CHAPITRE I

LES FINANCES DE L'ANCIEN PARIS DE 1797 A 1859

Sommaire. — 5 ^*'- Aperçu sur V origine du budget de Paris. — § 2. Les budgets de lygj à i83o. — Les recettes et les dépenses de l'an VI à l'an XIV, puis de i8o6 à i83o. — La situation sous le Directoire. — Frochot, prifet de la Seine. — Le Conseil municipal et Napoléoi^. — Les charges de l'invasion en i8i4 et i8i5. — Les grands travaux de i8ii à i83o. — Les caisses annexes du budget municipal : Caisse *de Poissy; Ferme des jeux ;. Caisse syndicale des boulangers. — Résumé des opérations de la caisse municipale de 1797 à i83o. — État des emprunts contractés de 1809 à i83o et des remboursements opérés pendant cette période. — § 3. Les budgets de i83i à i85o. -^ Les recettes et les dépenses de i83i à i84o, puis de i84i à 1800. — La crise fînancière de i83i à i834- — Impôts directs et diverses sources des revenus municipaux de 1821 à 1800. — Les dépenses dues aux événenrents de 1848. Règlement de comptes avec l'Etat et le département de la Seine. — Graphiques résumant les budgets de l'an VI à i85i. — §4- ^^* budgets de i85i à i85g. — Résumé des recettes et des dépenses de cette période. — Les débuts du baron Haussmann. L'ère des grands travaux. — La participation de l'Etat à ces grands travaux. — Le compte particulier des opérations extraordinaires. — La situation de la caisse municipale au 3i décembre 1869. •

5 ,cr. APERÇU SUR L'ORIGINE DU BUDGET DE PARIS

L'administration des finances publiques, considérée comme Tune des prérogatives essentielles du pouvoir absolu de la royauté, restait autrefois mystérieuse, enveloppée de voiles qui dissimulaient plus ou moins complètement aux yeux du vulgaire le jeu de la perception des impôts et surtout l'usage que le roi faisait des deniers tirés de la bourse de ses sujets.

2 t • LES BUDGETS DE PARIS.

Pançi les gouvernants, princes ou ministres, une petite élite seulement eut une idée précise du fonctionnement des finances publiques, forl peu s'entendirent à reviser les comptes des receveurs de tailles, des traitants, fermiers généraux ou surintendants. Dans les ordres religieux (dont certains, au moyen âge, manièrent des sommes immenses pour l'époque) comme chez les magistrats municipaux, se conserva la même tradition de celer au public les règles de l'art des comptes importées de Venise, de Lombardie et des Flandres, règles qui présidaient à la gestion des fonds appartenant aux congrégations, aux corporations bourgeoises, aux guildes ou aux villes.

Quand un roi, un seigneur ou une ville avaient des embarras d'argent, on engageait, contre un prêt, aux banquiers ou argentiers, juifs ou chrétiens, les revenus d'un certain nombre d'années et toute la prévoyance consistait à accumuler, aux époques prospères, des grains, des denrées, des armes, des monnaies ou des métaux précieux dans des cachettes auxquelles on recourait aux temps malheureux.

.Sully, l'un des premiers, s'imposa et essaya d'imposer aux gouverneurs de provinces des règles financières. II aimait à dire quei, sans un budget, on ne peut gouverner que comme un insensé ou comme un coquin.

En arrivant au conseil, il fit établie un Etat des deniers qui sortent de ta bourse des sujets du roi, pour toutes sortes de dépenses.

Muni de ce document, il alla lui-même vérifier les comptes des principaux receveurs par tout le royaume, cassa nombre d'entre eux, réprima les habituelles « grivèleries » de certains autres et fit rendre gorge aux plus notoirement concussionnaires. Sa première tournée d'inspection des finances fit rentrer 5oo,ooo livres qu'il rapporta au Trésor dans des charrettes de sa suite.

Il revisa, avec la même sévérité, les créances sur l'Ltat et supprima nombre de pensions abusives; enfin, en i6o4, il réalisa une économie annuelle de 6 millions de livres par la

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réduction de certains arrérages de la dette publique. Ce fut la première conversion avérée de rentes sur l'Etal.

