Moniteur du 18 décembre

nat, il est inutile de l'ajouter, ne négligea pas cette occasion de renouveler ses vives critiques à l'adresse de tous les régimes précédents, critiques devant lesquelles le premier empire lui-même ne trouve pas grâce.

Après avoir lu ce rapport, il était difficile de ne pas conserver l'impression du regret qu'inspirait à son auteur la pensée d'un changement quelconque dans une organisation, en grande partie son ouvrage, qu'il continuait d'admirer et de louer tout en concluant à ce qu'elle fût modifiée. Le blâme du rapporteur glissait sur ce que condamnait l'auteur du mémoire pour ne se rencontrer avec lui que dans le procès fait aux anciennes formes de vote et de règlement des budgets sous les gouvernements libres»

Cependant, l'aveu des mécomptes éprouvés depuis dix ans pouvait motiver, dans le Rapport et dans le Mémoire, un jugement moins sévère sur les anciens errements. Il n'était

besoin ni de récriminations ni de comparaisons pour montrer combien était indispensable le changement d'un système qui avait produit en dix ans les résultats que M. le ministre résumait ainsi : « Deux milliards d'emprunts en rentes, auxquels il faut ajouter 100 millions d'augmentation du capital de la Banque, — 135 millions consolidés en rentes en 1857 pour la caisse de la dotation de l'armée et, depuis, tous les fonds de cette caisse successivement absorbés, — 1 32 millions d'obligations trentenaires , — 2 milliards 800 millions de crédits extraordinaires dont on a vu, cette année, avec regret, les plus considérables s'ouvrir après la session des chambres, — 1 milliard de découverts, — le recours au crédit sous toutes les formes, à l'emprunt sous tous les modes possibles, — l'emploi des ressources des établissements spéciaux dont l'État a la direction, — l'absorption complète des capitaux appartenant à la caisse de

la dotation de l'armée;.... » — puis, comme conséquence : « l'état du crédit devant d'autant plus attirer l'attention de l'empereur que la situation des finances préoccupe tous les esprits, — le sénat et le corps législatif exprimant leur inquiétude, ce sentiment pénétrant dans la classe des hommes d'affaires qui tous présagent et annoncent une crise d'autant plus grave qu'à l'exemple de l'État, et dans un but d'amélioration et de progrès peut-élre trop précipité , les départements , les villes et les compagnies particulières se sont lancés dans des dépenses très-considérables. »

Ainsi parlait M. le ministre des finances.

Ayant reconnu le mal jusque-là si souvent contesté quoique si souvent signalé, il le dénonçait résolument dans un langage qui formait un éclatant contraste avec l'optimisme que les organes du gouvernement opposaient, dans la session précédente, aux craintes exprimées par quelques membres du corps légis-

latif. Mais il ajoutait en terminant la peinture de la situation : « Le véritable moyen de conjurer cette crise c'est d'agir avec promptitude et décision et de fermer la source du mal en supprimant les crédits supplémentaires et extraordinaires. » Quelque partisan qu'on put être d'une réforme indispensable, on pouvait contester le moyen. La suppression complète des dépenses supplémentaires et extraordinaires n'est pas possible et ne sera jamais réalisée. On pouvait donc crayidre, et on le disait, que l'organisation nouvelle du système de virements n'entraînât avec elle la plupart des inconvénients qu'on voulait éviter et qu'il n'y eût que les noms de changés.

En effet, de quelque nom qu'on appelle les crédits destinés à faire face aux dépenses extra-budgétaires, il y aura toujours des services publics pour lesquels les prévisions du budget, si larges qu'elles soient, seront accidentellement en défaut, et il y aura toujours

aussi d'autres services qui se trouveront trop richement dotés. De là, nécessité d'allocations supplémentaires; de là, d'un autre côté, obligation de faire face à ces allocations au moyen de virements de crédits en consacrant l'excédant d'un chapitre à pourvoir à l'insuffisance d'un autre. De même il y aura toujours, soit à l'intérieur, soit à l'extérieur, des circonstances imprévues, impossibles même à prévoir, qui nécessiteront l'emploi immédiat de ressources auxquelles n'aura pu pourvoir le budget en cours : de là les crédits extraordinaires, dont la dette flottante fournit les fonds, et que le corps législatif ne peut sanctionner par son vote que lorsque la dépense est engagée et, dans certains cas, faite et payée. On comprend que ce soit là, dans l'administration de la fortune de l'État, le point sur lequel se fasse le plus vivement sentir la nécessité d'un contrôle efficace.

