Traité des impôts, par M. Esquirou de Parieu

écueil. Cet écueil, c'est l'amour du changement et l'ardeur des innovations; c'est surtout la recherche de la popularité. De telles dispositions, toujours périlleuses dans un gouvernement, ne le sont jamais plus que lorsqu' elles s'attaquent à la fortune publique. Toute atteinte grave portée aux sources du revenu est infiniment plus funeste pour les finances d'un pays que l'exagération de la dépense. A ce dernier mal on peut toujours remédier par l'économie; le premier laisse des traces durables et parfois ineffaçables.

La perfection n'existe nulle part. Cela est vrai surtout pour les impôts; il n'en est guère contre lesquels on ne puisse élever des objections. Plusieurs, en France, ne sont certainement pas à l'abri de la critique. L'impôt foncier, entre autres, fort élevé partout, est, dans certaines régions, véritablement excessif. Cependant nos impôts, tels qu'ils sont, ont toujours fait l'admiration et l'envie de l'Eu-

rope par l'égalité relative de la répartition et par la merveilleuse facilité de la perception. D'où vient qu'une sorte d'agitation inquiète les met tous périodiquement en question? Il y a là un vrai péril.

Des novateurs aventureux ont été jusqu'à réveiller le souvenir de nos plus mauvais jours. Plus ou moins dissimulés ou attéuués, l'impôt progressif et l'impôt sur le revenu,

ces rêveries socialistes, anéanties par la libre discussion dans l'assemblée constituante, retrouvent parfois des prôneurs; l'impôt progressif, audacieuse négation d'un des plus salutaires principes de 1781), le principe de l'égalité des charges par la proportionalité ; l'impôt sur le revenu, impôt arbitraire, inquisitorial, insupportable. Ceux qui, pour défendre ce dernier impôt, s'appuient sur l'exemple de l'Angleterre, oublient à quel point I'Incometax y est détesté et ignorent quelles profondes différences entre les deux pays ren-

draient, chez nous, l'imitation impossible. Sur quoi voudrait-on asseoir, en France, un pareil impôt? Ce n'est probablement pas sur la propriété immobilière, déjà écrasée par le poids qui l'accable 1 . La première condition de l'établissement de l'impôt sur le revenu serait l'abolition immédiate de la plupart des contributions directes. En Angleterre le sol est peu divisé et l'impôt foncier est à peu près nul; l'impôt sur le revenu, à 10 pence par livre sterling, représente un peu plus de 4 pour 100 : or c'est estimer bien bas l'ensemble des charges qui, en France, pèsent sur la propriété foncière que de les porter à 10 ou 12 pour 100 du revenu en moyenne. Il

1 . L'extrême division du sol serait également un obstacle insurmontable. Sur 11 millions de cotes, on n'en compte que 16,000 au-dessus de 1,000 fr., 36,000 de 500 k 1,000 fr., 64,000 de 500 a 300 fr., etc.; 5,400,000 cotes sont au-dessous de 5 fr., 3,000,000 sont de 5 à 20 fr. Il faudrait donc que l'impôt, pour être productif, frappât sur les plus modiques revenus.

est des départements # où ces charges montent beaucoup plus haut, et je ne parle que des taxes directes, en principal et en centimes additionnels. En tenant compte des charges indirectes telles que les droits de mutation et de succession, les droits d'enregistrement, de timbre, etc., on est effrayé de la réduction que subit un revenu qui n'est pas, en moyenne, de 3 pour 100 du capital engagé. C'est donc uniquement sur la fortune mobilière qu'il faudrait faire porter le nouvel impôt. Ici commence l'inquisition la plus antipathique à nos mœurs. Et puis quelles valeurs prétendrait-on frapper? Les valeurs industrielles?

Mais les unes, sous la forme d'actions, sont déjà soumises à une taxe, d'autres supportent des taxes directes; toutes prennent une large part aux impôts indirects dans la personne de ceux qu'emploie l'industrie ; les mines acquittent la redevance proportionnelle de 5 pour 1 00 sur le produit net. Il 'reste dono

à imposer la rente, c'est-à-dire le crédit de l'État, et le fruit du travail professionnel, le gain de l'avocat, du médecin, du littérateur, de l'artiste, du négociant....

