être « remise à un des commissaires du corps législatif. »

présents ou ceux des mois les plus prochains ; ils décrivirent la détresse du Trésor, et recherchèrent les moyens immédiats de remplir les caisses ; mais leurs exposés ne peuvent en aucune façon, nous allons nous en convaincre, mériter le nom de budgets.

En novembre 1789, le rapport du marquis de Montesquiou débute^ ainsi : « Messieurs, le comité des finances a « cru qu'il était temps de vous présenter le résultat de ses 4c travaux. » D'après ce préambule, à cette époque de l'année, et après cinq mois environ de séances, le comité semblait devoir être en mesure de déposer le projet du budget de 1790. Il n'en était rien. Après avoir très justement dit : « Le désordre a fait périr le despotisme, il ferait périr la « liberté », après avoir longuement déroulé le tableau des dettes criardes, auxquelles il faut pourvoir d'urgence, le marquis de Montesquiou aborde la question de l'équilibre^ sans la résoudre. « Il prend, dit -il, les choses dans l'état oîi « elles sont. » — « Les dépenses (celles de 1790) pourront « être fixées d'ici au 1" janvier prochain. » La colonne qui leur est consacrée, dans les tableaux joints au rapport,, ne comprend provisoirement que les allocations remontant au précédent gouvernement ; aucun de ses chiffres ne se rapporte aux prévisions de l'année suivante. Quant aux recettes, elles se composent, pour la plupart, soit d'impôts dont la suppression est imminente, soit de remplacements dont la forme définitive n'est pas déterminée.

Ces données, aussi vagues à Tégard des recettes qu'à l'égard des dépenses, étaient, en outre, réparties dans les subdivisions d'une classification des plus compliquées. Il y avait une caisse nationale « qui percevrait tous les impôts « directs, et acquitterait toutes les dettes, ainsi que la € liste civile » ; puis une seconde caisse, la caisse d^ administration qui « percevrait le reste des revenus publics

ASSEMBIiÉB CONSTITUANTE 293

« et acquitterait les dépenses des différents départements, * sous l'inspection des ministres devenus responsables à < la nation ». (Rapport du marquis de Montesquieu, au nom du comité des finances, 18 novembre 1789.) La première caisse serait alimentée par 286 millions de recettes de diverses natures, et acquitterait 253 millions de dépenses ; d'où un boni de 33 millions. La seconde caisse recueillerait 159 millions de produits et payerait une somme égale. En dehors de cette arbitraire répartition du service ordinaire, une troisième division devait comprendre les besoins extraordinaires, et c'est à son sujet que les plus vastes projets vont surgir, projets dont l'exécution servira bientôt à combler l'ensemble de tous les déficits, même ceux des caisses nationale et d'administration.

Ce premier travail du comité »des finances offre encore, malgré ses imperfections, l'image lointaine d'un budget. Il contient, avec des données contestables et mal définies sans doute, le tableau comparatif des recettes et des dépenses d'une année moyenne. Plus tard, l'assemblée n'entendra plus parler que des besoins immédiats, du vide des •caisses, des dépenses restant à payer jusqu'à la fin de Tannée ou du trimestre, et des moyens à créer d'urgence pour y pourvoir.

Cependant, en juin 1790, sur un rapport très approfondi de Lebrun(l), rassemblée entrepritde discuter les dépenses des ministères. Elle ne se borna plus, comme elle l'avait fait par un décret du 26 février précédent, à ordonner, en bloc, une réduction de 60 millions sur l'ensemble des allocations ; elle chercha à déterminer exactement chaque crédit. (Dé-

1. Lebrun fut plus tard membre du conseil des Anciens, et devint troisième consul, architrésorier de l'Empire et duc de Plaisance.

crets des 5, 6, 19 juin, 3 juillet et suivants.) Malheureusement elle ne mena pas sa tâche à terme, et laissa en suspens les budgets les plus importants, ceux de la guerre,, de la marine, des cultes, etc. (Rapport de Lebrun, 15 novembre 1790.)

