L'INDEMNITÉ DES ÉMIGRÉS. — LA CONVERSION DES RESTES

Connexité des deux mesures. Vues conciliatrices du ministère. La révolution et l'émigration en présence. Violence de la discussion. — Amendements passionnés adoptés par la Chambre des dépotés. — Proposition d'étendre l'indemnité à d'autres pertes que celle des immeubles. Elle est repoussée. — Bases financières de l'indemnité. — Chambre des pairs. Amendements de M. Roy repoussés. Sages dispositions adoptées par cette Chainbre. Adoption de la loi sur l'indemnité. — Principales dispositions du projet sur la conversion. L'opposition le combat. — Discussion sur l'amortissement. — Calcul de l'illustre Laplace favorable à la conversion. Vote de la loi. Efforts de l'opposition pour en entraver l'exécution. — Chiffre des conversions. — Dégrèvement. — Crise financière de 18^5. Baisse des fonds publics. — Discussion sur l'emploi des fonds de l'amortissement.

Le rejet du projet de conversion par la Chambre des pairs n'entraîna pas les conséquences qu'en attendaient les adversaires du Cabinet, surtout ceux qui aspiraient à sa succession. Le ministère, que soutenait une forte majorité dans la Chambre des députés, conservante pouvoir, et M. de Villèle, loin d'abandonner ses projets, s'occupa de les modifier pour en rendre l'acceptation plus certaine. La loi sur la conversion ne formait qu'une partie, essentielle il est vrai, du vaste plan financier qu'il avait conçu. Ce ministre s'était proposé, au moyen de la réduction de. 28 millions que procurerait cette conversion, d'un excédant

3 recette annuel de quinze millions sur les budgets, îfin des 77 millions de revenu de l'amortissement j'il laissait intact, d'obtenir à la fois un triple résult : le paiement d'une indemnité aux émigrés sans froissement des charges publiques ; l'allégement 3S contributions directes dont le poids, malgré les 5grèvements antérieurs, était un objet continuel de laintes; enfin, la diminution rapide de la dette publiée ; sans compter les avantages indirects qu'on poulit attendre de l'ensemble de ces mesures pour l'agriîlture, l'industrie, le commerce, enfin pour tous les 3nres de propriété et toutes les branches du travail, e ministre avait voulu ainsi effacer les dernières aces d'un douloureux passé, soulager le présent et léger l'avenir. Le rejet de la loi, enlevant à lui et à État la précieuse ressource de la réduction de i millions, il fut forcé de diminuer l'étendue de son an.

La création de rentes à trois pour cent lui était écessaire pour l'indemnité des émigrés. En effet, >mme nous le verrons plus loin, cette indemnité îvait être évaluée à un milliard en capital et à trente illions en revenu. Or, du trois pour cent pouvait îul présenter la combinaison de ce capital et de ce jvenu. D'un autre côté, le ministre ne voulant à auin prix grever les contribuables de nouvelles char- ?s pour cette indemnité, était obligé de chercher les loyens d'arriver à ce résultat. 11 les trouva dans emploi, pendant cinq ans, des fonds de l'amortisseent au rachat des nouvelles rentes, dont moitié se ouverait ainsi éteinte, et dans l'emploi de l'ex-

cédant des recettes des budgets, évalué à 15 raillions, au service des arrérages de la seconde moitié de cette indemnité. Enfin, désireux de ne renoncer complètement ni au soulagement des contribuables, ni aux avantages qu'il attendait de la conversion, il résolut de rendre celle-ci purement facultative pour les rentiers, et de consacrer le boni de la conversion à diminuer les contributions directes.

Ce plan fut formulé dans deux projets de loi distincts, mais connexes, qui furent présentés le 3 janvier 1825 à la Chambre des députés. Le premier était relatif à l'indemnité, le second à la conversion, au mode d'extinction des rentes à créer pour l'indemnité, et à l'allégement des contributions directes. Le ministre ne dissimula pas le rapport intime qui unissait les deux projets, en sorte que le rejet de l'un entraînait le retrait de l'autre.

Le projet de loi sur l'indemnité contenait trois dispositions principales. La première accordait une indemnité de 30 millions de rente, au capital d'un milliard, aux émigrés, déportés et condamnés révolutionnairement, dont les biens fonds situés en France avaient été confisqués. La seconde déclarait que cette indemnité était définitive, et qu'en aucun temps il ne pourrait y être affecté d'autres sommes. La troisième en divisait le paiement par cinquièmes, de 6 millions de rente chacun, qui seraient inscrits et délivrés d'année en année, à partir du 22 juin 1825. Les autres dispositions de la loi statuaient sur l'estimation des biens confisqués, la liquidation, l'exercice du droit des héritiers et créanciers.

Le ministère, soit dans le texte de la loi, soit dans l'exposé des motifs, avait évité les énonciations qui, dans cette question par elle-même si orageuse, auraient pu exciter des passions déjà trop en effervescence. 11 avait présenté le projet comme une mesure de conciliation, comme un moyen d'effacer toute distinction d'origine entre les diverses natures d'immeubles, tout wotjf d'animadversion entre les anciens et les noueux possesseurs des biens confisqués. Enfin, il failli valoir que la loi, Rappliquant non seulement aux émigrés, mais encore aux déportés et condamné» de toutes les opinions, de toutes les périodes de la Révototioii, présentait le caractère d'une œuvre de réparation générale et non de parti.

Mais ces précautions et cette prudence de langage avaient échouer, devant la Chambre des députés, contre la violence des passions et le profond antagonisme des partis. Le projet de loi, ravivant par son °kj<H même le souvenir des luttes passées, replaçait en présence les deux irréconciliables adversaires, 1'euiigration et la Révolution. 11 était évident, en effet, qu^ ce projet était surtout favorable aux émigrés, les déportés et condamnés n'étant à leur égard qu'une faible minorité. Aussi, les principes, les actes, les Per^onnes se heurtèrent-elles dans cette mémorable "^eussion avec la même violence, la même inflexibi- "^> que dans les grands jours de la Révolution. Il y eu*- cette différence toutefois que l'on y entendit l'apo- *°&ï^ complète de l'émigration, même dans ses plus ^Plorables erreurs. Les hommes de la Révolution

s ^clignaient de l'espèce de rançon et d'amende hono-

rable qu'on prétendait imposer à la France. Ils imputaient à rémigration, à ses provocations, à ses armements, les fureurs et les conflagrations de l'époque. Ils rappelaient qu'en 1790 la France était en paix avec l'univers, et que la guerre était née des intrigues de l'émigration, de ses appels aux armes de l'étranger. La convention de Pilnitz, la proclamation de Brunswick, les corps d'émigrés dirigeant les tentatives d'invasion de la France, leur fournissaient le sujet de violentes et amères récriminations. Rappelant que la grande émigration, celle qui avait précédé 1792, avait été purement volontaire, ils demandaient la cause de cette désertion en masse du sol national . Pourquoi , disaient-ils, avoir résisté aux proclamations du Roi, qui conviaient avec instance des enfants égarés à rentrer dans le sein de la patrie ? Pourquoi avoir abandonné cet infortuné monarque aux fureurs des factions, et n être pas venus former autour de lui un rempart, qui l'aurait protégé et probablement sauvé ? Passant à un autre ordre d'idées, on demandait d'où provenait chez les hommes de l'ancienne monarchie cette subite horreur pour la confiscation qui avait, pendant 900 ans, formé sans interruption l'une des lois les plus rigoureusement observées de cette monarchie ? On demandait ce qu'étaient devenus les biens de Jacques-Cœur, du maréchal d'Ancre, de Coligny, de Téligny, ceux des religionnaires fugitifs et de tant d'autres victimes de l'intrigue, du fanatisme et de la cupidité. On citait les noms de familles de la Cour, de la noblesse, de la Robe, qui n'avaient pas dédaigné de s'enrichir de pareilles dépouilles. On rap-

pelait, enfin, que les confiscations avaient un cours à l'OEil-dfr-Bœuf.

Ce n'était pas tout. Ce milliard, disait-on, qu'il s'agissait d'attribuer à ceux qui avaient appelé sur la France la guerre et l'invasion, avait été solennellement promis par l'Assemblée alors souveraine aux armées qu'elle appelait à la défense nationale. Et ces glorieuses armées, après avoir sauvé la patrie et vaincu l'ennemi dans cent batailles, n'avaient rien reçu, ni rien réclamé de la récompense promise. En sorte qu'aujourd'hui ceux que la France allait payer, ce n'étaient pas ses défenseurs mais ses agresseurs, ceux à qui elle avait promis, mais ceux à qui elle ne devait pas.

Du reste, les adversaires de l'émigration déclaraient qu'ils eussent été prêts à concourir à toute mesure destinée à mettre le Roi à même de soulager l'infortune de ses anciens compagnons. Ils rappelaient à ce sujet que, sous le Consulat et l'Empire, lors de la rentrée des émigrés, ils s'étaient empressés de leur ouvrir leurs rangs dans l'administration et dans l'entourage du pouvoir. Ils invoquaient comme une des compensations aux pertes éprouvées par les familles d'émigrés, le nombre immense de places lucratives que la Restauration leur avait départies. Ils déclaraient enfin combattre dans le projet de loi une mesure réactionnaire, qui tendait à renier et flétrir la Révolution, et à imposer ainsi .à la France, qui avait tant versé de sang pour cette cause, une rétractation et une humiliation.