Enfin l'audace de certains esprits n'a pas reculé devant la spoliation la moins dissimulée, en imaginant soit de faire cesser l'habilité à succéder au sixième degré (c'est-à-dire aux enfants des enfants du frère ou de la sœur), soit de frapper les successions collatérales de droits exorbitants. Cela participe du saiutsimonisme, du communisme et du fouriérisme; c'est la confiscation érigée en principe et la destruction de la famille. Je m'arrête, car c'est avec tristesse que j'ai senti le besoin de ne pas me taire absolument sur ces aberrations funestes. Espérons que nous n'aurons pas de nouveau à les combattre, ou, pour mieux dire, espérons que, si un Gouvernement quelconque s'y laissait jamais entraîner, il nous serait, comme par le passé, permis de

les discuter, et les discuter c'est les anéantir. Il est juste de reconnaître que ces projets chimériques ou coupables ne reviennent guère sur l'eau que lorsque Von voit les finances confiées à des hommes sans expérience, et c'est avec satisfaction qu'on les a entendu plus d'une fois sévèrement condamner dans des documents officiels.

Assez de fautes ont été commises, en matière d'impôts, par les divers Gouvernements qui se sont succédé en France. Ces fautes ont presque toules eu pour mobile un désir de popularité; et, presque toujours, l'événement a trompé l'attente de ceux qui ont cédé à ce désir. Les populations savent, d'ordinaire, peu de gré à leur Gouvernement des taxes qu'il abolit et murmurent contre les taxes nouvelles qu'il impose. Cela est vrai surtout pour les taxes de consommation dont la perception se fait peu sentir, divisée comme elle l'est à l'infini et confondue avec le prix de la denrée.

C'est un vieil adage qu'un impôt est bon par cela seul qu'il existe et qu'un impôt, contestable mais établi, est souvent préférable à un impôt meilleur à établir. Sans adopter complètement cette maxime comme règle absolue, il faut reconnaître qu'elle a un caractère certain de vérité pratique. Combien n'avons-nous pas vu, depuis trente ans, d'impôts utiles, acceptés, aisément perçus, disparaître, au grand détriment du Trésor? En 1830, la réduction à 10 pour 100 du droit de détail sur les boissons coûta au Trésor 10 millions, sans que les producteurs vendissent le vin un centime de plus , sans que les consommateurs le payassent un centime de moins.

La loi sur les sels diminua les recettes de

30 millions; elles îombèrent de 63 millions à 33 millions et sont, après douze ans, restées au même point (33 millions en 1849;

31 millions en 1838; 37 millions en 1861).

Y a-t-il beaucoup d'hommes d'État et de législateurs qui ne regrettent pas cet impôt? La réduction a bien peu profité aux consommateurs; mais un impôt, une fois abob, ne se rétablit pas aisément.

L'exemple de la réforme postale, qu'on a invoqué dans la discussion de la loi sur les sucres, était bien mal choisi, et la moindre réflexion aurait dû faire sentir que cet exemple était sans application. L'ancienne taxe des lettres variait de 10 centimes à 1 fr. 20 c.

L'établissement d'un régime nouveau qui, frappant les lettres pour toute l'étendue du territoire d'une taxe uniforme de 20 centimes, conservait cependant celle de 10 centimes pour les lettres circulant dans la circonscription du même bureau ou dans les limites d'une ville, constituait donc une diminution énorme dans la moyenne du prix payé par les particuliers pour le transport de leurs correspondances. Il était légitime de s'attendre

à une augmentation notable dans le nombre des lettres, et cependant il a fallu six années pour que la perception remontât au même taux qu'auparavant.

L'abaissement du droit sur les sucres à 30 francs a été suivi à un an de distance de l'établissement de la taxe à 42 francs. Un an avant les droits sur l'alcool, relevés de 34 à 50 fr. par hectolitre en 1855, avaient été portés à 75 francs. Cette augmentation devait procurer au Trésor 28 millions après deux ans et celle de 2 francs par kilogramme sur le prix des tabacs (en octobre 1860) environ 33 millions. Mais ce n'était pas là que devait s'arrêter l'accroissement subit des charges publiques succédant aux espérances qu'avait fait naître le programme économique de 1860. L'année 1 862 a vu relever, outre les droits sur les sucres, ceux sur le timbre et sur l'enregistrement, déjà si lourds à porter et si nuisibles aux transactions et, de plus,

établir la nouvelle taxe sur les chevaux et sur les voitures.