Jamais les esprits sérieux qui se sont occu-

pés de finances n'ont condamné d'une manière absolue les crédits supplémentaires et extraordinaires. Ils ne se sont élevés que contre l'abus, recommandant la modération et subissant la nécessité. Toutefois, en l'absence de frein suffisant, l'abus avait pris de telles proportions qu'on voulait y remédier. Tel était le but du sénatus-consulte du 31 décembre 1861. On ne pouvait changer la force des eboses; on croyait qu'il suffirait de supprimer les crédits supplémentaires et extraordinaires et de les remplacer par des virements de crédit, car le mémoire affirmait que « les circonstances les plus graves et les plus inattendues peuvent trouver des ressources dans notre vaste budget et donner le moyen d'attendre la réunion du corps législatif. » Et ailleurs : « Telle était la pensée qui avait dicté les dispositions du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, dispositions malheureusement modifiées par la loi du 5 mai 1855 et

par le décret du 10 novembre I806, qiuj ont exclusivement réservé les virements de crédits pour couvrir, après la première année de l'exercice, l'insuffisance des allocations. » Deux conditions étaient, avec raison, réclamées comme indispensables à l'application du nouveau système. La première que le budget fût bien fait, que tous les services y fussent suffisamment dotés, que le corps législatif accordât, pour prix de la concession faite, un budget où les allocations fussent en rapport avec les besoins réels; en second lieu, que le gouvernement, en faisant régulariser les virements de crédits devant le corps législatif, eût la faculté « de faire remplacer les fonds sur le chapitre auquel ils auraient été pris. »

La première condition devait amener inévitablement et amenait, en effet, un budget présenté avec de notables augmentations, afin que ce budget eût quelque chance de se ré-

LA gÊFORME FINANCIÈRE. 101

gler en équilibre. La seconde condition faisait craindre que la faculté de virement ne remplaçât les crédits extraordinaires, puisque ce n'était pas seulement de Y excédant des chapitres qu'on pourrait disposer par virement, mais bien du disponible, c'est-à-dire des fonds qui ne seraient pas encore employés, mais qui seraient nécessaires plus tard, et qu'il faudrait bien remplacer. Il est très-vrai qu'à la différence des crédits extraordinaires, qui sont tout à fait illimités, les virements devaient être limités à la somme totale du budget voté pour chaque ministère ; mais la faculté de faire remplacer les fonds sur le cliapitrc auquel ils auraient été pris ne ferait-elle pas dépasser le but ? Si les fonds pris sur un chapitre au moyen d'un virement pour faire face à des besoins imprévus étaient indispensables aux services réguliers, s'il fallait absolument les remplacer sous peine de désorganiser ces services, le corps législatif

pourrait-il refuser son consentement? Un virement opéré dans ces conditions serait -il autre chose qu'un crédit extraordinaire déguisé, et la prérogative parlementaire seraitelle plus libre que sous le régime antérieur au sénatus-consulte? Si, en présence de circonstances tout à fait exceptionnelles, la nécessité d'allocations extraordinaires se faisait sentir au delà de ce que pourrait fournir l'exercice du droit de virement dans les limites du budget voté, que ferait-on? Faudrait-il absolument convoquer le corps légis-

latif , ou passerait-on outre, sauf à demander ensuite un bill d'indemnité ? Le premier moyen entraînait des lenteurs qui le rendraient parfois inapplicable ; le second était fort dangereux : il ouvrait la porte aux exceptions. Une fois le premier pas fait, où s'arrtHerait-on? L'obligation de demander et d'obtenir en certains cas un bill d'indemnité n'avait déjà pas grande valeur quand elle

Di

pesait sur des ministres responsables; que serait-elle vis-à-vis de ministres placés dans d'autres conditions?

Un autre motif encore devait donner aux virements une dangereuse élasticité. Le pouvoir ayant le droit de modifier par des décrets la répartition des chapitres dans les sections votées, de faire passer des services publics d'une section à l'autre, et même d'un département ministériel à un autre département, le droit de virement devenait sans limites autres que celles du budget même. Ceux qui ne trouvaient dans la division par sections qu'une garantie fort incomplète de la spécialité devaient penser également que le nombre et la nature fort diverse des chapitres compris dans la même section étendaient singulièrement les effets du droit de virement.