Les représentants de l'émigration dans la Chambre des députés, de leur côté, ne désavouaient rien de

leurs principes ni de leurs actes. Sans s'expliquer sur les causes réelles de rémigration de 1791, ils invoquaient l'exemple des Princes et le devoir de fidélité. Aux reproches d'avoir désobéi aux ordres du Roi, ils opposaient le défaut de liberté du Monarque, et rappelaient sa fuite à Varennes et son arrestation. Ils ne reniaient ni leurs armements, ni leurs invitations à l'invasion, ni le concours par eux prêté aux amies étrangères. Us soutenaient que la patrie ne consistait pas seulement dans le sol national, mais dans les institutions, les lois, le gouvernement, et qu'en défendant la monarchie et les institutions séculaires, ils défendaient aussi leur patrie. Enfin, ils ajoutaient qu'en cas de succès de l'invasion, leur présence au milieu des armées étrangères aurait eu pour effet de les contenir et d'adoucir le sort de l'État.

Après ces explications, qui constituaient une apologie bien plus qu'une excuse, les représentants de l'émigration, laissant de côté les maximes et les exemples de l'ancienne monarchie, invoquaient contre la confiscation de leurs biens le décret de l'assemblée constituante qui avait aboli cette peine, sans tenir compte de l'objection de leurs adversaires que cette peine avait été légalement rétablie par l'assemblée législative. Us se répandirent contre les acquéreurs de biens nationaux en invectives telles, qu'elles provoquèrent de la part de leurs antagonistes un appel aux armes, du haut de la tribune.

La pensée intime des plus fougueux émigrés, pensée qu'ils ne craignaient pas de manifester, était d'être réintégrés dans leurs biens. Suivant eux, le projet de

oi consacrait la spoliation, tandis que, pour êtreconormc au droit, il eût dû, par une interversion complète de ses dispositions, rendre les biens aux émigrés t attribuer l'indemnité aux détenteurs. Mais, la majoité de la Chambre des députés, devant laquelle se >roduisaient ces doctrines, comprit que leur adoption erait le signal d'une guerre civile, peut-être même l'une révolution. Elle se contenta d'insérer dans la oi, par voie d'amendement, trois dispositions destinées . constater l'iniquité de la spoliation, la permanence l'un droit chez les émigrés, et à favoriser le retour de eurs anciens biens entre leurs mains. La première léclarait que l'indemnité était due. Elle enlevait donc . la loi le caractère d'un acte de munificence natiolale, d'un sacrifice fait au malheur et à la concorde, >our la réduire à la reconnaissance d'une dette trictement obligatoire. Elle enlevait ainsi toute légitinité aux actes de la révolution. La seconde, consé- [uence logique de la première, reconnaissait l'existence lu droit à l'indemnité dans la personne de l'émigré >u du condamné, dès le moment de la confiscation, et léclarait que ce droit s'était trouvé virtuellement ransmis à ses héritiers ou à ses légataires, sans qu'il ût besoin d'une disposition expresse à ce sujet. Enfin, a troisième, plus importante peut-être, affranchissait !u droit de mutation ou de proportionnalité, pour le oumettre à un simple droit fixe, tout traité qui interiendrait dans les trois ans entre l'ancien propriétaire t le détenteur des biens confisqués. Cette mesure, qui mpliquait l'illégitimité de possession des détenteurs, endait à favoriser la réalisation de la pensée que Ton

n'osait formuler dans la loi, celle de réintégrer l'émigré dans ses biens et d'attribuer l'indemnité au délenteur.

Le ministère comprenait bien que ces additions, ces affirmations doctrinales, qui plaçaient le droit d'un côté, l'iniquité de l'autre, enlevaient en partie à la loi le caractère de conciliation qu'il eût voulu lui conserver, et creusaient plus profondément l'abîme quiséparait les partis ; mais il s'y opposait en vain.

♦D'autres modifications, plus importantes au point de vue financier, mais dégagées de tout esprit de rancune et de parti, furent proposées. On se demanda, puisqu'il s'agissait de fermer les plaies de la révolution, pourquoi la loi bornerait l'indemnité aux seuls propriétaires de biens fonds. Les capitaux, les valeurs mobilières n'avaient-ils pas été également confisqués? Les malheureux rentiers sur l'État n'avaient-ils donc pas, sans crime, sans faute, sans jugement, subi une réduction des deux tiers qui, pai* le fait, avait constitué une véritable confiscation ? Enfin, les Vendéens, les Bretons, si prodigues de leur sang pour la cause Royale, n'avaient-ils pas vu leurs maisons incendiées, leurs propriétés ravagées? Pourquoi, parmi ces nombreuses victimes, indemniser une seule catégorie, et laisser les autres sous le poids de leur malheur ? On proposait donc la division de l'indemnité en deux ou plusieurs parts, dont une serait attribuée aux propriétaires de biens-fonds confisqués, et les autres aux victimes des catégories différentes, ou la répartition de l'indemnité entre tous les dépouillés, au prorata de leurs pertes. Mais ces propositions furent vivement

combattues. La perte des valeurs mobilières, dit-on en substance, se répare, s'efface, ne laisse pas un objet visible qui ravive constamment les souvenirs, les ressentiments et les haines. Ce genre de propriété n'est pas au même titre que la propriété foncière le fondement et le palladium des sociétés. Quant aux dévastations, ajoutait-on, elles étaient une suite presque inévitable des fureurs de la guerre, mais elles ne dépouillaient pas entièrement les familles, ne laissaient pas après elles les mêmes genres de division que les confiscations, enfin elles étaient en grande partie réparées. Restaient les rentiers. Mais, comment après un tel laps de temps, après de si nombreuses mutations, reconnaître les anciennes victimes, tenir compte des valeurs qui leur avaient été délivrées en compensation de la réduction des deux tiers? Enfin, entrer dans cette voie de réparation générale, ce serait s'obliger à indemniser aussi tous ceux à qui le maximum et les autres mesures révolutionnaires avaient occasionné des pertes. Or, la France succomberait sous un tel fardeau. La sagesse, la possibilité forçaient donc à ne pas s'écarter de l'esprit et des limites du projet de loi, qui n'était qu'une mesure politique, un acte de conciliation destiné à anéantir un funeste antagonisme, à restituer à la propriété foncière en général, en effaçant toute distinction, toute souillure d'origine, sa valeur, son élasticité, enfin à prévenir pour toujours, par l'exemple de ses suites et de ses charges, le funeste retour de la confiscation.

La question de principe dont cette analyse résume la discussion si brillante et si passionnée, se liait inti-

436 LIVRE m. — LA RESTAURATION

moment à la question financière et la dominait en quelque sorte, puisque sa solution devait nécessairement influer sur le chiffre et le mode de l'indemnité. Ces derniers points furent moins vivement controversés que le principe. Voici sur quelles bases le Ministre avait fondé ses calculs :

Les biens confisqués et aliénés par la République étaient divisés en deux catégories. La première comprenait ceux qui avaient été vendus postérieurement à la loi du 13 prairial an III, et dont l'estimation avait été faite d'après leur revenu en 1790 régulièrement constaté. Le projet proposait de fixer la valeur de cette classe de biens à vingt fois ce revenu. Les ventes de cette catégorie atteignaient au nombre de 81,455, et le revenu des biens qui en étaient l'objet, évalué dans les procès-verbaux, s'élevait à 34,620,380 fr. 79. Ce revenu multiplié par vingt donnait une valeur en capital de 692,407,060 fr. 80.

La seconde catégorie comprenait les ventes faites depuis 1793 jusqu'au 13 prairial an III, ventes dont les procès-verbaux ne mentionnaient que les prix, sans indication des revenus. Ces prix avaient été payés en assignats, dont les cours subissaient d'énormes variations suivant les époques et les lieux, car ces effets avaient eu au même moment des valeurs très différentes dans les divers départements. La loi du 4 messidor an V avait prescrit la confection de tableaux de la dépréciation mensuelle des assignats pour chaque département. Le projet proposait de fixer la valeur des biens de cette seconde catégorie d'après leur prix de vente en assignats, ramené à sa valeur en mimé-

raire au jour de l'adjudication, suivant les tableaux de dépréciation dressés en exécution de cette loi.

Par suite de l'extrême morcellement qui avait caractérisé les premières aliénations de biens nationaux, les ventes de cette catégorie s'élevaient au nombre énorme de 370,617, et le total des prix, réduits d'après l'échelle de dépréciation, à 605,352,992 fr. 16. (1)

Les valeurs réunies de ces deux catégories de biens formaient un total de .... 1.297.760.607 fr. 96

De ce total il y avait à déduire les sommes payées par l'État aux créanciers des émigrés et condamnés, évaluées à. . . . 309.940.645 fr. »»

Le capital pour lequel l'indemnité devait être accordée

se trouvait donc fixé à. . . . 987.819.962 fr. 96

On avait estimé qu'en tenant compte des impôts et de toutes les autres charges qui pèsent sur la propriété, le revenu net de ces biens ne pouvait pas être supérieur à trois pour cent. C'était donc sur la double base d'un milliard en capital et de trente millions en revenu que le projet de loi avait été conçu. Le Ministre des finances ne dissimulait pas qu'au cours de l'époque, les trente millions de rente ne représentaient pas un capital effectif d'un milliard ; mais il déclarait qu'il ne s'agissait point de rendre aux propriétaires dépossédés tout ce qu'ils avaient perdu, que les trente millions de rente formaient pour eux un dédommage-

(1) Os chiffres font ressortir le prix moyen des ventes de cette catégorie à 1,633 fr.3(i, tandis que la moyenne des ventes de la première catégorie atteint 8,500 fr. 48.

