DETTE PUBLIQUE

L’examen rapide que nous venons de faire des finances espagnoles avant l’époque contemporaine est instructif, non seulement parce que le passé éclaire et nous aide à mieux comprendre le présent, mais parce que certaines questions, qui comptent au nombre des plus intéressantes de l’économie politique, peuvent se résoudre à la lumière de cette histoire. Sans remonter plus haut que la fin du xv e siècle et le commencement du xvi e siècle, nous savons la révolution monétaire qu’opéra alors en Europe la découverte du Nouveau-Monde. C’est à l’Espagne, dont les hardis capitaines lui avaient assuré cet empire sur lequel le soleil ne se couchait jamais, qu’arrivèrent en premier ces trésors métalliques, ces énormes quantités d’or et d’argent qui semblaient lui promettre une ère indéfinie de richesse et de prospérité. Mais si jamais les faits se sont chargés de démontrer aux ignorants la faible contribution qu’apportent ces métaux à la véritable puissance économique, c’est bien à cette époque et dans ce royaume, devenu soudainement maître des trésors de Montezuma èt des temples des Incas. Un siècle et demi ne s’était pas écoulé depuis les conquêtes des Fernand Cortez au Mexique, des Pizarre au Pérou, que l’Espagne appauvrie, affaiblie, voyait sa puissance battue en brèche de toutes parts. La victoire de CondéàRocroi faisait passer l’hégémonie européenne de Madrid à Paris; un autre demi-siècle ne s’était pas achevé, que le dernier rejeton de la branche fameuse qui avait porté Charles-Quint s’éteignait lugubrement, en son palais : cette mort ouvrait la guerre de la succession d’Espagne, qui mit un prince français sur le trône des Castilles.

La vie économique de la nation ne cessait de souffrir de sa décadence politique, et il nous faut arriver au xix e siècle pour assister à un réveil du crédit espagnol. Peu de pays ont autant fait appel à celte ressource, connue de tout temps des gouvernements et qui se nomme 1 emprunt, mais qui de nos jours semble être devenue une condition inévitable de toute gestion financière, la pierre angulaire de la plupart des budgets modernes, dont elle devrait cependant ne constituer que la réserve extraordinaire, l’arche sainte à laquelle on ne touche qu au jour de danger.

L Espagne usa sans limites de cette facilité que le mécanisme des marchés financiers donne maintenant aux ministres des finances embarrassés. Elle eut besoin d’emprunter au dehors, parce que d’une

part la richesse, surtout mobilière, n'était pas développée h l’intérieur de ses frontières, et que d’autre part des révolutions fréquentes diminuaient encore la confiance que ses propres nationaux avaient dans la solvabilité du trésor. Dès 1822, nous voyons figurer à la cote de la bourse de Paris quatre emprunts espagnols, tous rapportant 3 0/0 d’intérêt, et désignés sous le nom de : « Cortès français », « Guebhard », « Cortès anglais », « Perpétuel 1824 ». Les cours en subissent d’effroyables oscillations, entre 14 p. 0/0 au plus bas et 83 p. 0/0 au plus haut, de 1822 à 1831. En 1832 nous voyons apparaître un 3 p. 0/0, une dette différée, une detle active 3 p. 0/0 1834, une dette passive. En 1841 le 3 p. 0/0 se divise en deux catégories, l’intérieur et l’extérieur, le premier payable, capital et intérêt, en monnaie indigène espagnole; le second payable en monnaie étrangère, française, anglaise ou hollandaise, de façon que le porteur français, anglais ou hollandais fût mis à l’abri des risques du change sur l’Espagne : le Trésor, qui lui délivrait son titre de rente, prenait l’engagement de lui en faire le service en francs, en livres sterling ou en florins. Cette stipulation constitue un attrait considérable pour le prêteur, mais expose l’Etat débiteur à de forts suppléments de dépenses, lorsque le change avec les pays dans la monnaie desquels il s’est engagé à payer ses coupons lui devient défavorable. Elle n’apparaît que chez les nations qui ne peuvent pas obtenir de leurs propres habitants des ressources suffisantes et qui sont obligées non seulement de s’adresser au dehors, mais, pour vendre leurs titres aux étrangers, de prendre vis-à-vis de ceux-ci des engagements spéciaux. Les pays dont le crédit est de premier ordre, comme la France, l’Angleterre, l’Allemagne, trouvent à placer sur leur propre territoire tous leurs emprunts; ou bien, si des capitalistes du dehors viennent y souscrire, ces derniers ne sont l’objet d’aucun traitement de faveur; ils sont sur le même rang que les créanciers indigènes. Dès lors il n’y a pas lieu à la création de cette seconde catégorie de dette qui se nomme extérieure et dont le service se fait au delà des frontières.

