CORRUPTION DES FONCTIONNAIRES

I. Épurations. — Révocations. — Dénonciations. — II. Les employés ne sont plus payés. — Leur misi^rc. — Désertions. — Distribution de rations. —Plaintes universelles. — III. Démoralisation des employés de l'État. — Ils spéculent sur les fonds de leurs caisses. — Dilapida • tions.

La Révolution, dès son début, entreprit de remanier le personnel administratif. Aux anciens serviteurs imbus des honorables traditions de leurs corps, les épurations substituèrent peu à peu de nouveaux venus incapables de résister aux séductions de l'agiotage. « Les places € avaient été données, dit Gaudin dans *ses Mémoires. « à des hommes nouveaux qui n'avaient pas, pour la plu-

< part, la moindre notion de comptabilité Plus tard,

« la nomination aux places comptables fut remise aux « autorités locales, ce qui amena des changements con- « tinuels dans les receveurs que les factions excluaient € tour à tour. »

Sous la pression d'incessantes dénonciations émanant des clubs, des assemblées, des journaux, le gouvernement sacrifia la meilleure partie de ses agents. Trois mem bres du club des Cordeliers, Merlin de Thionville, Bazire et Chabot, désignaient journellement les gens en place à la

vindicte publique. « Il y a une société fameuse (celle des < Jacobins), disait Barbaroux, qui se vante d'avoir placé « 9,000 agents dans les administrations. » (Discours de Barbaroux, 14 mai 1793.) Les sociétés populaires, comités révolutionnaires, clubs locaux, sections, etc., se considéraient comme investis du droit de vérifier la moralité civique des employés de leur circonscription^ et de provoquer le renvoi des suspects (1). KinstiLution des certificats de civisme donnait à leur tyrannie un caractère officiel. Des représentants du peuple en mission parcouraient, en outre, les départements pour y activer VépurcUion des autorités constituées, en vertu de la loi du 16 frimaire an IL

Nous avons décrit avec quelques détails, en ce qui concerne les employés des douanes et, spécialement, de Fenregistremeiit, les effets qu'eut ce régime de terreur et de désorganisation. Il sévissait aussi violemment dans les autres services. Les archives de l'assemblée administrative de l'Aube nous montrent un premier commis de comptabilité dénoncé « comme aristocrate et indigne delà confiance pu- « blique » par la société populaire des Amis de la liberté et de r égalité de Troyes. Le représentant de la dite société ne trouve aucun fait à invoquer contre cet employé; mais : < il lui a été rapporté que Dalbaret, s'entretenant € des affaires de l'admiaiistration, avait dit que les dépar-

1. « L'assemblée a arrêté : 1° Que tous les chefs des différents établis- « sements publics seront tenus de faire connaître publiquement la liste * de tous leurs employés ou préposés. 2«> Que tous ces employés et prépo- « ses seront soumis àun scrutin épuratoire^ chacun dans leur section, pour « s'assurer de leur civisme et de leur probité. 3° Que ceux qui seront con- « vaincus d'incivisme ou de délits graves, soit dans leur section, soit par « des dénonciations extérieures et prouvées, seront destitués et rempla- « ces par des citoyens patriotes et connus. » (Section du faubourg Montmartre. Délibération de l'assemblée générale du 5 octobre an I. Biblioth. Carnavalet).

€ tements coûtaient beaucoup plus que les ci-devant in- « tendances., » Cette allégation ne paraît pas concluante à rassemblée administrative, bien qu'on soit en 1793. La société des Amis de la liberté revient à la charge et prétend que Dalbaret se nomme Albaret et non pas d'Albaret: « Il € ne faut pas souffrir, dit-elle, que personne change de « nom. » L'assemblée juge encore cette accusation trop puérile. Ce n'est qu'à la troisième attaque que la société des Amis de la liberté l'emporte et fait révoquer Dalbaret. Tout au plus obtient-il à force de supplications une maigre pension de 300 livres. (Assemblée administrative de TAube. Séances des 31 janvier, 2, 6 et 7 février 1793.)