458 LIVRE I!l. — LA RESTAURATION

ment équitable, enfin que l'État ne pouvait faire davantage. Ces rentes ne devaient pas être émises contre du numéraire, mais délivrées directement aux ayants-droit, au pair, pour un chiffre égal en capital au montant de leur indemnité liquidée, et cela par cinquièmes annuels pendant les cinq exercices de 1825 à

Telles étaient les bases financières du projet que présenta et développa avec un remarquable talent, en qualité de commissaire du gouvernement, un homme qui devait bientôt déployer, à la tête d'un nouveau cabinet, la plus brillante éloquence et les plus rares aptitudes politiques, rendues malheureusement inutiles par l'acharnement des partis : M. de Martignac.

Ces dispositions furent l'objet de nombreux amendements, dont la discussion remplit quatre longues séances. Un seul fut admis, celui de M. de Lastours. 11 consistait à ne prendre, pour l'évaluation des biens de la première catégorie, que dix-huit fois leur revenu de 4790, au lieu de vingt fois que portait le projet. La réduction d'un dixième ainsi réalisée sur la première portion de l'indemnité devait former un fonds de réserve au profit des indemnisés de la seconde catégorie, et servir à réparer les erreurs et les omissions qui auraient été commises dans la répartition. Ces modifications furent acceptées et insérées dans l'article 2 du projet de loi, dont l'ensemble fut adopté le 15 mars 1825 par la Chambre des députés.

Ce projet fut aussitôt porté à la Chambre des Pairs, où un seul amendement, celui de M. Roy, donna lieu à une sérieuse discussion.

Le plan ministériel reposait sur la création d'un nouveau fonds à trois pour cent, et impliquait la conversion, facultative il est vrai, du cinq pour cent. Nous avons vu avec quelle ardeur M. Roy s'était opposé au premier projet de conversion. Malgré les différences qui distinguaient le nouveau système, M. Roy crut devoir y combattre le principe de la création du trois pour cent. Il demanda, en conséquence, que l'indemnité fut fixée à 37 millions 500 mille francs de rente cinq pour cent, au capital de 750 millions. 11 grevait ainsi l'État de 7 millions 500 mille francs de rente de plus, et privait les indemnitaires de 250 millions sur leur capital nominal ; mais il soutenait qu'en économisant pendant 21 ans les sept millions 500 mille francs de rente, ces indemnitaires reconstitueraient leur capital dans son intégralité, et jouiraient ensuite gratuitement des sept millions cinq cent mille francs de revenu. M. Roy proposait enfin de prendre l'indemnité sur les rentes de l'amortissement, et se livrait à de longs calculs pour prouver qu'au bout de cinq ans la Caisse, au moyen de la dotation qui lui resterait, des rachats et des intérêts composés, aurait recouvré à peu près la même puissance.

11 ne fut pas difficile à M. de Villèle, avec sa grande sagacité, de discerner et de mettre en relief les points défectueux de ce système, qui n'allouait qu'une indemnité de 750 millions au lieu d'un milliard, qui grevait l'État d'une surcharge annuelle de sept millions cinq cent mille francs, qui dépouillait enfin la Caisse d'amortissement et exposait l'État à se trouver privé,

en cas de guerre, du puissant moyen de crédit que lui eût donné la richesse de cette Caisse.

La Chambre des Pairs rejeta l'amendement de M. Roy, dont le but véritable était de prévenir la création du trois pour cent, auquel cet ancien ministre s'était si vivement opposé l'année précédente. Mais, en adoptant le projet de loi, elle y fit deux additions pleines de sagesse : à l'affirmation insérée par la Chambre des députés, que l'indemnité était due, elle ajouta, pour lever toute équivoque, qu'elle était due par l'Etat ; enfin, dans un article spécial, elle déclara que les dispositions de la nouvelle loi ne portaient aucune atteinte à la législation antérieure relative aux biens nationaux. La Chambre des députés qui, sous l'inspiration des plus fougueux orateurs de la droite, avait repoussé un article analogue, dut, afin d'éviter un conflit dangereux pour la solution définitive de la question d'indemnité, adopter les additions introduites par la Pairie.

La loi ainsi modifiée fut promulguée le 27 avril 1825. En exécution de l'article 10, une Commission supérieure de liquidation, composée de membres des deux Chambres fut nommée par le Roi, et les opérations commencèrent aussitôt. Complétons, dès à présent, ce qui concerne cet important sujet, en énonçant le résultat final de ces opérations qui ne furent apurées (pie longtemps après i830. Les rentes attribuées aux indemnitaires s'élevèrent au chiffre total de 25,995,310 francs. 11 resta donc sur le crédit de trente millions de rente 3 0/0 une somme disponible de 4,004,690 francs de rente, qui aurait dû aux ter-

mes de la loi du 27 avril 1825 être consacrée à réparer les erreurs, omissions et inégalités commises dans la répartition. Mais, après la Révolution de juillet, cette disposition fut considérée comme caduque, et le reliquat de rente annulé. Ainsi le fameux milliard des émigrés se réduisit, en réalité, à l'inscription au Grand-Livre d'environ vingt-six millions de rente 3 0/0, sur lesquels 16,02Q,094 francs furent rachetés par l'amortissement du 22 juin 1825 au 22 juin 1830, et annulés en vertu de l'article 2 de la loi du 1er mai 1825, dont nous allons parler. Au moment où éclata la Révolution de juillet, il ne restait donc plus au Grand-Livre que moins de dix millions de rente 3 0/0 provenant de l'indemnité (9,975,216 francs).

Le vote de la loi d'indemnité, en consacrant la création d'un nouveau fonds h trois pour cent, impliquait l'adoption du second projet ministériel. Celui-ci créait les moyens d'exécution du premier et ouvrait la voie à la conversion de l'ancien cinq pour cent. Le ministre des finances, avons-nous dit, s'était proposé de faire éteindre, dans l'espace de cinq ans, par les rachats de la Caisse d'amortissement, la moitié de l'indemnité, soit quinze millions de rente. Les revenus de cette Caisse devaient s'élever, en juin 1825, à 77,500,000 francs. 11 était donc permis d'espérer qu'elle pourrait racheter annuellement trois millions de rente trois pour cent. Plusieurs dispositions eurent pour objet d'assurer ces rachats. La première déclarait que les rentes acquises par la Caisse d'amortissement, depuis son établissement jusqu'au 22 juin 1825, ne pourraient être ni annulées, ni distraites de leur

affectation au rachat de la dette publique, avant 1 ^ 22 juin 1830, c'est-à-dire pendant l'espace de cin ^f ans. La seconde ordonnait la radiation et l'annulatio au profit de l'État, de toutes les rentes qui seraie acquises par la Caisse dans cette période, La troisièm enfin, interdisait le rachat des rentes dont le cou serait au-dessus du pair. Cette dernière dispositio devait avoir pour effet, suivant toute probabilité, défaire reporter toute l'action de l'amortissement sur 1^ fonds à trois pour cent, puisque déjà le cinq avai dépassé le pair.

Le projet de loi statuait ensuite sur le second objer des vues ministérielles, la conversion. Il accordait au porteurs des rentes cinq pour cent, pendant trois mois, la faculté de les faire convertir en trois pour cent, au taux de soixante-quinze francs, ou en quatre et demi pour cent avec garantie de non remboursement pendant dix ans. Les sommes que ces conversions laisseraient libres sur les intérêts de la dette devaient servir à dégrever, dès 1826, les contributions foncière, personnelle et mobilière, et celle des portes et fenêtres qui, payables directement et à époques fixes, quelles que fussent les circonstances, paraissaient au ministre les plus onéreuses aux contribuables. La conversion, ainsi rendue libre et facultative, ne portait aucune atteinte à l'intérêt des petits rentiers parisiens, qui avait été le mobile du rejet de la grande loi de conversion.