Sous Louis XIII et sous Louis XIV, Richelieu et Mazarin contrôlèrent par eux-mêmes les agents du Trésor royal, et tous deux exigèrent des justifications des surintendants, receveurs et autres comptables des deniers publics; mais les sommes ainsi récupérées n'allèrent pas toujours grossir le Trésor, surtout sous le ministère de Mazarin, qui confondait volontiers les deniers de l*État et les siens propres.

Golbert empêcha le désordre ancien de renaître et, après la disgrâce du surintendant Fouquet, appliqua son esprit méthodique et net à mettre de l'ordre et de l'unité dans les comptes.

Mais, imbu de l'idée que tout émanait du roi et que rien ne devait être fait que pour son service, il n'étendit la connaissance des choses des finances comme des choses de l'État qu'à un petit nombre d'initiés d'où sont sortis ces commis admirables, administrateurs et diplomates, dont les travaux anonymes enfouis dans les archives, font la joie des cher-^ cheurs. Quelques-uns de ces « commis » sortaient des premières familles du royaume.

Colbert forma des contrôleurs généraux qui tinrent en bride le personnel des finances; mais il leur recommanda de ne point divulguer les secrets de leur administration.

Vauban, témoin de l'atroce misère du peuple sous le Roi- Soleil, tenta le premier d'intéresser les esprits généreux de la Cour et de la Ville aux questions financières en publiant son projet sur la dime royale. Louis XIV, qui appréciait l'indéniable honnêteté de Vauban, accepta tout d'abord l'hommage du plan de réforme fiscale imaginé par son grand bâtisseur de forteresses et il demanda même à Chamillart de l'étudier; mais la foule des traitants obtint successivement la condamnation de l'ouvrage et la saisie du hvre (1707), puis la disgrâce de l'auteur.

Le Détail de la Francey livre dans lequel un parent de Vauban, Boisguilbert, attaqua très vigoureusement — non sans quelque injustice — le système de Colbert, marque encore une

tentative de vulgarisation des questions financières et d'économie politique; mais cette tentative, prématurée, échoua comme les précédentes.

Desmarets, qui avait été l'un des contrôleurs généraux formés par Colbert, fut un des plus habiles ministres des finances de l'ancienne France. Renvoyé après la mort de Louis XIV, Nicolas Desmarets, marquis de Maillebois, présenta au Régent — et fit publier — un Mémoire sur les Jinances publiques du ao février iyo8 au /" septembre ijiô. Ce mémoire justificatif est le premier exposé complet de la gestion régulière d'un ministre des finances s'imposant des règles fixes.

Necker, en livrant au public les 20,000 exemplaires de son célèbre compte rendu, qui parurent autant d'attentats contre les prérogatives royales, et qui indignèrent si fort Marie-Antoinette et la cour, ne fit que s'inspirer du Mémoire de Desmarets et dénoncer, après lui, le lien étroit qui rattache la prospérité ou la décadence des finances publiques aux événements politiques.

Un état de prévision des dépenses avait été imposé à la Ville de Paris en 1 788 par un règlement du 23 août dont l'article 4 disposait : <r Dans le mois d'octobre de chaque année, le roi arrêtera sur la présentation des prévôts des marchands et échevins, deux états pour le service de l'année suivante, l'un des dépenses ordinaires et l'autre des dépenses extraordinaires..., etc. )> Mais ces états ne ressemblaient pas à des budgets et, sous l'ancien régime comme pendant la Révolution, on ne dressait guère que des comptes de constatation des dépenses.

La Révolution proclama le droit du citoyen de consentir l'impôt et de contrôler les actes des pouvoirs publics. Cependant, pour les villes comme pour l'État, l'habitude de dresser un budget, c'est-à-dire d'établir un résumé préalable des évaluations de recettes et des prévisions de dépenses d'une même année, est relativement récente.