« J'ai vu, dit Pagauel, ancien conventionnel, des dépar- « tements du Midi sillonnés en tous sens par les dénoncias teurs brevetés. » Convié dans un chef-lieu de département à une séance de société populaire, il en rend compte dans les termes suivants : < Vingt dénonciateurs au langage € barbare demandent à la fois la parole. Leur attaque se di- « rige contre ringénieur en chef des ponts et chaussées. « Gethommede bien, aussi recommandable par ses vertus « que par ses longs services, est dénoncé comme aristo- « crate et contre-révolutionnaire, avec des vociférations, € des hurlements et des menaces que la plus insigne trahi- « son eût à peine provoqués. Je demandai les preuves : « Les preuves I s'écrient-ils, avec fureur : et pourquoi des € preuves? Nous ne pouvons souffrir cet homme poli et « complimenteur comme on était dans l'ancien régime ? « L'assemblée était présidée par un pygmée de quatre « pieds, fait en croix par l'effet de deux bosses opposées. « Un bonnet rouge couvrait son énorme tète. Ce magot « dégoûtant dirigeait lui-même cette intrigue abominable, « dont Tobjet était de dépouiller l'ingénieur en chef de sa « place en faveur d'un subalterne. » {Essai historique et

critique sur la Révolution française, "^dx M. P. P., ex-législateur, 1S15.)

Des scènes du même genre se reproduisaient dans toutes les régions du pays. Elles eurent pour conséquence de décimer (1) le personnel administratifet d'amener rapidement une dissolution générale.

M. Thiers trace un curieux tableau de ce qu'étaient devenus, sous cette influence, les bureaux de la guerre, pendant le ministère de Pache en 1792 :

1. Le mot décimer exprime exactement notre pensée. Ce serait, en effet, une erreur de supposer que la totalité du personnel administratif ait été remplacée sous la Révolution. Malgré la violence des épurations, une très grande partie des fonctionnaires resta debout. De même les plus terribles épidémies, tout en propageant un juste et immense effroi, ne frappent qu'un nombre relativement restreint de victimes. Si, par exemple, nous suivons le sort des commissaires de la trésorerie nationale, nous trouvons, en 1792, les noms suivants inscrits à VAlmandch national : Du tramblay, Dévalues, Dclafontaine, Savalète, Lavoisier, Grouvelle, Gaudin, premier commis. Sauf Grouvelle et Lavoisier (qui périt sur l'échafaud), nous retrouvons les mêmes titulaires en 1793 et en l'an IL

En l'an III, Aigouin remplace Devaines. En l'an IV, en l'an V et en Pan VI, Savalète, qui date de l'origine, est toujours en fonction. Le secrétaire du comité de trésorerie, Lefèvre, garde sa position, de l'an II à Tan VI.

Les directeurs départementaux de l'enregistrement, sauf quelques révocations arbitraires, conservent dans un grand nombre de résidences un« surprenante stabilité. En choisissant au hasard les huit départements d'une division, r^Zmawac/inafeona^ mentionne, sans interruptions, le directeur Duport à la têle du département de la Haute-Marne en 1792, 1793, an II, an III, an IV, an V, an VI et an VIL Le directeur de l'Yonne, Sissous, reste à Auxerre, de 1792 à l'an VI. Dans la Gôte-d'Or, c'est Tancien , directeur du contrôle de Dijon, Tiffet, qui administre encore en 1792 et 1793. En l'an III, il est remplacé par Bérard, qui vient de Saône- et-Loire, et demeure en fonction jusqu'en l'an VIL Dans la Saône-et-Loire, Mottin reste directeur pendant le même nombre d'années. Dans l'Ain, Rougeot, installé en 1792, maintenu en 1793, disparaît en l'an II et l'an III,

< Pache, pour satisfaire les jacobins^ leur avait ouvert

< ses bureaux, et la plus grande désorganisation y régnait.

< On y négligeait le travail, on y donnait par inattention « les ordres les plus contradictoires : tout service devenait « presque impossible. » Et plus loin: « Les jacobins « avaient envahi un ministère, celui de la guerre. Pache « le leur avait ouvert par faiblesse, et il avait remplacé « par des membres du club tous ses anciens employés. On « se tutoyait dans ses bureaux ; on y allait en sale costume ; « on y faisait des motions, et il s'y trouvait quantité de « prêtres mariés introduits par Audoin, gendre de Pache, « et prêtre marié lui-même ; Tun des chefs de ce ministère « était Hassenfratz, expatrié de Metz pour cause de ban- « queroute, et, comme tant d^ autres, parvenu à de hautes « fonctions en déployant beaucoup de zèle démagogique, » (Thiers, Histoire de la Révolution française.)