L’Espagne, depuis plus d’un demi-siècle, a eu constamment recours a ce mode d’emprunt. Les émissions de rentes y ont été divisées en deux; souvent la même opération donnait naissance à deux catégories, identiques quant aux taux d’intérêt et aux conditions de remboursement, mais une moitié de l’emprunt était créée en monnaie indigène (intérieur) et l’autre en monnaie étrangère (extérieur). L Espagne n’est d’ailleurs pas seule à recourir à ce mode d’emprunt : 1 Autriche, la Russie, nombre de pays de l’Amérique du Sud ont été amenés, pour des raisons analogues, à créer des dettes extérieures.

Une autre particularité des emprunts espagnols que nous avons vu successivement se négocier sur nos marchés est l’apparition, à intervalles plus ou moins rapprochés, de dettes passives ou différées. On oppose à la dette dite active, forme ordinaire d’un emprunt, dont les coupons se détachent à échéances régulières et forment ainsi chaque fois un actif pour celui qui en est le possesseur, la dette différée, c’est-à-dire celle dont les coupons ne redeviendront payables à leur pleine valeur qu’après un temps plus ou moins long, et la dette passive qui ne porte pas intérêt et constitue seulement pour le porteur un droit à un certain capital. L’ancienne dette passive a été convertie en 1851, et la dette différée 3 p. 0/0 en 1867.

Des obligations 8 p. 0/0 ( pagarès ) viennent s’ajouter en 1867 aux catégories déjà nombreuses de titres espagnols négociés en France. Les obligations de la ville de Madrid y font également leur apparition, ainsi que les obligations hypothécaires 6 p. 0/0 1876. Avant la révolution de septembre 1868, le capital nominal de la dette espagnole s’élevait à environ 3,390 millions, dont 1,875 millions en extérieure et 1,515 'millions en intérieure. Le gouvernement du roi Amédée grossit ce capital de 575 millions, mais ne reçut en échange que 167 millions effectifs. Le gouvernement républicain qui suivit émit des titres de rente pour un chiffre nominal de 1,403 millions. Ces diverses émissions furent faites en rentes extérieures, si bien que, de 1868 à 1873, cette catégorie de dette avait plus que doublé : le service en exigeait 115 millions au lieu de 50 à la fin du règne d’Isabelle. Durant la même période, la dette intérieure avait suivi une progression analogue. Le total de la dette inscrite atteignait en juin 1874 près de 10 milliards et demi, le service en exigeait une annuité de 328 millions, c’est-à-dire à peu près 3 p. 0/0 sur le capital nominal. Mais, comme une bonne partie de ces rentes avait été aliénée à des prix variant entre 20 et 30 p. 0/0, le taux réellement payé par le trésor ressortait à environ 12 p. 0/0. Ce système de l’État espagnol d’emprunter à un taux d’intérêt nominal bas, 3 p. 0/0 en général, et de se reconnaître ainsi débiteur d’un capital quadruple de celui qu’il recevait en vendant ses rentes à 25 p. 0/0, avait l’énorme inconvénient de grossir dans des proportions monstrueuses le capital de la dette publique.

La dernière refonte en remonte à 1881, alors que furent créés les types de rente actuels. Comme ils n’ont pas depuis lors subi de modifications, que le service, tant en Espagne qu’à l’étranger, s’en est toujours poursuivi sans difficulté ni retard, il convient de donner quelques détails sur cette vaste opération menée à bonne fin par le ministre Camacho. Le gros de la dette était alors représenté par des

titres de rente 3 p. 0/0 extérieure et intérieure. Le service des intérêts, après avoir été entièrement suspendu sous le roi Amédée et la République, avait été repris sous la monarchie restaurée d’Alphonse XII, à raison de 1, puis 1.25 p. 0/0, et devait être relevé successivement, de façon à revenir, dans un temps donné, au taux originaire de 3 p. 0/0. Camacho jugea qu’il valait mieux refondre la dette et en augmenter le rendement, de façon à en diminuer le capital nominal. Au type 3 il substitue le type 4 p. 0/0; à chaque porteur de 3 francs de rente, qui ne touchait alors que 1 fr. 25 cent, de rente, il donne 1 fr. 75 de rente, soit au type de 4 p. 0/0 adopté pour les nouveaux titres, un capital de 43 fr. 75 cent. Il crée ainsi un capital nominal d’environ 2 milliards de francs de dette extérieure et 2 milliards de pesetas de dette intérieure. On sait que l’unité monétaire espagnole actuelle est la peseta ou piécette, pièce d’argent contenant autant de métal blanc que notre pièce de 1 franc. La pièce d’or de 20 pesetas est également identique à notre pièce de vingt francs.