En octobre 1790, Lebrun exposa les besoins du Trésor public pour les trois derniers mois de l'année. Les calculs^ du ministre des finances avaient évalué à 294 millions le déficit de Tannée entière : « Ses espérances et ses calculs. € ont été trompés, dit Lebrun, et trompés au delà de tout « ce que nous pouvions craindre. » Le dernier trimestre, à lui seul, donnera un déficit de 132.780.000 livres. Maisil ne s'agit plus de calculer par année, ni même par trimestre. Lebrun restreint ses vues au mois d'octobre courant. « Le 11 de ce mois, il n'y avait que .9 millions dispo- « nibles : ces 9 millions sont aujourd'hui absorbés ou du « moins très avancés. » On décrète, en conséquence, que^ pour le présent moU d* octobre, 31.095.000 en assignats seront employés au service du Trésor. (Rapport et décret du 13 octobre 1790.)

Ces prévisions à court terme caractérisent les mauvaises gestions financières. Sous le Directoire, on arrivera à ne plus compter que par décades.

Un mois après, Lebrun tentait d'établir Tétat de la dépense pour 1791. Ce n'était pas un budget qu'il dressait,, puisque son rapport ne parlait point des recettes et se contentait d'y faire allusion en terminant par ces seuls mots : « Si vous pouvez assurer en 1791 un revenu effectif de « 491 millions, vous suffirez à toutes les dépenses. »

Bien que restreint aux dépenses, le rapport de Lebrun ne parvenait même pas à donner à ses évaluations une base certaine : « Elles errent, d'après les termes du rap- « port, entre les conjectures et les probabilités. > Ni les

allocations delà guerre, ni celles de la marine, ni celles Aes cultes et de quelques autres services, ne sont déterminées : « Des approximations en indiqueront les limites 4c plus ou moins reculées. »

Le désir intime de Lebrun eût, sans doute, été d'établir un budget normal : il donne^ à différentes reprises, la preuve de cette tendance, mais les obstacles qu'il rencontre deviennent insurmontables. D'ailleurs, le comité, en traitant la question des dépenses de 1791, poursuit un but tout autre que la composition d'un budget, et ce but s'écarte de plus en plus de la voie des principes réguliers. Il veut, dès le début de l'année 1791, rejeter sur la dette arriérée toutes les dépenses non acquittées de 1790 et des années antérieures. « En 1791, doit commencer l'ère nou- « velle des finances. » L'antérieur sera liquidé au moyen des ressources extraordinaires affectées déjà à des remboursements d'offices, à l'extinction de diverses parties de la dette, en un mot à toutes les charges autres que les dépenses courantes.

« Ainsi Texercice de 1791 commencera dégagé de tout « enchevêtrement de Tarriéré. » (Rapport de Lebrun au nom du comité des finances. Séance du 15 novembre 1790.)

Nous avons déjà vu les ministres de Louis XIV et de Louis XV employer ce procédé de comptabilité aussi simple qu'illégal. Rejeter sur la dette publique les dépenses ordinaires, imposer des formalités nouvelles aux créanciers qui ont le plus attendu, reléguer en bloc dans une liquidation commune toutes les parties des budgets écoulés, imputer sur le capital les payements auxquels le revenu doit seul pourvoir, c'était non pas, comme s'efforçait de le prouver le rapporteur, un moyen de dégager l'enchevêtrement des comptes et de tracer à l'avenir la ligne séparative des budgets : c'était, au contraire, introduire

dans les finances une confusion et un désordre irréparables. La liquidation de l'arriéré consolidé à partir du 1«' janvier 1791 ne s'acheva jamais. (Loi du 17-27 avril 1791.) (1).

Au mois de janvier 1791, Lebrun revint encore devant rassemblée pour solliciter un secours immédiat. Il dressa à cet effet le tableau de la situation, non plus de Tannée, mais du trimestre, et conclut en proposant d'allouer au Trésor, séance tenante, sans même prendre le temps d'imprimer son rapport, — qui méritait cependant l'impression,— un subside de 60.520.000 livres. La caisse de l'extraordinaire, en effet, sans autre délibération fut à l'instant autorisée à effectuer ce versement 'de 60 millions et 1/2. (Rapport et décret du 14 janvier 1791.)