Cette taxe, malgré le chiffre relativement élevé qu'elle atteindra dans quelques grandes villes, sera peu productive. Pour la justifier on s'est appuyé sur l'exemple de l'Angleterre où elle rapporte environ 1 0 millions de francs, à un taux moyen de 30 francs sur les voitures et de 18 francs sur les chevaux. Certains impôts qui, plus encore que celui-ci, ont un caractère très-tranché d'impôts somptuaires, existent depuis longtemps en Angleterre, car à la taxe des chevaux et des voitures il faut ajouter celle sur les livrées, celle sur la poudre pour les cheveux et les perruques des domestiques, celle sur les équipages de chasse, sur les armoiries, etc.; mais l'Angleterre était et est encore restée, à beaucoup d'égards, un pays de privilèges, jouissant de plus de liberté que d'égalité, tandis que la France a toujours montré plus de goût pour l'égalité

que pour la liberté. En Angleterre, quand ces impôts ont été établis, il n'y avait guère de taxes directes; l'impôt foncier était, comme aujourd'hui, peu élevé, et l'impôt sur le revenu n'existait pas. On comprend donc qu'un pays placé dans de telles conditions ait cherché à atteindre la richesse par des impôts de cette nature, et on ne peut oublier que ces impôts sont aussi antipathiques à nos mœurs que peu justifiés par notre état social.

La taxe sur les voitures et les chevaux a été mise à l'épreuve en France depuis 1791 jusqu'en 1800. Afin d'atteindre la richesse mobilière, après avoir imposé la propriété foncière, on crut devoir joindre à la taxe personnelle et à celle sur les loyers uue autre taxe du vingtième sur le revenu présumé établi d'après le loyer, mais réduit du montant du revenu foncier, dont le contribuable avait déjà payé l'impôt. A ces trois taxes on en ajouta deux autres : l'une sur les chevaux,

l'autre sur les domestiques. Ces deux taxes, la dernière surtout, parurent mal justifiées dans un pays où l'aisance est commune mais où la richesse est une exception, et soulevèrent en outre, par la difficulté et le caractère inquisitorial de la perception, des plaintes très-vives; aussi furent-elles successivement réduites, pour disparaître définitivement en 1806. Aucun motif plausible ne semble donc expliquer ce retour à d'anciens errements condamnés par l'expérience. Si un désir de popularité s'est attaché à l'établissement de cette taxe, comme à la réduction (qui avait été projetée) du nombre des cotes personnelles et mobilières, il est possible que le progrès qui s'est opéré dans les esprits et dans l'intelligence des intérêts généraux produise un effet contraire.

La taxe nouvelle commence à peine à être appliquée et il arrive (ce que ne prévoyaient certes pas ceux qui l'ont proposée) qu'ac-

ceptée assez facilement par la classe aisée dans les villes, elle est surtout mal vue dans les campagnes où la difficulté de distinguer toujours avec justice les voitures et les chevaux imposables de ceux qui ne le sont pas, rend la perception arbitraire et peut la rendre vexatoire.

Quoiqu'il ne faille pas confondre dans leurs effets les taxes destinées à atteindre exceptionncllemrnt la richesse avec les lois somptuaires, cependant les inconvénients qu'elles présentent sont trop grands pour être mis en balance avec des résultats de peu d'importance.

La simple énumération de tant de charges nouvelles explique un accroissement considérable dans le revenu des impôts indirects, et fait penser que les documents officiels ne sont pas fondés à en attribuer la plus large part au développement de la prospérité publique.

Malgré ce recours à l'impôt, malgré deux milliards d'emprunts par souscription natio-

nale, malgré 100 millions reçus de la Banque de France, 200 millions versés par les compagnies de chemins de fer, plus de 200 millions provenant de l'exonération militaire qui n'est autre chose qu'un emprunt à fonction-, nement continu, 300 millions d'obligations trentenaires, 158 millions de soultes payées pour la conversion de 4 1/2 pour 100; malgré d'autres recettes extraordinaires telles que ventes de bois de l'État, indemnité chinoise, remboursement de la créance sur l'Espagne; malgré la suspension de l'amortissement et l'affectation aux dépenses des budgets de toutes les ressources qu'il possède, etc.; malgré tout cela, tous les budgets depuis 1852, sauf ceux de 1855 et de 18o8, ont laissé des déficits considérables, déficits que tant de ressources extraordinaires n'ont pas réussi à combler, puisque la dette flottante dépasse très-probablement, en ce moment, le chiffre le plus élevé qu'elle ait jamais atteint et qu'un

nouvel emprunt semble inévitable d'ici à peu de temps.

Pour subvenir aux besoins du Trésor on a employé, on emploie encore, beaucoup de jnoyens dont il y aurait sagesse et dignité à s'abstenir. On a réclamé diverses assistances; des comptes courants ont été ouverts à la plupart des compagnies de chemins de fer et des institutions de crédit, et on s'est servi de l'ascendant que l'État exerce toujours sur ces sociétés pour en obtenir le versement de sommes importantes; les valeurs du portefeuille, traites de douane, des coupes de bois et cœtera ont été portées à la banque pour y être escomptées. Le premier de ces expédients constitue une dette exigible à court délai, plus onéreuse que l'usage des bons du Trésor, le second n'est qu'une avance faite au présent par l'avenir, et c est là une de ces ressources auxquelles il n'est à propos de recourir que dans des circonstances exceptionnelles.