Néanmoins, le projet ne fut pas adopté sans de vives discussions. L'opposition chercha à entamer et désorganiser le plan du ministre si fortement conçu,

si bien lié dans toutes ses parties. Toujours préoccupée des mêmes idées, ce fut encore dans l'intérêt des porteurs du cinq pour cent qu'elle chercha son principal point d'appui. Le ministre espérait que ce fonds se maintiendrait au-dessus du pair, et que l'action de l'amortissement se concentrant ainsi tout entière sur le trois pour cent, en soutiendrait le cours, et procurerait dans l'espace de cinq ans l'extinction de la moitié des rentes de l'indemnité. 11 espérait enfin que cette perspective contribuerait puissamment à la conversion du cinq pour cent. L'opposition, de son côté, voulant favoriser les porteurs de ce dernier fonds, et prévoyant l'éventualité de sa chute au-dessous du pair, aurait voulu au contraire que, dans ce cas, Faction de l'amortissement lui fût exclusivement consacrée. Elle demandait, en conséquence, que les fonds de cet établissement fussent employés à racheter de préférence ceux des effets publics au-dessous du pair, qui seraient constitués à l'intérêt le plus élevé. Or, c'était le cinq pour cent qui devait présenter cette condition. D'autres orateurs, moins absolus, mais préoccupés cependant de l'intérêt du cinq pour cent, et surtout désireux de ne point livrer l'action de l'amortissement à la disposition du ministre, demandaient que les fonds de cette institution fussent divisés proportionnellement entre les diverses espèces de rente, avec affectation spéciale à chacune d'elles. Il devait résulter de cette combinaison que le cinq pour cent, le plus considérable des fonds publics, recevrait la dotation la plus importante, que les rentiers assurés de le voir puissamment soutenu dès qu'il descendrait au-dessous du pair,

-i64 LIVRE III. — LA RESTAURATION

seraient détournés de le convertir en trois pour cenl que ce dernier fonds, réduit à sa quote-part propo tionnellc, serait privé de la puissance d'amortissemer ^»t que le ministre avait espéré lui donner, et perdra- il une partie de sa faculté d'ascension ; enfin que si l^e cinq pour cent se maintenait au-dessus du pair, la m^^*" jeure partie du fonds d'amortissement formant s^5-* dotation spéciale se trouverait paralysée, en sorte qu -*c non seulement les 15 millions de rente qui, suivait" * les plans du ministre, devaient être éteints dans l'e^^2* pace de cinq ans ne le seraient pas, mais quel'ensem- -* ble de la dette se trouverait à peine diminué.

Le ministre des finances combattit vivement ces- — propositions, qui avaient été formulées en amende ments. Il demanda que Ton s'en rapportât au directeur de la Caisse d'amortissement, placé par la lot dans des conditions d'indépendance, pour donner au fonds de cette Caisse l'emploi le plus avantageux l'État. Il déclara que si le cinq pour cent tombait au dessous du pair, le devoir de l'amortissement serait d venir à son secours, à moins, cependant, ajouta-t-il, qu'il ne se présentât une circonstance bien extraordinaire et qui n'était pas à prévoir, c'est-à dire que les trois pour cent n'en fussent affectés hors de toute proportion. Enfin, il fit remarquer que si le directeur de la Caisse d'amortissement manquait à ses devoirs, la Commission de surveillance pourrait user du droit, dont elle était investie, de provoquer son remplacement.

Outre ces critiques spéciales, on reproduisit enco les grands arguments invoqués l'année précédent

contre le premier projet. Ainsi, M. le comte Roy insista sur les dangers des conversions avec accroissement décapitai. 11 fit valoir le surcroît de charges qu elles devaient imposer à l'État pour parvenir à l'extinction de sa dette, et l'insuffisance de compensation que présentait la diminution de l'intérêt. A l'appui de ses arguments, il produisit de nombreux calculs. Mais ces calculs et ces arguments furent singulièrement infirmés par un travail de l'illustre Laplace. Ce grand géomètre, qui figurait dans la Commission de la Chambre des Pairs chargée de l'examen du projet de loi, soumit à un calcul rigoureux le problème que présentait la conversion, et trouva que si la rente trois pour cent délivrée à 75 francs mettait 33 ans et un fers à s'élever jusqu'au pair de cent francs, la conversion, par l'effet de la réduction de l'intérêt, serait avantageuse à l'État (1).

Cette affirmation de l'illustre Pair confirmait la jus- 'ftsse des appréciations sur lesquelles M. de Villèle a^r»t fondé, Tannée précédente, son grand projet de Cc> diversion. Produite plutôt, elle eût peut-être dissipé *^s doutes provoqués par des affirmations contradic-

C 1) Voici le résumé de l'opinion de Laplace :

^r Si l'intérêt, supposé d'abord à quatre pour cent, diminue pro-

X^ortionneUement au temps et ne parvient à trois pour cent qu'a-

X^rès trente-trois ans et un tiers, un calcul fort simple fait voir

^lUe chaque rente acquise par la Caisse d'amortissement aura

**ndu à l'État, par sa réduction de 5 à 4 pour cent, plus que

excédant de capital qui est payé par le Trésor ; il y aura donc

bénéfice pour l'État, môme à l'égard de chacune des rentes

^«Juises. En dirigeant convenablement l'action do l'amorUsse-

***ent, le Gouvernement peut, dans tous les cas, conserver une

****tie considérable du bénéfice de la réduction de la rente. »

466 LIVRE m. — LÀ RESTAURATION

toires dans quelques esprits libres du joug des partit et prévenu le rejet de cette grande mesure.

Cette fois, le projet ministériel, moins vaste, moin absolu, conviant simplement à une conversion faculta tive, qui ne pouvait par conséquent contrarier les inté rets et les habitudes des petits rentiers parisiens, ft adopté par la Chambre des Pairs, et devint la loi A 1- mai 4825.

Il n'est pas sans intérêt de donner quelques détail sur l'exécution de cette loi. Elle accordait trois moi aux rentiers pour convertir leur cinq en trois pou cent à 75 francs, et un mois de plus environ pou la conversion en quatre et demi. Or, la situation d la rente 5 p. 0/0 était celle-ci : Du total s'élevant ; 497 millions il convenait de déduire, comme nou l'avons énoncé plus haut, 57 millions appartenant : l'amortissement ou frappés d'indisponibilité. Il restai donc 440 millions susceptibles de conversion. Su cette somme, 30 millions n'étaient point définitivemeo classés, et formaient le fonds mobile de la spécula tion, des achats et des ventes. Les 440 million restants, fixés entre les mains des rentiers propremen dits, étaient à peu près immobiles. On pouvait êtr presque certain que les premiers 30 millions, appar tenant à des hommes habiles, plus touchés de Tac croissement du capital que du taux de l'intérêt, € peu accessibles aux clameurs de la presse, se présen teraient à la conversion. Mais il n'en était pas d même des rentes de la seconde catégorie, classées ei bien plus grand nombre entre les mains de gem timides, peu éclairés, soucieux de leur petit revenu

deuxième période 1830-1835 467

st à qui le parti libéral avait si bruyamment persuadé qu'il défendait uniquement leurs intérêts. Ce parti fit tout pour empêcher la conversion. Pendant les trois mois accordés par la loi, ses journaux retentirent de déclamations, de calculs, d'exhortations, pour détourner les rentiers d'y consentir, d'anathèmes contre les ministres, et de sinistres prédictions, qui n'étaient, du reste, que la paraphrase des discours prononcés à la Wbune, même par les hommes les moins versés dans te science financière (1). Ces efforts ne furent pas stériles : la masse des rentiers s'abstint, et la conversion se borna aux 30 millions de rentes flottantes [30,574,116 francs]. Elle s'opéra presque tout entière e^ trois pour cent ; le chiflre des demandes de quatre °t demi fut insignifiant. Ainsi, au lieu de l'économie a,Hiuelle de 28 millions qu'elle eût put procurer à 'État, la conversion, par l'effet des manœuvres de 1 °pposition, n'en produisit qu'une de six millions. ^stte somme fut immédiatement appliquée, conformément à la loi, au dégrèvement des contributions foncière, personnelle et mobilière, et des portes et feutres.

Tel fut le résultat assez mesquin de cette conversion conçue dans le principe avec tant de simplicité et <ie grandeur par M. de Villèle, et qui promettait de 81 heureux résultats. Ce fut l'opposition qui, par ses a^cusations, par les haines et les terreurs qu'elle eXcita, par les dangers imaginaires dont elle traça la e°TObre perspective, força le ministre à réduire, à

<1) le discours le plus violent fut prononcé par M. Bourdeau.

468 LIVRE m. — LA RESTAURATION

mutiler son projet ; ce fut elle qui, par ses déclamations, en entrava encore l'exécution, et imposa à la France une continuation de charges, une privation d'avantages, dont la postérité sera en droit de lui demander compte.

La lutte ne finit pas avec la conversion. Elle se renouvela sur la question d'emploi du fonds d'amortissement, question nouvelle qui naissait de la coexistence de deux rentes constituées à des taux différents. Tant que le cinq pour cent se maintint au-dessus du pair, il n'y eut pas de difficulté, toute la puissance dft l'amortissement dut être concentrée sur le trois potf I cent. Mais, bientôt cette situation changea, par su*te de circonstances que le ministère français n'avait Pu prévoir lors de la présentation du projet de conve^ sion, et qu'il ne pouvait empêcher. Une crise co^' merciale et financière, célèbre dans les fastes de Yé& ^ nomie politique, éclata en Angleterre vers la fin ^ 1825. Elle tenait à plusieurs causes : aux avances ir^1 prudemment consenties en faveur des Gouvernement * nouveaux et éphémères de l'Amérique du Sud, à l'ii*"*' mense quantité de produits manufacturés expédia dans ces États, et qui ne furent pas compensés pa** des retours, aux nombreuses Compagnies formées pour des exploitations de tout genre, enfin à l'exagération des émissions des cinq ou six cents banques qui existaient en Angleterre et qui, poussées par l'appât du bénéfice, avaient escompté des masses de valeurs douteuses et que la crise allait rendre entièrement mauvaises. Cette crise fit baisser les consolidés de 94 à 80 3/4 ; força les capitalistes anglais à retirer