En lisant le mémoire de M. Fould, on aurait pu croire par moment qu'il allait arriver

à une conclusion bien différente de celle à laquelle il s'arrêtait. A diverses reprises, il insistait avec une grande force sur la nécessité du contrôle législatif, cette première condition d'un sage et discret emploi des deniers de l'État 1 . C'est dans l'accomplissement de cette condition qu'est, à vrai dire, le nœud de la difficulté; et puisque M. Fould apercevait si clairement cette difficulté, puisqu'il la signalait si hardiment, ne donnait-il pas le droit de demander comment il compre-

1 . a La constitution a réservé le droit de voter l'impôt au corps législatif ; mais ce droit serait presque illusoire si les choses demeuraient dans la situation actuelle.... En rendant au corps législatif ses attributions les plus incontestables, l'empereur le solidariserait avec son gouvernement.... Sa Majesté réaliserait ainsi, de la manière la plus certaine, la pensée pleine de prévoyance qui a inspiré le décret du 24 novembre.... » Et ailleurs, entrant encore plus dans le vif : « Qu'est-ce qu'un contrôle qui s'exerce sur une dépense dit-huit mois après qu'elle est faite, et qui peut-il atteindre, si ce n'est le chef de l'Etat, puisque les ministres ne sont responsables qu'envers lui seul ? » ( Mémoire à l'empereur.)

liait 'que la nouvelle législation rendrait le contrôle législatif plus efficace? On apercevait bien la volonté de restreindre les dépenses extra-budgétaires ; mais enfin , si ces dépenses avaient lieu par l'abus du droit de virement, que pourrait faire le corps législatif de plus que ce qu'il avait fait jusqu'à ce jour? Il n'aurait pas plus que par le passé la réalité du contrôle préalable, puisqu'il n'acquérait ni le droit d'amendement ni le droit de rejet, si ce n'est par branches entières de service (ce qui rend le droit d'un usage bien difficile) : il n'aurait même pas la réalité de la libre sanction, puisque, quand on lui présenterait des propositions de remplacement des fonds employés par virement au delà des limites du budget, la dépense serait faite ou engagée. C'est dans la spécialité des dépenses qif' existe le seul contrôle réel, et cependant le Mémoire affirmait que « le retour à la spécialité aurait pour unique effet de déplacer

la responsabilité en faisant intervenir le 'pouvoir législatif dans l'administration. » Il semblait que deux courants contraires avaient entraîné l'auteur du mémoire; que, conduit dans un sens par ses propres raisonnements, il avait été poussé dans un autre par quelque force secrète qui agissait sur lui, malgré lui ou à son insu ; qu'après avoir entrevu la voie qui menait au but, il s'était arrêté sur le seuil, ne pouvant ou ne voulant pas le franchir.

Il faut rendre cette justice au sénatus-consulte du 31 décembre 18G1 que, par la manière dont il permet de composer les sections du budget, il a parfaitement réussi à écarter toute possibilité du retour à la spécialité si nettement repoussée par M. Fould. Les 1,778 millions du budget ordinaire de 18G4 ne forment que cinquante -cinq sections ou chapitres sur lesquels le corps législatif soit appelé à voter séparément, savoir :

Ministère d'Etat , 4

— de la justice 4

— des affaires étrangères 3

— de l'intérieur 6

— des finances 11

— de la guerre (dont 4 pour l'Algérie). . 9

— de la marine 5

— de l'instruction publique et des cultes. 8

— de l'agriculture, du commerce et des

travaux publics 5

Total 55

Ce n ? est pas seulement par l'étendue qui leur est donnée, ce n'est pas seulement par le droit de virement d'une section à l'autre, que les sections échappent aux règles de la spécialité; c'est tout autant par la manière dont elles sont formées et par la variété des services qu'elles renferment. Pour ne citer que quelques exemples, la même section comprend : l'Institut, les bibliothèques, les théâtres impériaux, les voyages et missions scientifiques et les monuments historiques; — une autre, les subventions et secours et les dé-

penses du matériel des cours impériales; — une autre, le personnel de l'administration centrale des finances et les frais de fabrication des monnaies de bronze; — une autre, l'habillement des troupes et les remontes de la cavalerie ; — une autre, les écoles militaires et les invalides; — un autre, les approvisionnements de la flotte et les travaux hydrauliques; — une autre enfin, le Conservatoire des Arts et Métiers, les encouragements aux pêches maritimes et les établissements thermaux.