Après le 9 thermidor, les mêmes errements se maintinrent au profit de patriotes d'une autre catégorie. Thibaudeau décrit ainsi la nouvelle situation :

« Le parti vainqueur, pour prendre les places, en chassa « les vaincus : on nommait cela une épuration. Dans cette « extrême mobilité des emplois, les citoyens apprirent, à « la vérité, à ne pas les regarder comme une propriété ; « mais ils apprirent aussi cet art perfide, si perfectionné « depuis, de se dénoncer les uns les autres pour se sup- « planter, cet art, non moins funeste pour les mœurs, de <K changer du noir au blanc, de sacrifier à leurs intérêts

pour revenir en l'an IV jusqu'à Tan VII. Pinard, dans la Haute-Saône, est conservé six ans de suite, de l'an II à l'an VII. De môme pourRey- Morande dans le Doubs, où Rossin de Lesmont, ancien directeur du contrôle à Dijon, l'avait précédé en 1792 et 1793. Certains fonctionnaires % traversèrent ainsi tonte la Révolution, sans même changer de résidence.

« et à ropinion du moment le bien public et leur cons- « cience. » {Mémoires de Thiôaudeau, chap. x.)

Ces fonctionnaires improvisés et avilis par Tesprit de dénonciation n'étaient payés qu'en assignats. Lorsque le papier-monnaie tomba à 1 p. 0^0 de son taux nominal, leurs traitements mensuels se trouvèrent réduits à peu près à néant.

Aussi le ministre Faypoult écrivait-il : « Tous les rece- < veurs, inspecteurs et autres employés sont au désespoir, « ne recevant que des assignats. Personne ne remplit plus « son devoir parce qu'il n'est pas payé. Toutes les corres- « pondances tendent à une désorganisation totale, si Ton « n'apporte pas un prompt remède au désespoir de ces « agents. » (Rapport du ministre des finances au Directoire exécutif sur la situation de son département, 1" pluviôse an IV. Arch. nat., AF. III, 115.)

Nous avons vu comment les préposés des douanes, ne touchant plus que dix sous à peine par mois, tentaient de déserter leur poste, et y étaient maintenus de force par voie de réquisition. « Dans cette détresse épouvan- € table, dit M. Thiers, les fonctionnaires publics, ne pou- € vaut pas vivre de leurs appointements, donnaient leur € démission : les soldats quittèrent les armées, qui avaient « perdu un tiers de leur effectif. >

A Paris, on distribuait des rations payables en assignats valeur nominale aux indigents, aux rentiers et aux fonctionnaires : ces distributions comprenaient 1.200 sacs de farine, 105 bœufs, 450 moutons, 115 veaux, par jour : une partie était fournie par la contribution en nature, le sur-

plus payé par le Trésor. (Rapport de Defermont, Cinq- Cents, 25 pluviôse an IV.) Il fallait bien au moins assurer les moyens d'existence à ceux qu'on ne payait plus I

Les employés de certaines administrations reçurent d'abord des indemnités ; puis il fut réglé que la moitié des appointements serait acquittée en blé, calculé h 10 francs le quintal, l'autre moitié continuant à être soldée en mandats. (Loi du 18 thermidor an IV, 5 août 1796.) Les mandats tombaient alors à environ 1 pour 100 de leur valeur nominale. Une loi du 25 octobre 1796 en éleva officiellement la cote, pour les fonctionnaires seulement, à 6 p. 100. II manquait donc encore 94 pour 100 sur la seconde moitié des appointements.

Enfin, le 22 décembre 1796, les conseils du Directoire adoptèrent un autre système. Ils décrétèrent qu'à l'avenir les traitements des employés de l'État seraient intégralement payés en numéraire métallique. (Loi du 2 nivcse an V.) C'est ce qui pouvait arriver de pire à ces infortunés : ils ne furent plus payés du tout.