leurs fonds des valeurs continentales, et exerça nécessairement un contre-coup funeste sur les rentes françaises. Le cinq pour cent, qui s'était élevé en mars 1825 à 106 francs, tomba en novembre, mais pour un jour seulement, à 90 fr. 50 c. ; il remonta rapidement à 96 francs. Quant au trois pour cent, après avoir atteint 76 francs, il tomba à 60 francs, pour osciller ensuite entre ce chiffre et celui de 65 francs. Dans cet état de choses, la Caisse d'amortissement continua à faire porter exclusivement ses achats sur ce dernier fonds. Ce fut là pour l'opposition le sujet ou le prétexte de nouvelles et violentes attaques contre le ministère, attaques formulées dans les journaux du parti, dans des pétitions, enfin à la tribune parlementaire. C'était toujours l'intérêt des porteurs du cinq pour cent qui en était le mobile réel ou apparent. On accusait le ministre des finances de délaisser injustement cette valeur, de manquer ainsi aux promesses faites par lui à ce sujet du haut de la tribune, enfin de trahir tes intérêts financiers du pays, auquel le rachat des cinq Pour cent était le plus avantageux. Indépendamment des motifs signalés précédemment qui rendaient l'opposition si ardente en faveur des porteurs de cette rente, ses attaques, dans ce cas, étaient encore inspirées par son animadversion contre les indemnitaires. On supposait que la concentration de l'amortissement sur le trois pour cent, qui était la monnaie dans laquelle ils étaient payés, n'avait pour objet que de les favoriser, en élevant ou soutenant le cours de ce fonds, qu'on aurait voulu au contraire déprimer. Enfin, outre ces attaques, on profitait de la baisse,

dont on ne considérait pas assez les causes, poui criminer contre la conversion, pour taxer les p du ministre d'imprudence, et presque d'impéritie. soutenait que le capital n'était pas assez abondan France pour que le Gouvernement pût emprunter i intérêt aussi bas que les autres États ; on préten que le syndicat des receveurs généraux, formé pa ministre, n'était qu'un instrument d'influence ai maie sur le cours des effets publics, qu'un moyei faire refluer vers la capitale et vers la Bourse capitaux de la province, au détriment de l'agricul et du commerce.

Ces incriminations, dont l'objet principal était 1' ploi donné aux fonds de l'amortissement, provo* rent dans la presse et à la tribune des débats vif multipliés. Le ministre des finances aurait peut-êtr< se borner à répondre à ses accusateurs que la n che de l'amortissement était indépendante de sa vo té, puisque la loi du 28 avril 1816, qui avait créé ( institution, en avait complètement soustrait la di tion à l'action ministérielle ; mais, sans négliger argument, il répondit sur tous les points à ses ad saires, et résuma ses principaux arguments dan discours de présentation à la Chambre des Dép du projet de budget pour 1827. Voici les princij éléments de cette réfutation :

Le ministre commença par établir que la baisse fonds publics n'avait eu pour cause que la gn crise dont l'Angleterre était le théâtre. Comme, les 140 millions de rente, il n'y en avait eu qu< convertis, et que dans ces derniers se trouvait t

la portion flottante du cinq pour cent, la baisse avait dû nécessairement se manifester sur le nouveau fonds.

< On a vivement exploité cette circonstance, ajoutait « le ministre, pour affecter le crédit général du pays, « et pour propager l'erreur que la France devait né-

< cessairement emprunter à un intérêt plus élevé que ( les autres États, enfin pour accuser la mesure finan-

< cière qui venait de s'opérer de tout le mal dont elle * nous aidait à mieux supporter les effets, loin d'en

< être la cause.

« La crise, en se développant, a dévoilé la vérité.

* La baisse de nos cinq pour cent à 90 francs, quoi-

1 que dégagés par la conversion de tous fonds flot-

f tants, a démontré aux moins clairvoyants que le

f taux de l'intérêt n'était pas la véritable cause qui

1 affectait une rente si bien traitée sous ce rapport ;

* elle a fait juger de plus jusqu'à quel point ce fonds

f eût été accablé, s'il eût eu à supporter tout le poids

f ciè la partie flottante dont la conversion l'avait déga-

f çé ; et il a dû rester démontré que cette opération,

1 loin d'avoir amené la crise, nous avait aidés à la

f supporter ; loin d'avoir affecté notre crédit, l'avait

' prémuni, en isolant la partie faible, et laissant à la

41 masse plus de force pour lutter contre le mal. »

Le ministre, énumérant ensuite les divers chiffres clç la baisse sur tous les fonds de l'Europe, démontra <llie ces fonds avaient été autant affectés, et plus mê- *X*e que ceux de la France, et que de tous c'était le ^inq pour cent qui s'était le plus aisément relevé puisque, au 31 janvier 1826, il était remonté à 98 fr. 75 c, tandis que le trois pour cent n'avait atteint que

66 fr. 90 c, ce qui s'expliquait parla raison que c dernier fonds était grevé de toute la partie flottante <L la dette, et soumis à la perspective de la surcharge qu'occasionnerait l'émission des rentes de l'indemnité

Le ministre établissait ensuite par des faits péremp toires la solidité de notre crédit : ainsi, il énonçai que, pendant même la phase la plus violente de L crise, cent millions avaient été remboursés à la Bans que sur les avances par elle faites contre dépôt d titres ou de lingots; que, sur les 125 millions d bons du Trésor dont l'émission était autorisée, il n'ea avait été mis en circulation, au maximum, que 50 millions, et que leur placement s'était effectue à l'inU? rèt de 3 1/4 au lieu de quatre alloués par le budget enfin, que les encaisses du Trésor avaient été si abondants, que le ministre avait dû rendre aux receveurs généraux 30 millions sur leurs avances, pour faire rentrer ces fonds dans la circulation, et éviter au> contribuables le paiement d'intérêts inutiles, bien que le taux n'en fût que de quatre pour cent. C'est pai ces faits et plusieurs autres analogues, qu'il serai! trop long de rapporter, que le ministre établissait contre ses incriminateurs la solidité du crédit, l'abondance du capital et le bas prix de l'intérêt.

Enfin, arrivant au point principal, celui vers leque convergeaient tous ses arguments, c'est-à-dire à h question d'emploi des fonds de l'amortissement, il s'exprimait ainsi : « Depuis l'émission des premiers 3 0/( t jusqu'au 31 décembre dernier, 50,902,623 francs t ont été employés par la Caisse d'amortissement ai « rachat de 2,135,622 francs de rente 3 0/0, reprè

sentant un capital de 71,187,000 francs; et, au moment où je parle, sur 24 millions de rente 3 0/0 en circulation, ses rachats s'élèvent à 2,450,000 fr. Encore quelques mois de secours utile, et toute la rente flottante qui a contribué à accabler ce fonds étant rachetée ou classée, nul doute qu'elle ne reprenne le cours avantageux que lui assignent l'état florissant de nos finances et la scrupuleuse exactitude du Gouvernement à satisfaire à tous ses engagements.

« C'est parce qu'ils connaissent le prix de cette exactitude pour maintenir le crédit du pays, que ceux qui avaient pris à tâche de lui nuire ont tant cherché, dans ces derniers temps, à détourner le directeur et les commissaires de l'amortissement d'appliquer sa dotation au rachat du fonds le plus bas, afin de le porter, disaient-ils, sur celui dont l'intérêt plus élevé offrait, selon eux, plus d'avantage « à l'État.

« Ainsi, Messieurs, après avoir reçu des porteurs de «5 p. 0/0 qui ont converti, l'abandon du cinquième « de l'intérêt de leurs rentes, on eût vu l'État leur « opposer, le lendemain, cette réduction d'intérêt « comme un motif de réprobation, et compter pour « rien le capital nominal dont l'accroissement avait « déterminé leur option.

« On aurait vu l'État refuser d'acheter ses rentes « 3 p. 0/0 à 07 fr. 50, taux moyen du cours dans le « dernier trimestre, c'est-à-dire 7 fr. 50 au-dessous « de celui auquel il venait de les livrer lui-même, « pour acheter de préférence des 5 p. 0/0 à 98 fr.,

474 LIVRE in. — LA RESTAURATION

taux moyen du cours dans le dernier trimestre, c'està-dire à 2 seulement au-dessous de celui où la loi en interdit le rachat, et à 8 fr. 50 au-dessus du cours le plus élevé auquel l'État ait négocié les 5 p. 0/0, tandis qu'en même temps il eût refusé de racheter avec 32 fr. 50 de bénéfice les 3 0/0 qu'il venait de donner aux émigrés au pair, t Et dans quel but, pour quel intérêt aurait-on dû tenir une conduite aussi déloyale? Serait-ce par égard pour les droits acquis des porteurs de 5 p. 0/0? Mais, que sont les rentes rachetées par l'amortissement, si ce n'est des 5 p. 0/0 convertis, puisque nous avons vu qu'il n'avait été transféré jusqu'à ce jour que 28,000 fr. de rente de l'indemnité ? Les 30 millions de rente dont la conversion a dégagé les 5 p. 0/0, ne sont-ils pas le plus fort et le plus utile amortissement que les porteurs qui ont conservé leur 5 p. 0/0 eussent pu désirer, et auquel ils eussent pu prétendre en six ans ! Ils l'ont eu en un jour, et la veille d'une crise durant laquelle cette opération les a sauvés de l'atteinte qu'ils eussent reçue, si les porteurs des 3 p. 0/0 qui les ont livrés à 60 fr., c'est-à-dire à 15 fr. de perte, étaient restés dans les 5 p. 0/0, pour en avilir le prix dans la même proportion. Serait-ce dans l'intérêt de l'État qui, nous dit-on, aurait anéanti une plus forte somme d'intérêts? Mais, si l'État n'eût considéré que l'intérêt de ses rentes, comment eût- il pu jamais entrer dans la voie d'une conversion, pour laquelle l'accroissement du capital était la compensation de la réduction de l'intérêt ?