En dehors de ces 4 milliards de dette 4 p. 0/0, la dette espagnole comprend une grande variété de types, parmi lesquels nous citerons la rente 4 p. 0/0 amortissable intérieure, dont la création remonte à l’année 1881, dont le capital s’élève encore à environ 1,500 millions et dont 400 millions sont la propriété de la banque d’Espagne; le 5 p. 0/0 intérieur, et diverses catégories d’obligations du trésor. Nous rappellerons que les coupons de la dette intérieure sont frappés d’un impôt de 1 p. 0/0 (taxe générale sur le revenu mobilier) et d’un timbre annuel de 1.25 p. 0/0, soit ensemble 2.25 p. 0/0, si bien qu’un titre de 4,000 pesetas de rente donne en réalité à son possesseur un revenu de 3,910 pesetas.

Il convient de mentionner ici la dette cubaine, ou du moins la partie de cette dette qui a été garantie par l’Espagne et qui se compose de deux catégories de titres : les extérieurs et les intérieurs. Les premiers comprennent ce qu’on appelle les billets hypothécaires inscrits à la cote de Paris, dont il a été fait deux émissions : celle de 1886 se composait de 1,240,000 billets de 500 francs l’un rapportant 30 francs d’intérêt l’an, c’est-à-dire 6 p. 0/0; ils sont garantis par divers produits de l’île de Cuba et par le revenu général de la nation espagnole. Les billets 5 p. 0/0 de 1890, qui rapportent 25 francs, sont au nombre de 1,750,000; ils sont garantis par leproduit des douanes et tous autres revenus de l’île de Cuba ainsi que par la nation espagnole. De ces derniers billets, 340,000 ont été destinés au rachat d’une partie de la dette flottante de l’ile et 1,410,000 à la conversion des billets 6 p. 0/0. Jusqu’à - ce jour

625,000 seulement ont été émis à la bourse; mais un certain nombre ont été donnés par le gouvernement en nantissement d’avances qu’il s’est fait consentir pour la guerre cubaine. En dehors de ces titres extérieurs, il existe d’autres dettes cubaines provenant en partie de la consolidation d’arriérés dus pour soldes, pensions, fournitures et autres causes remontant à l’avant-dernière insurrection. Ces arriérés étaient représentés par des bons dits abonarès, dont l’échange se poursuit lentement à travers les retards et les formalités de la bureaucratie espagnole.

En résumé, la dette consolidée s’élève en capital à 6 milliards, et le service en exige 300 millions par an environ. La dette du trésor proprement dite s’élève à 1 milliard, avec une charge annuelle d’intérêt de 40 millions.

Pour faire face aux charges de ses budgets, dont le fardeau grossissait d’année en année par suite de la vertigineuse augmentation de la dette, l’Espagne n’avait, en dehors de ses revenus normaux, qu’une seule ressource extraordinaire, le produit de la vente des biens nationaux, c’est-à-dire un ensemble de propriétés civiles et religieuses ayant appartenu aux corporations, aux communes, à l’Église, et qui se vendaient aux enchères publiques. Ces ventes se faisaient d’abord payables en dix annuités, puis à des termes plus longs : le premier terme était versé comptant; pour les autres, l’acquéreur remettait des billets à l’ordre de l’État, des pagarès , dont la négociation a servi constamment à alimenter les caisses du trésor. Mais le gouvernement ne s’est pas borné à négocier les pagarès représentant des ventes réellement effectuées; il a essayé d’en créer sur la base des biens nationaux encore invendus, qui furent désignés du nom de bonos. Ces ventes se continuent encore aujourd’hui : mais les négociations de pagarès et de bonos ont été suspendues.

budget

Pour nous rendre compte de la situation actuelle, consultons le document qui nous en donnera la meilleure idée, c’est-à-dire le budget. Nous connaissons déjà, par l’analyse sommaire que nous venons de faire de la dette, la principale des charges de l’État. Avant d’examiner les autres dépenses, étudions les ressources; et, de l’examen des impôts tels qu’ils sont établis, nous déduirons les réformes qu il serait possible d’introduire, les sacrifices nouveaux qui

pourraient être demandés au pays, sans nuire à son développement économique.

L’année budgétaire espagnole va du 1 er juillet au 30 juin suivant. Le dernier budget voté par les Cortès pour l’année 1896-97 a été sanctionné par la reine régente le 30 août 1896. Il ouvre des crédits jusqu’à concurrence de 761 millions de pesetas et évalue les recettes à 769 millions. Il fixe au quart des dépenses le chiffre maximum de la dette flottante qui pourra être contractée à nouveau, sauf le cas de guerre ou de danger public. En voici la décomposition :

Dépenses.