Le mot budget n'est pas d'origine anglaise. Gomme un certain nombre de mots que nous semblons avoir empruntés à l'Angleterre, c'est un vieux terme français, défiguré de l'autre

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cô\p de la Manche, où il fut importé certainement par les Normands. Le budget est la bougettSy la pochette^ la sacoche d'arçon, la bourse de cuir de nos pères. Ouvrir le budget, c'était, pour les représentants des communes anglaises, ouvrir la bourse de la nation au roi.

En France, l'expression budget n'a signifié nettement l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Etat qu'à partir du « Rapport au roi sur la situation des finances au i" avril i8i4 et sur les budgets des années i8i4 et i8i5* ». Ce rapport fut l'œuvre du baron Louis, le grand financier de la Restauration, qui formula la pensée de Desmarets et de Necker dans l'aphorisme célèbre : « Faites-moi de bonne politique et je vous ferai de bonnes finances 1 d

Ce n'est qu'à partir de l'an IX (le 23 septembre iSoo) que les comptes annuels des recettes et des dépenses du Trésor de France ont été imprimés.

Pour la Ville de Paris, on trouve un compte imprimé dès 1798 ; mais les publications régulières de budgets et de comptes partent de 18 18 et ce n'est qu'après i83o que ces documents furent répandus de façon à pouvoir être mis entre d'autres mains qu'entre celles des fonctionnaires.

S 2. — LES BUDGETS DE PARIS DE 1797 A i83o

La difficulté de se procurer des documents officiels avant i83o eût rendu presque impossible une étude des recettes et des dépenses de la Ville de Paris antérieurement à cette époque si nous n'avions eu la bonne fortune de rencontrer, à la bibliothèque de l'Hôtel de Ville, un résumé des finances municipales de 1797 à i83o, pubhé par F.-L. Martin Saint-Léon, ouvrage cité par MM. Maurice Block et de Pontich dans leur livre sur l'administration de la Ville de Paris.

I. La loi de finances du ai avril 1806 s'intitule loi relative au budget de l'Étal, mais ce ternae, employé pour designer la liquidation des exercices du calendrier révolutionnaire, n'a pas l'accepiion précise usitée depuis.

On trouve bien, dans le Rapport au roi que fil établii; le préfet de Ié^ Seine en i83o, sous forme de tableaux, quantité ^e renseignements précieux sur les charges supportées par la Ville de Paris ; mais ces renseignements ne se lient pas entre eux et ne permettent pas de se rendre compte de l'ensemble des ressources et des charges de la capitale.

Le résumé statistique minutieusement établi par F.-L. Martin Saint^Léon, chef de division à la préfecture de la Seine et ancien polytechnicien, est fort bien fait ; il a été continué jusqu'à l'année i85o par un autre chef de division de la même administration, M. P.-F. Laurent, et ce sont surtout ces travaux statistiques, dont nous avons reconnu les caractères d'exactitude et de précision par des comparaisons avec les comptes des archives, qui nous ont permis de retracer la marche des finances municipales parisiennes de 1797 à 1800. A partir de cette époque, les bibliothèques de l'Hôtel de Ville * et les archives possèdent la série complète des documents financiers de la Ville de Paris.

Le point de départ du travail de Martin Saint-Léon est le relevé d'un compte de dépenses départementales et communales rendu, sous le régime de la Constitution de l'an III, par les administrateurs du département de la Seine, en exécution de l'article 22 de la loi du 27 vendémiaire an VII. Ce point de départ sera également le nôtre.

Ce compte comprend les recettes et les dépenses faites en l'an VII sur l'exercice de l'an VI et sur celui de Tan VII. Il a été imprimé le 22 pluviôse an VIII. L'excédent des recettes sur les dépenses (55,8 1 5 fr. 5y c.) forme la première recette do la caisse municipale sous le nouveau régime de la Constitution de l'an VIII. Après une période de désordre incroyable, le budget de la Ville de Paris commence à s'esquisser.