Aussi leurs plaintes, à dater de ce jour devinrent-elles plus vives que jamais. L'armée, la magistrature, les finances, toutes les administrations restèrent en souffrance. De toute part affluaient aux conseils des adresses et des pétitions attestant cette triste situation :

€ Les employés du ministère de la justice renouvellent « leurs instances pour obtenir le payement de leur traite- « ment. — Renvoyé à la commission de surveillance de « la trésorerie. > (Conseil des Cinq-Cents. Séance du 11 juin 1797.)

« Les employés du ministère de la police réitèrent l'ex- « pression de leurs besoins et la demande du payemenl « de leur traitement arriéré depuis trois mois. » (Idem.)

« Les employés du ministère des finances réitèrent l'ex-

« position de leur détresse, et demandent le payement de « leur traitement. — Renvoyé à la commission des finan- « ces. » (Conseil des Cinq-Cents. Séance du 13 juin 1797.)

« Les artistes et ouvriers de la manufacture nationalede « Sèvres exposent qu'il leur est dû trois mois et le courant « de leurs appointements... et que ce défaut de payement « les met dans Fétat le plus malheureux. — Renvoyé à la « commission des dépenses. » (Conseil des Cinq-Cents. Séance du 17 juin 1797.) (1).

En 1798, le Directoire dépeignait ainsi Tétat de la magistrature : « Citoyens représentants, le Directoire exécutif « appelle votre sollicitude sur les vives et trop justes ré- « clamations des magistrats relativement à l'arriéré de « leur traitement. Il est peu de départements, où, « sans parler des années précédentes, il ne soit dû à ces « fonctionnaires publics 6 à 9 mois et même la totalité de « tan VI. Le relevé qui en a été fait, par approximation ^ seulement, s'élève à près de 4 millions pour les juges « de paix et à environ l»400.000fr. pour les membres « des autres tribunaux. »

« Ce n'est pas tout : le service des tribunaux est aussi « journellement entravé et exposé à manquer, par le dé- « faut de payement des sommes allouées pour menues « dépenses. Les juges de paix, surtout, ne sauraient « apercevoir l'époque du remboursement des avafices « qu'ils ont bien voulu faire pour l'entretien de leurs, bu- « reaux de conciliation et des tribunaux de simple police. « Ainsi toutes les parties de l'ordre judiciaire sont dans la « plus grande souffrance. Déjà, des Juges dans rimpossi-

1. Le banal renvoi de ces pétitions à trois commissions différente» montre assez le peu d'intérêt qu'excitait chez les gouvernants la situation des serviteurs de l'État.

« bilité absolue de tenir à leur poste Voni abandonné.

< Il est instant de remédier à ces maux qui prennent leur € source dans la pénurie de fonds, etc. » (Message du président du Directoire exécutif, Treilhard, 24 vendémiaire an VII, 15 octobre 1798.) « Lorsque les magistrats « du peuple, dit à son tour le ministre des finances, sont « exposés à solliciter en vain un payement toujours pro- « mis et toujours différé, lorsqu'ils sont abandonnés à Tin-

< digence et au besoin, on ne peut dire ce que l'État perd « de sa puissance et de sa considération. » (Rapport de Robert-Lindet, 4 vendémiaire an YIÎI.)

Quant à Tarmée, Robert-Lindet écrit : « Le payement « de la solde des armées devrait-il être arriéré? Lorsque « les Français prodiguent leur sang sur les champs de ba- « taille, la nation peut-elle manquer d'être généreuse? » (Rapport au Directoire par le ministre des finances, 4 vendémiaire an VIII. Arch. nat., AF. II, 120.)

Le ministre de la marine, de son côté, signale les graves désordres que les retards de la solde occasionnent dans les ports : « Les réclamations qui me parviennent des ports^ « écrit-il, prennent un caractère inquiétant relativement à « l'arriéré qui existe sur la solde. Le port de Brest spécia- « lement offre une situation alarmante : on y redoute de « grands malheurs; les symptômes d'une crise violente

< s'y manifestent. > (Lettre au Directoire, 3 brumaire an VI. Arch. nat., AP. II, 117.) L'arriéré s'élevait alors à 4, 5,. ou 6 mois, suivant les lieux. « Le mal est à son comble à « Rochefort», écrit encore quelques jours plus tard le ministre. « Les ouvriers boulangers vont cesser la fabrica- € tion du pain. » A Cherbourg, au Havre, même situation. C'est toujours 6 mois de retard sur la solde des troupes et des ouvriers ; 7 mois même pour les officiers. (Lettres des 16 thermidor et 5 frimaire an VI.)

