CHAPITRE I

LE VOTE DES LOIS DE FINANCES ET LA LÉGISLATION DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES.

La comptabilité des deniers publics est excellente en France et, grâce aux règles et aux traditions qui y président, grâce à la surveillance de la cour des comptes, le contrôle purement administratif est certainement le plus parfait qu'il y ait au monde. Sous ce

rapport les progrès ont été constants. Il est donc difficile, il est même à peu prés impossible que des détournements aient lieu dans le maniement des fonds de l'État. Ce n'est que par des moyens indirects, par abus de pouvoir ou d'influence que des dépositaires infidèles de l'autorité pourraient porter atteinte aux intérêts de l'État. Contre ce genre de périls la liberté de la presse est la plus sûre garantie. M. Casimir Perier, montant pour la première fois à la tribune de la chambre des députés, dans la discussion de la loi sur la presse en 1817, s'exprimait ainsi : « La liberté des journaux a un avantage que j'ai d'autant plus à cœur d'établir qu'il a rapport aux objets qui me sont le ( moins étrangers. Elle est une des bases du crédit public; ce crédit n'existera point tant qu'il faudra lire des volumes pour avoir une idée nette de votre situation financière, tant que vos opérations seront préparées dans

l'ombre. Les affaires d'argent doivent être claires comme le jour; la publicité seule déjoue les manœuvres intéressées et fait avorter les plans spécieux suggérés par l'égoïsme, et souvent quelques lignes d'un journal provoquent une discussion qui rétablit la confiance et dissipe toutes les alarmes. »

Mais, il ne faut pas l'oublier, la comptabilité n'est qu'un contrôle matériel ; elle n'influe pas sur la direction, dont elle reste l'instrument docile, semblable à ces machines puissantes qui, obéissant à une impulsion donnée, peuvent employer leurs forces à détruire aussi bien qu'à créer. Une comptabilité parfaite empêche les malversations ou les fait promptement découvrir ; elle ne peut rien ou presque rien pour le bon gouvernement des finances. C'est aux représentants seuls de la nation qu'il appartient d'exercer, sur l'administration de la fortune publique, l'influence prépondérante dont toutes les constitutions et

toutes les chartes depuis 1789 leur ont reconnu le droit, mais dont, en fait, l'exercice, plus ou moins étendu, plus ou moins libre suivant les formes de gouvernement, se trouve aujourd'hui entouré, par la constitution de 1852, d'entraves dont le décret du 24 novembre 1860 et le sénatus-consulte du 31 décembre 1801 n'ont pas assez fait pour l'affranchir.

Le vote de l'impôt, attribué aux assemblées délibéfantes sans le droit de régler et de contrôler la dépense, n'est qu'une garantie illusoire: La seule sanction efficace de ce double droit est dans la faculté, pour les représentants de la nation, de modifier les propositions du budget et dans l'obligation, pour le pouvoir exécutif, d'observer la spécialité des dépenses votées.

Si, pour apprécier, sous ce double aspect, les divers systèmes qui ont tour à tour prévalu et pour comparer les résultats, il est

nécessaire de jeter un coup d'œil sur les antécédents du gouvernement représentatif en France, il faut ne pas oublier que faire ici plus qu'une revue sommaire serait entreprendre un véritable traité de droit constitutionnel.

Le mode de présentation et de délibération des budgets a été, aux diverses époques de notre histoire parlementaire, l'objet de règles différentes et les prérogatives des Chambres se sont accrues de 18 lo à 1852. La loi du 26 mars 1817 les avait fixées et restreintes dans des limites assez étroites. Les principes posés par cette loi et .la jurisprudence parlementaire à laquelle ces principes servirent de base, jusqu'en 1 827, peuvent se résumer ainsi : Le budget était divisé en trois parties, — budget de la dette consolidée et de l'amortissement, — budget des dépenses ordinaires, — budget des dépenses extraordinaires. Les crédits étaient présentés pour chaque budget. Un

état séparé, annexé à chaque budget, faisait la répartition des crédits entre les divers services des ministères. Les chambres ne votaient pas les dépenses. Elles ouvraient les crédits, qu'elles pouvaient accorder, refuser ou réduire. Elles possédaient donc un droit important que le corps législatif n'a pas aujourd'hui, le droit d'amendement. Toutefois, le tableau des dépenses n'étant présenté pour ainsi dire qu'à titre de renseignement, la, discussion seule indiquait la spécialité à laquelle la chambre entendait appliquer la réduction; le vote ne portait que sur les voies et moyens et ne se formulait que par une diminution dans l'ensemble des crédits; il en résultait qu'en définitive les ministres, qui avaient le droit de proposer au roi une nouvelle répartition des crédits accordés 1 , n'étaient pas rigoureuse-

1 . « La répartition que les ministres auront faite, entre les divers chapitres de leurs budgets particuliers, de la somme allouée par le budget général pour le service de

mont tenus d'observer les décisions de la chambre. Mais une obligation morale pesait sur eux, et on comprend aisément de quelle valeur était cette obligation pour des ministres responsables, appelés chaque jour à rendre compte de leurs actes, à défendre leur administration et leur politique et qu'un vote d'hostilité ou de défiance contraignait de déposer leurs portefeuilles entre les mains du roi.

La minorité, longtemps réduite à un petit nombre de députés mais forte de l'énergie et du talent oratoire de quelques-uns de ses membres, ne cessa de lutter pour que la spécialité des dépenses, à peu près établie de fait, fût consacrée par le droit rigoureux.

Toutefois, ce n'est qu'en 1827 que M. de Vilchaque ministère, devra être soumise à l'approbation du roi et toutes les parties de ce service devront être réglées de manière que la dépense ne puisse excéder le crédit en masse ouvert à chacun d'eux.

« Us ne pourront, sous leur responsabilité , dépenser au delà de ce crédit. » (Loi du 26 mars 1817 ; article 151.)

lèle se décida à donner une satisfaction partielle à des vœux auxquels, à mesure que la monarchie s'était consolidée, on avait vu s'associer de plus en plus les hommes dont la loyauté et la fidélité devaient être le moins suspectées. L'ordonnance du 1 er septembre 1827 divisa le budget des dépenses en sections sur lesquelles la chambre fut appelée à voter et pour lesquelles la spécialité dut exister d'une manière absolue. Mais les événements marchaient; d'autres questions, plus propres que les questions financières à passionner les esprits, divisaient les partis et agitaient le pays. Les hommes qui auraient pu sauver la monarchie par leur sagesse furent écartés de ses conseils et les ordonnances de juillet 1830 devinrent le signal d'une révolution.

Le rapporteur du sénatus-consuite du 31 décembre 1801 \ après avoir rappelé que l'or-