En agissant ainsi on a cédé à des nécessités, on a voulu échapper à des embarras qu'on aurait pu éviter. Tantôt c'était l'admission, dans une imprudente proportion, des valeurs étrangères à la cote sur le marché français qui, attirant les capitaux par l'appât des gros intérêts, comprimait le cours des rentes françaises et rendait moins facile le placement des bons du Trésor ; tantôt c'était la conversion qui laissait sur le marché une grande partie des rentes achetées par ceux dont le ministre des finances avait fait ses auxiliaires dans cette opération si controversée. En maintenant l'intérêt des bons du Trésor à un taux insuffisant pour que ces bons fussent recherchés, on espérait faciliter le placement des rentes flottantes et déclassées. Il y a eu des moments où le Trésor s'est trouvé si dégarni qu'afin d'augmenter le solde apparent du compte avec la Banque de France on y a fait porter, la veille

du jour où s'arrêtaient les bilans, toutes les sommes des caisses de service. Le compte u courant du Trésor était crédité de ces sommes qu'on retirait le lendemain. Les habiles de la bourse ne se trompaient guère à toute cette stratégie qu'ils devinaient ou qu'ils soupçonnaient, mais le public s'y laissait prendre aisément.

Lorsqu'aux causes si longtemps accumulées de déficits croissants» vient s'ajouter un gouffre comme celui de l'expédition du Mexique, nul ne peut s'étonner que la dette flottante prenne rapidement des proportions inquiétantes et il serait injuste d'en rendre responsable le seul ministre des finances. La dette flottante est certainement un des ressorts du mécanisme financier les moins compris du public ; et, même parmi les hommes instruits mais qui n'ont pas fait de ces matières une étude spéciale, il s'en rencontre chez qui le nom de dette flottante n'éveille pas une idée nette et précise de ce qu'est la chose.

Si la dette flottante est, comme son nom l'indique, une des parties de la dette publique, elle aussi, elle est surtout un des éléments indispensables de l'administration des finances de l'État, car elle est destinée à couvrir, par des voies et des moyens de Trésorerie, l'insuffisance momentanée ou définitive des ressources des budgets. Les fluctuations de la dette flottante ainsi définie ne sont que l'indice de la situation financière, que le reflet des budgets. L'élévation anomale de cette dette prouve tout simplement qu'on a dépensé plus que n'ont produit les recettes et qu'on n'a pas assez emprunté en rentes pour parfaire la différence. Les découverts représentent, outre l'arriéré imputable au passé, la partie non consolidée des excédants de dépenses sur les recettes , dépenses faites en vertu de crédits extraordinaires accordés en dehors des budgets ou, comme on l'a vu tout dernièrement, sans autorisation d'aucune

sorte. Pour faire face à ces besoins les ressources sont de diverses natures :

1° Celles qui consistent en dépôts des communes et établissements publics, de la Caisse des dépôts et consignations, de la Caisse d'épargne, de la Caisse de dotation de l'armée, de celle des invalides de la- marine. — Ces dépôts se renouvelant sans cesse dans des proportions plus ou moins variables, peuvent être considérés, quoique sujets à restitution, comme formant un fonds permanent. A plus forte raison en est-il ainsi des cautionnements dont l'un remplace l'autre lors des mutations dans le personnel;

2° Viennent ensuite les comptes-courants ouverts à divers, aux sociétés de crédit, aux compagnies de chemins de fer ;

3° Les avances des receveurs généraux et autres comptables;

4° Enfin les valeurs de circulation, bons du

Trésor, traites du caissier central sur luimême et effets divers.

Tout cela, y compris la balance de divers services spéciaux, compose le passif du Trésor.

L'actif consiste eu numéraire existant dans les diverses caisses du service central, des payeurs et des comptables en Algérie et dans les colonies, ou déposé à la Banque. 11 faut y ajouter les valeurs de portefeuille ou traites souscrites soit à la douane en acquit des droits d'entrée, soit par les acquéreurs des bois de l'État, et, enfin, les créances actives ou avances diverses faites soit à l'intérieur soit à l'étranger.