« Si la considération de l'intérêt était la seule qui dût déterminer l'application de l'amortissement aux fonds publics au-dessous du pair, pourquoi les Chambres auraient-elles repoussé tous les amendements à la loi qui tendaient à fixer ce point, et pourquoi ont-elles préféré de laisser au jugement du directeur et des commissaires de l'amortissement la décision d'une application qui devait être faite en présence de circonstances mobiles, et qu'il était impossible de prévoir et de spécifier dans la loi ? « Si la loi eût voulu décider la question dans le sens qu'on suppose, elle l'eût fait, elle eût dû le faire ; mais on prévit qu'elle ne le pourrait sans s'exposer, comme l'événement n'a pas tardé à le prouver, à léser la justice et l'intérêt de l'État, et la loi confia aux directeurs de l'amortissement ce qu'elle ne pouvait faire utilement elle-même. C'était trop clair pour ne pas frapper tous les yeux. Aussi a-t-on cherché dans des paroles tronquées ou interprétées dans un sens contraire au système que j'ai soutenu et que les Chambres ont adopté, un moyen de contraindre à la violation des termes et de l'esprit de la loi, à l'oubli de la justice et de la loyauté envers les rentiers, à l'abandon des véritables intérêts de l'État.

« Mais examinons quel eût été pour le passé le ré-

« sultat de la préférence réclamée en faveur des5 p. 0[0

t dans les rachats de l'amortissement ? « 23,975,714 fr. ont été employés par la Caisse

i d'amortissement en rachat de rentes depuis le 7

< septembre, premier jour où les 5 0[0 furent au-des-

c sous du pair, jusqu'au 31 décembre. Si ces fonds « eussent été appliqués au rachat des 5 p. 0/0, ils « eussent annulé pour 1,222,500 fr. de rente, et c 24,450,000 fr. de capital; ils ont été appliqués au « rachat de 3 p. 0/0, et en ont annulé pour 1,053,700 « francs de rente et 35,123,333 fr. de capital. Pour t que la prétention que je combats fut fondée, il fau- « drait que 168,800 fr. de rentes éteintes fussent prét férablesàun capital amorti de 10,673,333 fr. »

Enfin, le Ministre, répondant à l'imputation d'avoir manqué à la promesse faite aux porteurs du cinq pour cent, au cas de chute de ce fonds au-dessous du pair, rappela qu'il avait, comme nous l'avons rapporté plus haut, fait une réserve formelle pour la circonstance où le trois pour cent serait le plus fortement affecté par la baisse, circonstance qui s'était réalisée.

Ces débats animés ne procurèrent aucun succès à l'opposition. Ses demandes furent repoussées par la Chambre des Députés, et l'amortissement continua d'appliquer toute sa puissance à la rente trois pour cent.

Si l'on veut porter un jugement impartial sur cette grande controverse, il est difficile de ne pas reconnaître que la raison, la véritable intelligence des intérêts financiers de l'État se trouvaient du côté du ministère. L'opposition partait de ce principe, que l'amortissement est créé pour les rentiers, qu'il doit un égal secours aux divers fonds, lorsqu'ils sont également affectés. Or, ce principe est faux : l'amortissement n'est qu'un moyen de libération créé pour l'État, et dans l'emploi duquel il ne doit consulter que son propre intérêt. Indépendamment de la démonstration

donnée par le Ministre, que la conversion avait constitué pour le cinq pour cent le plus puissant des amortissements, et qu'au prix d'un faible sacrifice sur l'intérêt il avait été éteint une bien plus forte somme de capital, il est certain que l'avantage de l'État consistait à soutenir le trois pour cent, dont la hausse devait amener la baisse générale de l'intérêt, et qui constituait le fonds dans lequel les emprunts publics devaient être contractés désormais, puisque pour un fliême intérêt il produirait un plus fort capital.

Critiques financières élevées par l'opposition de gauche. — Questi^^11 des jeux et de la loterie. Ingénieuse théorie de M. de Ville? Ve* Souffrances de l'agriculture et demandas unanimes de dégrè^^** ment. — Possibilité de la suppression des jeux et de la réclamée par l'opposition. Tort du ministre de ne l'avoir pas

cordée. — Question du prompt rétablissement des routes, d w

places fortes et des arsenaux. Système proposé à la Chambre d- -** Députés par M. de Frénilly. Il est approuvé par la Chambre d — rt Pairs et par M. de Villèle. — Discours imprudent de ce Ministrr:^*6* Faute commise par lui. — Exagération des plaintes de ropposiUd— ^)n relatives aux fortifications et aux arsenaux. — Autres critiqua — ^ financières. Erreurs du général Foy.

Nous arrivons à la fin de cette période signalée p? une si grande prospérité financière, par tant d'initia tive, tant d'heureuses mesures, de combinaison; ^rns ingénieuses, de hardies tentatives, de violentes mai; * Aî instructives controverses. Nous avons dû faire ressor-^*r tir ce qu'il y eut souvent de passionné, d'injuste d'inintelligent dans les attaques ou les résistances de l'opposition de gauche. Mais, après la part du-* * blâme, il est juste de faire celle de l'éloge. A la vu< de l'accroissement régulier et presque inespéré recettes qui, tous les ans, présentaient un excédante ^ sur les dépenses ordinaires, l'opposition demandait* *■ qu'au lieu de consacrer cet excédant au dégrèvement^ -*■ exclusif des contributions directes, on en profitât*^ pour supprimer la loterie et les jeux, dont les produil constituaient des impôts immoraux, qui souillaient h budget. Elle gourmandait le ministère et la majorité^ de l'indifférence avec laquelle ils accueillaient cett< proposition. Elle faisait ressortir le contraste qui

deuxième période 1820-188B 479

avec la qualification de moral et religieux que se donnait le parti dominant, avec le vote de la toi du sacrilège et les prodigalités envers le Clergé.

Ces demandes, ces reproches de l'opposition étaient Jncontestablement fondés. La majorité, qui le comprenait sans doute, n'y répondait point. Le ministère seul essaya de justifier le maintien des impôts attaqués. M. de Villèle dit qu'il ne fallait pas seulement considérer les périodes de paix, mais tenir compte des éventualités de guerre auxquelles un État considérable, comme la France, ne pouvait échapper. Or, parmi les impôts, ajoutait-il, les uns, tels que les douanes et les contributions indirectes, sont profondément affectés Par Tétat de guerre. Vautres n'en reçoivent presque aucune atteinte, et de ce nombre sont les produits de '* loterie et des jeux. Enfin, une troisième classe est seule susceptible d'augmentation, pour subvenir au surcroit de dépenses occasionné par la guerre : ce sont les contributions directes. Pour ne pas se trouver aU dépourvu, dans les circonstances critiques, il est donc indispensable de maintenir en temps de paix et ^ prospérité les impôts de la seconde catégorie, qui Présentent une ressource constante, et si un dégrèvement doit avoir lieu, de le faire porter sur les contributions directes, appelées à subir en temps de guerre ****« augmentation. Telle était l'ingénieuse théorie Qu'opposait M. de Villèle aux demandes de l'opposition.

D'autres raisons graves contribuaient encore à faire Consacrer les excédants à l'allégement des contributions directes : c'étaient les souffrances très réelles de

l'agriculture et les plaintes qu'elles provoquaier Quand on parcourt les documents originaux de l'épi que, on est frappé de l'unanimité et de l'insistance ■ ces plaintes. Conseils généraux, orateurs, Commi. sions des deux Chambres proclamaient à l'enfi c souffrances, et demandaient dégrèvement sur dégrèv ment. La surabondance des produits, l'avilisseme qui en était la conséquence, provoquaient dans que ques contrées la menace d'abandonner la culture. ( qui ajoutait à la détresse des propriétaires et des eu tivateurs, c'était la cherté progressive de la mail d'oeuvre, qui se produisait non seulement dans 1 centres industriels, mais encore dans les campagne Le prix de revient des produits agricoles augmente donc, tandis que celui de vente diminuait. Les doci ments officiels constatent que, pendant la période qi nous examinons, c'est-à-dire de 1820 à 1825, le pr moyen de l'hectolitre de blé, dans l'ensemble de France, ne dépassa pas 15 francs. Dans certain zones, il s'éleva jusqu'à 18 et 20 francs, mais da d'autres en revanche il descendit presque à 10 franc On se plaignait universellement, on recherchait 1 causes du mal, sans trop les découvrir, et on s'acco dait à demander de nouveaux dégrèvements. Écouto M. le duc de Lévis, rapporteur du budget de 1824 la Chambre des Pairs. Après avoir énoncé que la c tresse des propriétaires fonciers était aussi gran qu'avant le dégrèvement de 1821, parce que la bais progressive du prix des denrées, qui s'était continu depuis lors, avait plus que compensé la diminution l'impôt, il ajoutait : « Où s'arrêtera cette dépréci