On peut considérer comme le complément des plans de M. Fould le retour à la division des budgets en budget ordinaire et en budget extraordinaire, ainsi que l'avait établie la loi de 1817. Cette division subsistait, à peu de chose près, pour les dépenses; elle n'existait plus pour les recettes. « Je propose à Votre Majesté, disait le rapport du 20 janvier 1802, d'établir cette distinction entre les dépenses

de nature diverse, comme règle de la préparation du budget, et de renfermer les dépenses extraordinaires dans une loi à part, en leur affectant des ressources spéciales et définies qui auront, comme les charges auxquelles elles sont destinées à faire face, un caractère temporaire. »

En principe, il n'y a que des éloges à donner à cette classification. Elle a été critiquée surtout par ceux qui ont cru que son principal but était de diminuer le chiffre apparent et toujours croissant des budgets. En quelques années l'ensemble des dépenses publiques s'était élevé, de douze à treize cents millions-, jusqu'à plus de deux milliards. Au moyen d'un budget extraordinaire de cent à deux cents millions, d'un budget sur ressources spéciales de deux cent vingt-cinq millions, on réduisait à dix-sept ou dix-huit cents millions le chiffre du budget ordinaire. Il ne serait probablement pas juste de croire que des

considérations de ce genre aient pu exercer une influence décisive sur la détermination prise. Quant aux résultats, ce n'est que par l'expérience qu'on en pourra juger, et tout dépend de la pratique qui sera suivie. L'épreuve a été trop courte encore pour servir de base à un jugement définitif. La première condition de la division actuelle est qu'aucune recette extraordinaire, ou ayant un caractère accidentel et temporaire, ne prenne place dans le budget ordinaire. — Les dépenses ordinaires doivent être strictement renfermées dans les limites des ressources normales; mais il n'y aurait aucun inconvénient à ce que des excédants de recettes ordinaires figurassent au budget extraordinaire. Cela pourrait même devenir une nécessité, en l'absence de ressources extraordinaires suffisantes, car un grand pays ne peut se passer de travaux publics, et il n'y a déjà que trop de différence entre les sommes qui y ont été

consacrées naguère et celles infiniment plus restreintes qu'on y consacre actuellement.

Le vote du Sénatus-consulte, le Rapport du 20 janvier, la nouvelle division du budget, avaient été précédés par un décret, du 1 er décembre 1861, rendu à Compiègne sur la proposition de M. Fould, et renfermant en peu de mots une décision des plus importantes :

« A F avenir, aucun décret autorisant ou ordonnant des travaux ou des mesures quelconques pouvant avoir pour effet d'ajouter aujc c /larges budgétaires ne sera soumis à la signature de V empereur sans être accompagne de l'avis du ministre des finances. »

Il y avait dans les trois lignes de ce décret, s'il avait été destiné à être observé, une garantie plus cllicace que dans les dispositions du Sénatus-consulte. En effet, ce qui avait le plus contribué à l'exagération des crédits extraordinaires, sous le régime actuel, c'est que ces crédits avaient été accordés par des décrets

à chaque chef des divers déparlements ministériels sans examen et sans discussion contradictoire avec ses collègues, souvent même sans que le ministre des finances apprît, autrement que par le Moniteur, des affectations de sommes considérables qu'il était obligé de fournir à bref délai. La nouvelle obligation imposée à tous les ministres donnait incontestablement le rôle le plus important au ministre des finances, et faisait de lui, dans le vrai sens plus que dans l'ancienne acception du mot, un contrôleur général. Cependant l'approbation qu'obtint le décret ne fut pas sans réserve, et voici pourquoi : d'abord ce n'était qu'un décret, qui pouvait être changé ou révoqué par un autre décret, tandis que rien n'eut empêché de donner à une prescription si utile le caraclère que lui aurait imprimé son adjonction au Sénatus-consulte du 31 décembre. En second lieu, la rédaction manque de clarté et de précision. 11 aurait