L'aménagemen: des finances va désormais rouler tout entier sur les subsides périodiquement fournis par la caisse de l'extraordinaire renfermant la réserve des assignats. A partir de mai 1791, celle-ci est officiellement chargée de parfaire, chaque mois, la différence entre les recettes et les dépenses. Un décret du 18 février 1791 avait fixé en bloc, sans distinction de ministères, ni de services, le total des dépenses de 1791 à 584.750.000 livres. En vertu de ce même décret, la caisse de l'extraordinaire devait alléger par un versement de 60 millions la somme des revenus ordinaires destinée à équilibrer les dépenses. Quant à ces revenus ordinaires le décret disait simplement (Art. 2) : « Le comité de l'imposition présentera à l'assem- € blée les moyens de fournir au Trésor public, en 1791,

1. La loi de consolidation de l'arriéré fut votée cinq mois après le rapport de Lebrun, sur un nouveau rapport de Montesquiou, en date du 17 avril 1791, précédé d*un autre rapport du même auteur, en date du 27 janvier 1791.

€ 524.750.000 livres. » C'est à ces termes vagues et insîgniflants que se trouvait réduit le seul document qu'on pût encore qualifier de budget.

Au mois d'avril, les recettes mensuelles n'ayant atteint que 24.295.928 livres, au lieu de 48 millions formant le douzième des dépenses prévues pour Tannée entière, l'assemblée régla que, dorénavant, sans nouveau décret, la caisse de l'extraordinaire verserait spontanément, chaque mois, au Trésor la différence entre les recouvrements obtenus sur les recettes ordinaires et ladite somme de 48 millions. (Décret des 23-25 mai 1791.)

L'apparence même des budgets cessa dès lors d'exister. Jusque-là, sans doute, aucun budget effectif n'avait été dressé : nous avons vu les comités ne jamais parvenir à présenter d'une manière corrélative Texposé des recettes et des dépenses de l'année suivante, ni par conséquent à en déduire la prévision d'un équilibre justifié par des données rationnelles ; mais, au moins, pouvait-on supposer aux législateurs l'intention d'atteindre, un jour, ce résultat. « On parle beaucoup de comptes rendus, disait € Mirabeau en 1790, on nous en montre, en effet, quel-

< ques-uns. Mais on peut douter si ce sont là les comptes « que l'on doit à une grande nation. En dernière analyse, « je n'entend^ que ceci : Tai tant y Urne faut tant, etl'as-

< semblée répond : Pourquoi avez-vous tant ? pourquoi « vous faut-il tant ? » (Discours de Mirabeau Séance du 26 février 1790.)

A partir de 1791, à dater du jour où la consolidation de l'arriéré devait, d'après les affirmations du comité, inaugurer pour les finances une ère nouvelle, les demandes mensuelles de fonds à prélever sur la réserve en papiermonnaie de la caisse de l'extraordinaire deviennent réellement les seuls documents budgétaires. On ne cherche

même plus à en établir d'autres. Comme le dit alors Malouet : « La comptabilité, dont on vous a beaucoup « parlé, n'existe pas pour vous... on vous a donné beaucoup '< d'états et de bordereaux partiels, qiii ne prouvent rien, « et dont on ne peut composer même un aperçu de la « situation générale. Ce sont des pièces fugitives. » (Rapport de Malouet, sur la situation des finances du 1«' mai 1789 au 1" septembre 1791. Séance du 18 août 1791.)

Les comptes législatifs forment le complément des budgets. Dès lors rassemblée constituante ne pouvait pas, dans le sens régulier du mot, recevoir de compte, puisqu'elle n'avait entendu l'exposé d'aucun budget. Toutefois pluplusieurs documents s'efforcèrent de récapituler avec quelque étendue les chiffres des opérations antérieures; le grand rapport de Montesquiou du 9 septembre 1791, notamment, présenta l'ensemble des actes financiers consommés depuis l'ouverture des États généraux jusqu'à la fin de l'assemblée.