DIUXIÈME PÉRIODE \ 820-1 825 481

« tion des produits du sol, qui s'étend à d'autres

1 pays ? quelles en sont les causes ; surtout, quels sont

1 les moyens d'y remédier? Grandes et difficiles ques-

f tions d'économie politique, que je ne pourrais qu'ef-

1 fleurer ici, et dont cependant la solution importe à

1 la prospérité générale, et spécialement au bien-être

1 de cette classe qui constitue, après tout, la princi-

1 pale force des nations. Et remarquez, Messieurs,

f que la diminution du revenu des propriétaires n'est

1 point compensée, comme on aurait dû s'y attendre,

f par la diminution dans le prix de la main-d'œuvre :

' nulle part dans nos campagnes, elle n'a suivi la

1 baisse des denrées de première nécessité ; et même,

f chose étonnante, elle s'accroît journellement, soit

c que l'activité prodigieuse de l'industrie employant

* plus de bras en ait retiré à la culture, soit surtout

« parce que l'aisance et une sorte de luxe, nés du pro-

c grhs des arts, ayant pénétré jusques dans les der-

c nières classes de la société, ont fait naître pour elles

c des besoins inconnus aux générations passées. Mais,

1 si tous les amis de l'humanité se réjouissent sincè-

1 rement de voir les plus simples artisans mieux

* vêtus, mieux logés, mieux nourris qu'autrefois, il

* n'en est pas moins vrai que c'est la propriété fon- ^ cière qui en paie directement les frais ; c'est à quoi ^ doit avoir égard un Gouvernement équitable dans ^ la répartition des charges publiques. »

Nous ne rechercherons pas en ce moment les causes

*te cette souffrance de l'agriculture, causes qu'il n'est

t>as impossible de découvrir. Il nous suffit d'avoir

prouvé l'existence de ce profond malaise, qui fut pour

482 LIVRE m. — LÀ RESTAURATION

M. de Villèle l'un des motifs de préférer le dégrèv ment à la suppression des jeux et de la loterie. conduite en cette matière trouve donc des excus plausibles, mais non une entière justification. No croyons, en effet, qu'il eût été possible, tout en vena au secours de l'agriculture dans des limites équitable de donner satisfaction à !a morale par la suppressi des impôts qui la blessaient. Ces impôts procurai€ au Trésor un produit total de 20 millions. Or, les d grèvements accordés sur les contributions direct* de 1819 à 1827, excédèrent 56 millions. N'aurait— pas pu en retrancher 10 millions, c'est-à-dire moins cinquième, pour les consacrer à l'emploi réclamé ^ l'opposition, sans mettre pour cela la propriété péril ? Quant aux 10 millions restants, eussentdonc été si difficiles à découvrir ? Les douanes et contributions indirectes ne présentèrent-elles pas, p€ dant la période dont il est ici question, un accroiss ment de produits de 80 millions ? Le clergé, outre 3 10 millions d'augmentation par lui reçus en 1816 1817, au milieu de la gêne et des souffrances publ ques, ne vit-il pas encore sa dotation s'augmenter « 1820 à 1825, de dix autres millions ? N'y avait-il p en outre, malgré l'économie apportée dans la plupa des branches du service, d'utiles réformes à accor plir? ne pouvait-on rien retrancher sur la mais* militaire du Roi, composée certes de braves officier mais qui, pour un vain service de Cour, coûtait l'État plus de trois millions ; sur une garde roya trop nombreuse ; sur des régiments suisses trop la gement payés ? ne s'éleva-t-on pas, quelques anné

plus tard, contre le cumul qui procurait à certains maréchaux 160,000 francs d'appointements, et aux archevêques -cardinaux des sommes également fort importantes ? Les Conseils généraux et municipaux ne votaient-ils pas, tous les ans, des subventions considérables pour le clergé ? Sans doute, la Royauté encore pénétrée du regret de l'ancien régime et du souvenir des grandes scènes de la Révolution, se sentant d'ailleurs menacée dans son existence, ne se serait pas aisément résignée à l'amoindrissement des corps de troupe qu'elle considérait comme sa principale sauvegarde. Elle était d'un autre côté dominée par le clergé d'une église dont l'hostilité regrettable envers ^s principes de la civilisation moderne, quoique non encore aussi hautement formulée que de nos jours, se révélait par de nombreux indices. Néanmoins, avec la profonde sagacité du ministre des finances, avec une volonté ferme, il eût été possible, croyons-nous, de Couver l'économie de dépense ou le supplément de recette de dix millions nécessaire pour donner à la Morale publique une juste satisfaction.

Ce n'est pas tout. D'autres questions importantes Paient encore agitées, quelques-unes par la gauche, et d'autres par des membres des diverses fractions de k Chambre. Parmi ces questions, il en était qui intéressaient au plus haut point la prospérité, la sécurité et la grandeur de la France. On sait dans quel déplorable état l'Empire avait laissé nos routes, nos places Portes et nos arsenaux. La détérioration des routes, tes lacunes qu'elles présentaient, en rendant les transports lents, coûteux et difficiles, contribuaient pour

une large part aux souffrances de l'agriculture, et constituaient une cause d'infériorité pour notre industrie et notre commerce. Aussi, en 1825, lors de la discussion du budget de Tannée suivante, un membre du côté droit de la Chambre des Députés, M . de Frénilly, se conformant à la doctrine émise par M. de Villèle au sujet des dépenses extraordinaires, et invoquant d'ailleurs une théorie vraie sur l'avantage et l'économie de la rapide exécution des travaux publics, surtout de ceux de viabilité qui procurent à l'État une ample compensation de ses sacrifices par l'accroissement des transactions, la vie et la fécondité dont ils sont une des principales sources, M. de Frénilly» disons-nous, ouvrit-il l'avis d'accomplir rapidement ces travaux, par la voie des emprunts substituée aux ressources annuelles, nécessairement bornées, du budget. Nous ne le suivrons pas dans les détails et Ie8 calculs par lesquels il établissait que, même au poinl de vue financier, son système était le plus avantages- Cette idée, alors assez nouvelle, parut un peu stlt" prendre la Chambre. Elle y fut accueillie sans dé^a" veur, mais peut-être pas avec la sérieuse attentif qu'elle méritait. A la Chambre des Pairs, la Commît sion du budget la rappela, en préconisa les avantage et en recommanda l'adoption, qui exigeait nécessaire" ment la participation et même l'initiative du Gouv^r" nement. Cet avis fut combattu par M. de Marbo*5» esprit chagrin, étroit et peu enclin aux nouveautés et aux hardiesses. Mais, le mérite du système de M. de Frénilly ne pouvait être méconnu par une inteliigence vive, juste et étendue comme celle de M. de

lèle. Aussi ce ministre appuya-t-il l'opinion émise r la Commission. Après avoir rappelé la distinction tre les dépenses ordinaires et les extraordinaires ur lesquelles les ressources annuelles sont insuffifîtes, il ajoutait : t Si pour augmenter le matériel de la guerre, pour réparer les fortifications de nos places fortes, pour assurer à notre marine des approvisionnements que pendant la paix on se procure à bon marché, tandis qu'aux approches de la guerre il faut les amasser à grands frais ; si, enfin, pour mettre nos routes en bon état, il pouvait être jugé nécessaire de faire instantanément des dépenses considérables, mais qui n'auraient pas à se reproiuire, quels inconvénients y aurait-il donc à faire un usage modéré du crédit ? » C'était là bien par- , se montrer à la fois et conséquent et éclairé. Mais qui était blâmable et imprudent, c'était la double ertion du ministre ajoutant que le moment n'était ; venu de mettre ce projet à exécution, et qu'au plus la grande mesure de l'indemnité empêchequ'on ne pût de longtemps s'en occuper. !h quoi ! le prompt rétablissement des routes, des ifications, des arsenaux, ne devait -il pas être sidéré comme l'intérêt le plus immédiat, le plus ent de la France ? n'était-ce pas fournir l'arme plus puissante aux adversaires de l'indemnité, damner en quelque sorte soi-même cette mesure, de la représenter comme le principal obstacle à plus rapide exécution des travaux destinés à assula prospérité intérieure et la puissance de la nce ? N'était-ce pas justifier les amers reproches

486 LIVRE m. — LA RESTAURATION

de ceux qui accusaient la Restauration de sacrifier ] grands intérêts du pays à la satisfaction du clergé des émigrés ?

Mais, ces assertions du Ministre étaient aus inexactes qu'imprudentes. Nous le verrons, en eflï Tannée suivante, proposer encore un nouveau dégr< vement de 19 millions sur la contribution foncier somme plus que suffisante pour fournir l'intérêt • l'amortissement de l'emprunt qu'eût exigé le prom| achèvement des grands travaux d'utilité et de défeni nationale. L'indemnité n'était donc pas véritablenie un obstacle insurmontable h l'émission de cet en prunt, d'autant plus qu'elle n'entraînait aucun vers ment, aucune diminution du capital circulant; ^ augmentait simplement la masse des titres.