certainement mieux valu dire : « Aucun décret autorisant un virement de crédit pour des travaux,,.. » car on ne comprend pas ce que signifie l'interdiction d'ordonner par décret des tra vaux ou des mesures pou vant ajouter aux charges du budget, lorsqu'une disposition, devenue constitutionnelle par le sénatusconsulte du 31 décembre, soumet tous travaux et toutes mesures extraordinaires, auxquels on ne pourrait pourvoir par un virement, à la sanction obligatoire d'une loi. Toutefois, le décret du 1 er décembre ne pouvant annuler les effets du sénatus-consulte du 31, on est autorisé à n'y voir que ce qui doit s'y trouver.

Tels étaient, dans leur ensemble, les traits principaux de la réforme financière accueillie avec une satisfaction presque générale. Ceux môme qui ne croyaient pas à l'efficacité de de cette réforme aimaient à y trouver un de ces engagements moraux auxquels un gouvernement ne se soustrait pas volontiers, car

il ne peut le faire sans grand dommage pour lui-même. — Un avenir prochain devait malheureusement prouver la justesse des objections faites au nouveau système * .

Pour qu'un gouvernement s'arrête sur la pente où l'administration financière était entraînée depuis dix ans, il faut autre chose que des règlements, quelque sages qu'ils puissent être, lorsque ceux qui sont chargés de les appliquer conservent le pouvoir de ne les point observer, lorsque aucune responsabilité ne pèse sur les dépositaires de la fortune publique et que, par une conséquence inévitable, le contrôle des assemblées délibérantes , dépourvu de sanction et devenu purement nominal, ne s'adresse qu'à des chiffres derrière lesquels il n'atteint personne.

Aussi lorsque parut le rapport sur la situa-

1. La Réforme financière. (Revue des Deux Mondes du 15 février 1862).

tion financière adressé à l'empereur par M. le ministre des finances, le 27 décembre 1862, ce document ne surprit que ceux qui avaient fondé de trop hautes espérances sur une base trop fragile ; il confirma , il augmenta les craintes de ceux qui savaient et qui avaient prédit qu'un changement notable dans la politique pourrait seul exercer sur nos finances une influence salutaire

En effet, l'événement leur donnait tristement raison et le langage du ministre des finances n'était pas propre à calmer les inquiétudes, puisqu'au lieu d'avouer courageusement des torts qui auraient pu trouver dans cette franchise une certaine excuse, il s'efforçait de démontrer que toutes les irrégularités commises s'expliquaient naturellement et se justifiaient par les circonstances, ce qui impliquait

- 1. La Situation financière en 1863. Publié chez Dentu en janvier 1863.

que les mômes circonstances, en se continuant ou en se renouvelant, devaient faire recourir aux mêmes expédients.

a Le véritable danger pour nos finances , avait dit M. Fould dans le mémoire à l'empereur, en date du 12 novembre 1861, est dans la liberté qu'a le gouvernement de décréter des dépenses sans le contrôle du pouvoir législatif. ... La constitution a réservé le droit de voter l'impôt au corps législatif ; mais ce droit serait presque illusoire si les choses demeuraient dans la situation actuelle, car qu'est-ce qu'un contrôle qui s'exerce sur une dépense de dix-huit mois après qu'elle est faite et qui peut-il atteindre, si ce n'est le chef de l'État, puisque les ministres ne sont responsables qu'envers lui seul ? »

Ce juste et ferme langage de 1801 avait mal préparé à entendre celui du Rapport de 1802. On aurait presque pu croire que le nié-

moire avait pris soin de repousser à l'avance les excuses qui seraient invoquées un an plus tard, — la guerre et l'imprévu :

« Les circonstances les plus graves et les plus inattendues peuvent trouver des ressources dans notre vaste budget et donner les moyens d'attendre la réunion du corps législatif. . . . Une guerre devient nécessaire, le Gouvernement peut concentrer sur un seul* service les forces actives des ministères de la guerre et de la marine, dont les ressources ne s'élèvent pas à moins de 5 à 600 millions par an ; au reste, dans des circonstances semblables , l'empereur s'empresserait de s'entourer du corps législatif et il pourrait compter sur son concours, d'autant plus absolu, que la circonstance serait plus pressante ' . »

Un an s'était écoulé et le langage était de-