Lorsque les budgets laissent des déficits ou des découverts, comme on les appelle volontiers par euphémisme dans la laugue administrative, c'est-à-dire lorsque les recette ordinaires et extraordinaires ne suffisent pas à payer les dépenses, on y fait face au moyen

2kk L'ADMINISTRATION FINANCIÈRE.

de rémission de bons du Trésor ou de l'augmentation des comptes-courants. L'un et l'autre procédé équivaut à un emprunt à courte échéance. Enfin quand les découverts deviennent assez considérables pour qu'il y ait inconvénient ou difficulté à continuer d'y pourvoir par des ressources provisoires, il faut arriver à une consolidation en rentes, c'est-àdire à un emprunt. La dette flottante se trouve soulagée du capital des rentes qui sont inscrites au compte de la dette consolidée.

Puis, on recommence à combler de nouveaux découverts, avec des moyens de trésorerie, jusqu'à ce qu'il faille encore aviser.

Ces explications doivent faire comprendre que le chiffre exact de la dette flottante et des découverts, à un moment donné, ne soit pas facile à constater lorsqu'on ne tient pas en mains les comptes à l'aide desquels peut s'arrêter la balance entre l'actif et le passif. Les éléments définitifs de ces comptes ne sont

mis sous les yeux des assemblées délibérantes et du public que dans Le rapport général sur la loi des comptes, c'est-à-dire près de deux ans après que les faits sont accomplis. Il est arrivé plus d'une fois que les différences d'opinion sur la manière d'établir la balance ont amené des discussions rétrospectives fort vives sur la part qui appartenait aux Gouvernements tombés dans les découverts.

Le compte officiel des finances pour 1847, publié, en mai 1848, sous les yeux de l'administration républicaine, fixa dès lors le chiffre de la dette flottante, au 1 er janvier 1848, à 630 millions. C'est le' chiffre dont la vérité fut démontrée jusqu'à la dernière évidence dans deux écrits publiés en 1 848 et en 1 849 par M. Vitet et par M. DumonV Tous deux

1. De Y État des Finances avant le 24 février, par M. Vitet, Revue des Deux Mondes du 15 septembre 1 8^*8. — De l'Equilibre des Budgets sous la monarchie de 1630, par M. Duraon, 15 septembre 1849.

admettaient que, du 1 er janvier au 21 février 1818, les émissions de bons du Trésor et les traites fournies par le caissier central avaient pu élever le total de la dette flottante aux environs de sept cents millions, y compris l'arriéré des gouvernements antérieurs. Ce chiffre s'appuyait dès lors d'une autorité qui ne semblera pas suspecte aujourd'hui, c'est celle d'un sénateur, du chef d'un des principaux établissements de crédit fondés depuis l'Empire , d'un homme dont le témoignage ne saurait être récusé en matière de comptabilité. En 1818, M. le marquis d'Audiffret' adoptait ce chiffre de sept cents millions; mais voici plus encore que des autorités personnelles, plus que des appréciations faites ou que des comptes publiés sous d'autres gouvernements. Qu'on ouvre le

I. Dans un écrit réimprimé avec la dernière édition de ses œuvres.

dernier compte général de l'administration des finances, celui de 1861, on y trouvera (page 467), le chiffre de la dette flottante au 1 er janvier 1818 fixé à 630,793,009 fr. 63 c. Jamais, de 1831 à 1818, la dette flottante n'était montée si haut; jamais, depuis 1852, elle n'est descendue si bas. De 1831 à 1848 la moyenne de la dette flottante a été de 360 millions; la moyenne de 1852 à 1863, est de 8o0 millions. Comment donc se fait-il que l'on trouve sans cesse répétée, dans les documents officiels, l'assertion que la dette flottante, à la chute de la monarchie, atteignait à peu près les proportions actuelles?. En vérité cela ne peut s'expliquer, à moins qu'on ne procède comme essayait de le faire un ministre de 1848 qui mettait à la chargé de la dette flottante de 1847 la totalité des dépôts de la Caisse d'épargne, c'est-à-dire 31)1) millions, oubliant que 290 millions, en vertu d'autorisations législatives, avaient été convertis en rentes, et

qu'il ne restait que 65 millions à la charge de la dette flottante, cette dernière somme représentant seule la portion des dépots qui avait été employée à l'acquit des dépenses publiques 1 . Comme il est impossible de prêter à des hommes tant soit peu éclairés, sans les accuser d'altérer volontairement la vérité, l'intention de reproduire une vieille erreur vingt fois réfutée, il faut mettre l'assertion sur le compte d'une fâcheuse distraction. Espérons que cette distraction ne se renèuvellera plus, car elle finirait par faire douter de l'intelligence ou de la bonne foi de ceux qui y retomberaient après tant d'avertissements.

Le dernier document officiel qui, au moment où j'écris, ait donné des renseignements sur le chiffre actuel de la dette flottante, est l'exposé de la situation de l'Empire en date de janvier 1803, et ces renseignements sont un