Ce fut une faute politique de la part de cet haï* Ministre, que de n'avoir pas fait entrer dans son gr» projet de conversion l'achèvement des travaux publ comme un des éléments, une des conséquences l'opération. Si, au lieu de laisser entrevoir que, mc3 pendamment de ses avantages propres, elle n'aur* pour conséquences que l'indemnité à donner aux en grés et le dégrèvement de la propriété foncière.* eût, par un heureux amalgame, lié à son suc£ l'exécution des grands travaux publics, il est probat que son projet n'aurait rencontré qu'une host lité moins vive ou moins puissante. Par là, en eflfë le Ministre eût donné satisfaction au commerce et l'industrie, si intéressés à l'achèvement et au perfec lionnement des routes ; à l'agriculture pour laqueJJ* ils auraient été infiniment plus avantageux qu'un

dégrèvement; enfin à l'opposition qui, humiliée de nos défaites, inquiète pour nos libertés, voyait dans la reconstitution des éléments de notre puissance militaire la garantie de l'indépendance nationale, des conquêtes morales de la Révolution, et peut-être le moyen de recouvrer un jour notre grandeur. Quelle n'eût pas été la force du Ministre, s'il eût présenté son projet dans ces conditions, avec ces perspectives, comme une œuvre vraiment nationale, embrassant 'ous les points de vue et satisfaisant à toutes les aspirations ! Quelle n'eût pas été sa force, si toutefois, des partis aussi absolus, aussi acharnés que ceux de ^tte époque avaient pu écouter la voix de la raison, et consentir mutuellement à des sacrifices et à des concessions !

Un des principaux motifs de la conduite du ministre, dans ces graves matières, était l'existence des k>ons rapports du gouvernement français avec les Puissances continentales, rapports fondés sur la communauté de vues politiques, et qui, joints à la lassitude *\ée de trop longues guerres, semblait promettre une l*aix durable. Dans de telles conjonctures, on espérait pouvoir accomplir à la longue et au moyen des simples Ressources ordinaires les grands travaux d'utilité publique, et l'on agissait en conséquence.

Si, laissant de côté la question des routes, on veut apprécier avec équité les reproches de l'opposition relatifs aux fortifications et aux arsenaux, l'on reconnaît que sur le premier point ils étaient exagérés et sur le second complètement mal fondés. La Restauration ne négligeait pas les fortifications ; seulement,

par suite des considérations que nous venons d'exposer, elle ne les rétablissait qu'avec la lenteur imposée par l'emploi exclusif des ressources ordinaires du budget. Pendant son existence, elle consacra aux fortifications et au casernement 120 millions. Elle rétablit et même amplifia nos principales places. Quant aux arsenaux, qui ne soulevaient aucune question de principe, mais dont la reconstitution, par suite des limites résultant des moyens de fabrication, ne pouvait s'opérer que successivement, la Restauration s'en occupa avec la plus louable activité, et laissa sous ce rapport, à sa chute, la France dans une magnifique situation. En résumé, on doit blâmer le ministère de M. de Villèle de n'avoir pas considéré le rétablissement des routes comme une de ces dépenses extraordinaires et urgentes, pour lesquelles le recours au crédit était sage, utile, et même indispensable. On peut être moins affirmatif sur la question des fortifications, tout en inclinant à croire que l'intérêt de la défense nationale, malgré les circonstances politiques, eût commandé le même recours. Mais, on doit repousser comme complètement injustes, ainsi qu'on en trouvera plus loin la preuve, les incriminations relatives au prétendu délaissement des arsenaux. Le ministère commit donc, non des fautes purement financières, car on n'en peut guère reprocher de semblables à M. de Villèle, mais des fautes politiques se rattachant cependant à l'ordre financier.

Beaucoup d'autres critiques, d'autres réformes de nature à influer sur les finances, furent encore formulées ou proposées pendant la période que nous

DEUXIÈME période 1820-1825 489

^traçons. La gauche, mue par l'esprit démocratique et par le désir de soulager les classes pauvres, demandait la réduction de l'impôt sur le sel. Les autres Partis se montraient favorables à cette mesure ; mais on reculait devant la lacune considérable qu'elle créerait dans les recettes, et qu'on ne savait comment combler. La droite, de son côté, obéissant à des inspirions plus aristocratiques et au soin de la conservation des familles, qu'elle considérait comme le plus solide fondement des Sociétés et de l'ordre public, demandait l'abaissement des droits sur les successions, sUrtout en ligne directe, et n'obtenait pas plus de sUccès. La partie de la droite qui avait rompu avec le Finistère, et formait une seconde opposition, insistait vivement sur la décentralisation administrative, sur 1^ réduction du nombre des Cours et des tribunaux. ï£lle rappelait les discours prononcés sur ces divers Points par M. de Villèle, en 1817. Elle reprochait à Qe Ministre de trahir par son inaction, depuis qu'il était au pouvoir, les doctrines des Royalistes qui l'y avaient porté et l'espérance qu'ils avaient fondée sur ses promesses. Elle assignait cette conduite pour cause à sa scission. La gauche ne s'associait pas à ce grief, qui tendait à diminuer la puissance politique de Paris qu'elle considérait comme sa citadelle, à augmenter l'influence de la grande propriété et des classes supérieures. Elle combattait les mesures réclamées en invoquant les principes de la démocratie, sans donner un sens précis et limitatif à ce mot susceptible d'une si grande extension. Quant au ministère, il n'opposait

que de faibles réponses aux demandes et aux reproches de ses anciens amis.

La gauche, s'attachant en outre plus spécialement aux questions financières, cherchait par tous les moyens à tourmenter, entraver le Cabinet, à le représenter comme dépensant dans de folles prodigalités les ressources de la France. On ne peut, sans se reporter aux documents originaux, se faire une idée des exagérations, des contradictions dans lesquelles la passion politique jetait les hommes de ce parti. On soutenait que le budget qui, déduction faite des intérêts de la dette, des fonds départementaux et autres dépenses du même genre, ne laissait pas 500 millions pour les services généraux de l'État, pourrait subir des réductions par cinquantaines de millions, maison se gardait de préciser les éléments de ces réductions. M. Casimir Périer reprochait aux Ministres, dans la séance du 2 mai 1826, « leurs prodigalités sans mesure », et terminait son objurgation en s'écriant : « Députés des t départements, ayez pitié de la France et non des « Ministres ! » Le général Foy, à son tpur, se jetait, pour incriminer le gouvernement, dans de flagrantes contradictions avec son parti et avec lui-même. On connaît les plaintes antérieures de ce parti sur l'insuffisance de l'armée, et sur le non-emploi d'une foule d'Officiers. Le gouvernement, comme nous l'avons vu, avait augmenté l'effectif. En outre, pour donner à l'armée une constitution solide et répondant à toutes les éventualités, il avait créé des cadres nombreux, bien constitués ; seulement, il n'y laissait qu'un nombre relativement peu considérable de simples soldats,

estimant qu'il était avantageux, au point de vue financier et économique, de ne pas enlever les autres à la production, enfin, qu'en cas de guerre, dans un pays belliqueux comme la France, l'année présenterait une consistance suffisante si, dans des cadres excellents en Officiers et Sous-Officiers, elle comptait un tiers de vieux soldats et deux tiers de nouveaux. Par ce système, d'ailleurs, le gouvernement maintenait en activité un plus grand nombre d'Officiers. Eh bien ! le §^n&»al Foy l'attaqua précisément sous le rapport du noinbre des Officiers et Sous-Officiers, qui suivant lui °ccasionnait une trop grande dépense. Il demandait Ç^e, par mesure d'économie, on réduisit de moitié le ^otnbrc des cadres, sauf, quand la guerre éclaterait, à ^s doubler, en donnant ainsi de l'avancement à la Plupart des Officiers et des Sous-Officiers. C'était là évidemment contredire tous les précédents de l'opposition, affaiblir l'armée, permettre au gouvernement ^ette diminution dans le nombre des Officiers, dont on Vui avait antérieurement fait un grief. Le Ministre de ïa guerre n'eut pas de peine à démontrer que par ce système on arriverait, en cas de guerre, à avoir tout nouveau, tout inexpérimenté : les Officiers, les Sous- Officiers et les Soldats. Et puis, à la paix, que faire des cadres ainsi doublés ? Comment les ramener au nombre antérieur? On se retrouverait ainsi dans la situation que blâmait le Général ; il y aurait cette différence, toutefois, que ce serait après avoir été contraints de combattre avec une armée, où presque tous auraient été novices dans leurs fonctions, c'est-à-

dire avec des chances moins assurées de succès. Ces raisons étaient sans réplique.

11 serait superflu de reproduire ici les critiques si multipliées que l'opposition dirigeait avec un aveugle acharnement contre presque toutes les branches de l'administration, toutes les dépenses de l'État. Disons seulement qu'elles ne cessèrent pas après la chute du ministère de M. de Villèle ; qu'elles poursuivirent également le cabinet de conciliation présidé par M. de Martignac, et qu'elles arrachèrent, comme nous le verrons plus loin, des mouvements d'indignation à M. Roy, successeur de M. de Villèle au département des finances, et à M. Humann, rapporteur du budget.

Terminons ici ce qui concerne cette brillante période, qui fait époque dans nos annales financières. Nous n'avons pu présenter que dans leurs points essentiels les mesures, les innovations, les tentatives, les discussions, qui la signalèrent. Leur étude plus approfondie fournirait même aujourd'hui d'utiles enseignements aux hommes d'État et aux administrateurs.