La situation financière sous le Directoire. — Le

premier préfet de la Seine. — Dans sa magistrale biographie

I. Bibliothèque du Conseil municipal et Bibliotlicque administrative.

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de Frochol', premie» préfet ^e la Seine,* M. Louis Passy peint ainsi la situation financière et administrative de cette époque : « Gomme les recettes n'avaient jamais été ni aussi fortes ni aiftsi régulières que les paiements, le désq^dre régnait depuis longtemps dans les comptes de la Ville. Les entrepreneurs de travaux publics, les fournisseurs des hospices, les employés des administrations harcelaient les administrateurs qui sortaient d'embarras en tirant des lettres de change sur les receveurs des contributions.

<s Déficit et désordre résumaient en deux mots la situation, lorsque le coup d'État» du 18 brumaire et la loi de pUiviôse an VIII donnèrent à Frochot les fonctions, sans lui donner le titre, de maire de Paris. »

Frochot fut un honnête et habile chef de la municipalité; mais il administra Paris suivant les vues de Napoléon, sans pouvoir l'obliger à respecter les droits municipaux.

Pour la prerfiière fois en l'an IX, l'administration municipale eut pour base un semblant de budget qui n'était guère qu'un état sommaire de recettes et de dépenses dressé par le préfetmaire, délibéré et proposé par le Conseil général faisant fonction de Conseil municipal; mais, dès ce début d'organièation, la municipalité s'élève contre les empiétements de l'État.

Les recettes et les dépenses de l'an IX se fussent balancées si le ministre de l'intérieur n'eût opéré un prélèvement imprévu sur les produits de l'octroi ^ La municipalité protesta vainement, comme elle récrimina inutilement contre diverses charges que l'Etat laissait payer à la Ville, alors qu'dlles avaient été rachetées par des taxes assises sur la propriété foncière, taxes établies avant la Révolution et (jui continuaient à être perçues.

Le Gouvernement se borna à accorder à la nninicipalité des

1. Frucl^tf pré/et de la Seine, par Louis Passy. Évreux, imprimerie Auguste yérissev, 187A.

2. Un arrêté des consuls ordonnait la retenue du vingtième de l'oclroi, et le ministre de l'intérieur prélevail en outre 60,000 fr. par mois.

concessions de pure forme pai; l'arrêté du 4 iJiermidor an X ; déjà se sent la tendance, qui s'accentuera jusqu'à fausser les rouages financiers de la Ville, de confondre les ressources municifiales de la capitale avec les fonds du Trésor ftatîonaJ.

La reconstitution du domaine communal. — Avant la Révolution, Paris, comme la plupart des grandes vilJes, possédait un domaine important, une fortune patrimoniale immobilière. La Convention confisqua tous les biens communaux et se chargea d'acquitter toutes les dettes des villei^, qu'elle ne put payer. Le Directoire s'efforça de reconstituer les patrimoines communaux par la loi du ii frimaire an VII (i" dé*cembre 1798); mais, lors de la mise en activité de la Constitution de l'an VIII, le domaine de la Ville de Paris se bornait à la voirie tle Montfaucon, qui produisait un revenu de 64, 100 fr. à la caisse municipale.-

Ce n'est qu'après une lutte très longue contçe la régie des domaines que Paris se vit restituer l'île Louviers, l'île des Cygnes, ses halles et marchés et ses établissements hydrauliques. Frochot, s' appliquant à reconstituer le patrimoine de la Ville, y fit entrer successivement ou y fit restituer; l'Hôtel de Ville, la Bourse, l'entrepôt des liquides, les abattoirs, les casernes, les églises, les mairies et les cimetières. Mais jusqu'après l'an XIV la Ville eut à défendre ses propriété». En Tan IX, le ministre des finances avait, par arrêté, déclaré l'Hôtel de Ville de Paris domaine national, et en l'an XIII le Conseil d'État denjandait encore au gouvernement impérial de saisir l'administration directe de tous les biens communaux.

Le Conseil municipal parisien ne réussit pas. toujours à faire respecter ses droits. Napoléon, premier consul, puis empereur, d'empiétements en empiétements, finit 'par accaparer la direction des finances "de « sa bonne ville à laquelle il pense toujours a pour lui donner tout ce qui lui manque et la maintenir ainsi <r digne de lui et de son grand peuple' »,