Peu de temps avant sa chute, le Directoire affecta spécialement la rentrée des contributions directes au payement des employés des finances, de Tintérieur et de la justice, « considérant, dit-il, que cette partie essentielle du « service doit être assurée par des mesures qui garantissent « aux parties prenantes Tacquittement des sommes que la

< loi leur promet» . (Arrêté du 15 juin 1799.)

A la fin de septembre 1799, on voit encore le ministre de rintérieur écrire à son collègue des finances : « Des em- « ployés de nos bureaux, mon cher collègue, par suite

< des circonstances qui ont nécessité la suspension du paye- € ment de leur traitement, n'ont pu acquitter, en messidor

< dernier, le prix du terme de location échu à cette épo* « que. Ils vont se trouver redevables au !•' vendémiaire

< prochain d'un second terme : ce qui les expose à des € poursuites ruineuses, etc. » (Lettre du ministre de Tintérieur, 28 fructidor an VIL Arch. nat., F., la,313.)

Après le 18 brumaire, Gandin constatait que : < Les

< bureaux des ministères n'avaient rien touché de leurs « appointements depuis dix mois ; la plupart des em- « ployés avaient épuisé leurs épargnes ou leur crédit, et € étaient réduits aux derniers expédients. L'arriéré était « à peu près égal pour la solde. >

Malgré ces retards et ces manques de payement, ou plutôt à causé même des embarras qui les produisaient, le Directoire ne craignit pas de créer un impôt sur les traitements. La loi du 23 décembre 1798 sur la contribution mobilière et somptuaire frappa d'une taxe de 5 pour cent tous les traitements, salaires et remises.

On alla plus loin encore. A la taxe proportionnelle la loi du 16 mai 1799 substitua une taxe progressive s'élevaut à 10 pour cent pour les traitements supérieurs à 3.000 francs. Enfin la loi du 19 juillet 1799, entrant fran-

chement dans la voie de Timpôt progressif, échelonna les salaires, traitements et remises depuis 600 francs jusqu'à 4.000 francs, et leur imposa, par catégories, des retenues successives de 5, de 10, de 15, de 20 et de 25 pour 100, soit le quart de leur montant. Ces retenues progressives étaient si mal combinées qu'elles abaissaient d'une catégorie certains traitements : « Celui qui avait plus se trouvait avoir « moinsque celui d'une classe inférieure, après les rete- € nues opérées sur l'un et sur l'autre. » (Rapport de Thibault, 14 décembre 1799.) Le gouvernement aurait eu de l'économie à augmenter un grand nombre de traitements, pour les réduire ensuite davantage au moyen de la taxe progressive.

Les saines doctrines, on le voit, étaient loin de gagner du terrain : en 1799, les innovations de la Révolution en matière de finances consistaient dans la création d'un impôt progressif sur les traitements et d'un emprunt forcé et progressif sur les riches I

La démoralisation causée par les épurations, et la misère résultant de la suspension des traitements poussèrent les agents de l'État à des actes d'improbité, heureusement fort rares en France.

Le numéraire avait une telle valeur comparativement au papier, il était si recherché, si convoité, payé si cher, que les plus graves tentations assaillaient ses détenteurs. En outre, parmi les papiers eux-mêmes, la spéculation savait trier les moins discrédités, pour les soustraire à l'encaisse officielle.