Ce rapport de Montesquiou, si développé, si bien rédigé même qu'il fût dans beaucoup de ses parties, ne donnait, en somme, qu'une idée imparfaite et confuse de la situation des finances. Au lieu de s'appuyer sur les écritures des comptables dont la récapitulation n*avait pas, d'ailleurs, été dressée, il se bornait à paraphraser les données des tableaux justificatifs produits par les ministres ordonnateurs au sujet de leur gestion personnelle. «Pour connaî- « tre l'emploi des fonds publics, depuis le 1" mai 1789, dit- « il, nous n'avons pas besoin que les comptables aient « rendu leurs comptes définitifs : il nous suffit que les

« premiers ordonnateurs aient rendu le leur. » En acceptant ainsi tels quels les chiffres des ordonnateurs, sans vérifier leur conformité avec les écritures originales de& recettes et des dépenses publiques, l'assemblée manquait à ses devoirs essentiels de contrôle gouvernemenlal. Les ministres se nommaient sans doute Necker et Dufresne,. et, comme le disait le rapporteur, « la nation a pour ga- « rants de Texactitude et de la fidélité des comptes, Tin- € tégrité connue de ces deux administrateurs et leur res- « ponsabilité». La comptabilité ne saurait se contenter detels témoignages d'estime, si mérités qu'ils soient.

D'ailleurs, les comptes ministériels de Necker et dfr Dufresne n'étaient que des comptes de trésorerie, établis en vue de justifier leur propre gestion, sans distinction; d'année et d'exercice.

« Les comptes que nous examinons sont plutôt des état» « de caisse du Trésor, dit Montesquieu, que des comptes « tels que l'assemblée a besoin d'en recevoir. » Gommepremier article, on voyait figurer dans la colonne des recettes le solde restant en caisse : or, ce solde ne doit jamais' prendre place dans un compte budgétaire. On trouvait, de même, inscrits deux fois, en recettes et en dépenses, les articles fictifs du grand-livre destinés à se balancer, tels que les effets reçus en payement, puis supprimés, les matières d'or entrant dans la caisse et en sortant ensuite pour le monnayage, les dépôts remis au Trésor, et les dépôts retirés, etc. En un mot, Montesquiou analysait une situation de caisse et non un compte budgétaire, éternelle confusion que l'ancien régime n'avait cessé de commettre.

Pour posséder un compte régulier, il eût fallu soumettre les écritures de tous les comptables au jugement d'un tribunal indépendant, et déduire de leur récapitulation un releré certain, reposant sur des données authentiques. Les déclarations delà Gourdes comptes constituent aujourd'hui, dans ces conditions, la base primordiale des règlements d'exercice. Mais, en 1791, il n'existait pas de Cour des comptes.

L'assemblée constituante avait supprimé les anciennes Chambres des comptes, dont nous avons constaté l'insuffisance (1), et déclaré dès l'abord, qu'elle se chargeait personnellement de l'apurement de toutes les comptabilités : « C'est, non pas le droit, disait le rapport du comité de liqui- « dation, mais le devoir des représentants de la nation d'en- « tendre eux-mêmes le compte de la gestion et du manie- € ment des finances... Si le peuple est obligé de remettre au € pouvoir exécutif les deniers nécessaires à la protection et « àla prospérité coiftmunes, ce n'est qu'avec une méfiance « salutaire... Il ne peut et ne doitse confier à cet égard que € dans ses représentants électifs. » (Rapport de Beaumetz, 25 mai 1791.)

La loi définitive concernant la reddition des comptes des deniers publics débutait ainsi : « L'assemblée nationale « législative verra et apurera définitivement, par elle- « même, les comptes de la nation. » (Décret des 17-29 septembre 1791, art. 1.)

Ainsi, en matière de comptes, comme en matière de