Nous ^voudrions que les employés eussent trouvé dans

leur conscience la force de résister à pareilles séductions ; mais le corps administratif était trop ébranlé pour traverser intact une telle crise. Les agioteurs, les faiseurs d'atîaires, directement mis en relation avec les comptables par les délégations assignées nominativemem sur leurs caisses, gagnèrent d'abord la complicité de ces agents ; puis ceuxci, peu à peu, trouvèrent plus simple et plus lucratif <1 'opérer seuls. < L'art de faire sortir promptement les « fonds des caisses publiques », disait en février 1799 un membre du conseil des Cinq-Cents, « est presque aussi « difficile que celui de les y faire entrer. Il y a bien des

< lois pour contraindre les contribuables à payer ; mais,

< s'il en existe pour assujettir le percepteur à verser ses

< recettes, les moyens de les éluder sont sans nombre et

< les rendent sans effet. De là, ce trafic scandaleux qui, fai-

< sant de la plupart des receveurs de la République des

< chefs, des souteneurs de banque, a entassé dans leurs 4: mains des fortunes monstrueuses que le peuple ne voit

< qu'avec indignation et effroi. » (Ozun, des Hautes-Pyrénées, Cinq-Cents, 14 pluviôse an VII.)

Un peu plus tard, le ministre des finances écrit aux préfets : < Citoyen préfet, Y agiotage effréné •auquel un grand 4: nombre de percepteurs se livrent sur les bons de rentes

< et autres valeurs admises en payement des contribu- « tions est devenu un scandale public. » (Circulaire du ministre des finances, 25 floréal an VIII.)

Chez d'autres agents les prévarications revêtaient encore plus de gravité, s'il est possible. Chargés de préparer ou de conclure les marchés, ces fonctionnaires devenaient les associés des fournisseurs, ou s'adjugeaient la concession sous des noms supposés. Le scandale prit de telles proportions que les pouvoirs publics durent s'occuper officiellement, mais en vain, de le réprinïer.

Le Directoire constitua une commission spéciale chargée de présenter un projet relatif aux fonctionnaires et employés de la République intéressés dans les fournitures et marchés. Cette commission signala le mal, qui n'était que trop patent: « Vous avez vu le soupçon, planant indis-

< tinctement sur les fonctionnaires publics, leur ravir la « confiance et Testime, première récompense de leurs

< travaux. Vous avez vu la fortune de TÉtal, composée des 4: sueurs du peuple, devenir la proie de quelques vautours « qui l'ont dévorée sans pitié et qui ne rougissent pas f d'étaler un luxe insolent, alimenté par leurs infâmes « dilapidations. Vous avez vu s'augmenter les dangers de 4: la République par l'épuisement de ses finances livrées « à des marchés scandaleux. Enfin vous avez observé qu'il

< était dangereux de placer l'homme entre ses devoirs et « le désir de faire fortune. Parmi les agents corruptibles « et corrupteurs, il n'y a que trop de fonctionnaires

< publics,plusavidesde faire leurfortunequejalouxderem- « plir leurs devoirs. » (Rapport de Grosoassand-Dorimond, Cinq-Cents, 19 septembre 1799.)

La commission chargée de la répression des dilapidations des fonctionnaires présenta un premier projet qui fut repoussé pour des motifs de forme ; un second projet subit le même sort ; le troisième n'aboutit pas davantage : trop d'influences s'opposaient encore au succès de ces réformes. L'installation d'un gouvernement régulier pouvait seule restituer à l'administration française ses anciennes traditions d'honneur et d'intégrité. Avant la Révolution, en effet, les employés de l'État possédaient les qualités solides et modestes qu'ils ont retrouvées après elle : « Il y

< avait dans l'administration de la France, dit Sénac de « Meilhan, une force intérieure qui luttait contre la dis-

< sipation, l'ignorance et l'impéritie, et qui provenait de

« rapplication, de Texpérience et des lumières des agents

< subalternes du gouvernement. » {Le Gouvernement, les mœursy et les conditions en France avant la Révolution^ 1795.)

MoUien écrivait de même : < Une telle discipline s'était « introduite dans cette milice de commis qui tenait tou-

< tes les propriétés el toutes les personnes à sa discré- « tion, que les abus de pouvoir étaient rares, les înfidélî- « tés presque sans exemple. » (Mémoire d'un ministre du Trésor.)

Aujourd'hui, de nouveau, les fonctionnaires, par leur honnêteté et leur attachement inaltérable au devoir, forment une des colonnes les plus solides de l'ordre social. Ils ont conquis une considération universelle, justement méritée par leur admirable attitude depuis le début du siècle : les bouleversements politiques ne les ont pas ébranlés : en toutes circonstances, ils ont servi fidèlement la chose publique, et l'on peut croire que notre personnel administratif ne reverra plus les tristes jours du Directoire.