M. Troplong, président du sénat

donnance de septembre 1827, dictée à M. de Villèle par l'espoir de conjurer l'opposition à la veille des élections, ne L'empêcha pas de succomber dans cette lutte , ajoute : « Un pouvoir affaibli s'affaiblit encore plus par les concessions. » Cette réflexion, qui peut être juste en certaines circonstances, ne saurait s'appliquer aux événements qui suivirent et, malgré le voile qui semble envelopper la pensée du rapporteur du sénat, évidemment si peu sympathique aux réformes dont il était chargé de formuler la proposition, il est difficile de supposer qu'il ait voulu aller jusqu'à faire entendre qu en juillet 1830 la monarchie se soit perdue par des concessions.

Si le tort des gouvernements est trop souvent d'exagérer leur principe, tel est surtout l'écueildes révolutions. La révolution de 1830 n'évita pas cet écueil en ce qui concerne les budgets. On passa sans transition d'un extrême à l'autre; la division des chapitres de-

vint infinie, et, aucune somme ne pouvant être reportée d'un chapitre à un autre, la spécialité s'étendit au point de devenir, en certains cas, une véritable gène pour l'administration . Aussi est-ce avec grande raison que M. Thiers résista de toutes ses forces à cette tendance. Il soutint, comme commissaire du gouvernement % que s'il fallait assurer les droits de la chambre, il fallait en môme temps laisser au gouvernement une certaine liberté d'action; il s'écria, avec autant d'esprit que de sens : « Grand contrôle après, soit ; mais un peu de confiance avant. » M. Thiers était profondément dans la vérité, car il parlait a une chambre qui ne manquait pas de moyens de faire respecter les engagements pris vis-àvis d'elle et de punir ceux qui auraient tenté de s'y soustraire.

La Restauration avait duré quinze ans; la

1, Moniteur de 1830, page 1547.

monarchie de Juillet a duré dix-huit ans. Aucune forme de gouvernement depuis 1792 n'a fourni, en France, une aussi longue carrière. Ce gouvernement est tombé à son tour et il est aujourd'hui de mode de le décrier. Ce n'est point ici le lieu de prendre sa défense; mais, en se renfermant dans le cercle de ces études, il est permis de dire que si les prétentions parlementaires apportèrent quelquefois de fâcheuses entraves à l'administration, que si les ministres eurent h lutter tantôt contre des économies mal justifiées, tantôt contre des velléités de dépenses mal entendues, en définitive ce n'est pas sous le rapport de la direction donnée à la fortune du pays que la critique trouvera aisément à s'exercer. Le plus magnifique souhait qu'on put adresser à l'avenir serait qu'une nouvelle période de trente ans laissât les finances de la France dans l'état où la monarchie les légua à ses successeurs. Nous sommes loin de nous y préparer.

Il n'y a pas de motifs pour s'arrêter longuement sur l'intervalle qui sépare février 1848 de décembre 1851; car la république fut un anachronisme comme la révolution avait été un accident. La France n'était pas mûre pour des institutions qui exigent, avec des qualités dont le caractère français n'est pas encore suffisamment doué, une forte et longue préparation au gouvernement d'une nation par elle-même. Ce ne sera probablement pas de longtemps, si ce doit être jamais , que la république pourra s'établir et durer en France, et toutes tentatives prématurées accumuleront des désastres pour aboutir fatalement au despotisme après une étape plus ou moins longue dans l'anarchie. Les plus éclairés et quelques-uns môme des plus ardents partisans de la république en convenaient tout bas avant 1848.

Ces quatre années se partagent en deux époques dont l'une ne fut guère qu'un combat

de l'ordre contre le désordre et l'autre une joute entre le pouvoir exécutif et le pouvoir parlementaire. Dans la première période surtout, nos finances eurent à traverser de rudes épreuves. Des hommes honnêtes, mais de peu d'expérience, luttèrent avec moins de succès que de bonne volonté contre des difficultés plus qu'ordinaires. Dans la seconde période, une réaction salutaire ramena aux affaires des ministres qui avaient fait leurs preuves en d'autres temps et , au gouvernement des comités, succéda un régime qui se rapprochait davantage des traditions du gouvernement représentatif. Aussi nos finances entraient dans une voie meilleure lorsque les divisions des partis donnèrent la victoire, comme il arrive toujours dans les discordes civiles, aux plus disciplinés et aux plus hardis.

Le nouveau gouvernement put faire table rase, et rarement révolution plus complète s'opéra avec moins de résistance. La liberté

avait effrayé par ses excès ; elle en porta durement la peine, et bien des années devaient s'écouler avant que la nation, réconciliée avec elle, se reprit à la comprendre, à l'aimer, à se sentir capable et digne de la pratiquer.

Au premier moment de la réaction, toutes les conquêtes de cinquante années parurent entraînées dans un commun naufrage. Les principes de 1789 restèrent inscrits au préambule de la constitution; mais, liberté individuelle, liberté de la presse, liberté électorale, libertés parlementaires, tout fut soumis à des exceptions, à des restrictions, à une direction ou à une surveillance.

Peu à peu une certaine détente se fit; quelques essais, quelques concessions, plus apparentes peut -être que réelles, et principalement des promesses encouragèrent l'espoir d'un meilleur avenir. Le plan de ce livre se renfermant dans ce qui est relatif aux mesures de législation et d'administration financières,

nous allons examiner successivement le régime établi par la constitution de 1852 ainsi que les modifications qu'il à subies. Nous en verrons plus tard les conséquences.

La constitution de 1 852 a donné au Conseil d'État la préparation du budget et des lois de finances avec la prérogative bien autrement importante de décider souverainement si les amendements proposés par les commissions du corps législatif seront mis en délibération. Le budget doit être présenté au corps législatif et voté par ministère les amendements émanés de l'initiative individuelle doivent être déposés sur le bureau des commissions qui seules ont qualité pour renvoyer ces amendements à l'examen du Conseil d'État.

Lorsque, à la suite du décret du 21 novembre 1860, le sénatus-consulte portant modifi-

1. Le vote par sections n'a été introduit que dans le sénatus-consulte du 31 décembre 1861.

cation de la constitution rendit aux représentants du pays le droit de discuter et de • voter des adresses, lorsque les discours prononcés dans l'enceinte législative, au lieu de n'être reproduits que par une froide et incomplète analyse rédigée sous la surveillance d'une commission spéciale, purent être mis sous les yeux du public tels qu'ils étaient sortis de la bouche des députés, un essai fut fait pour mitiger l'excessive rigueur de restriction apportée au droit d'amendement. Ce droit a toujours été un des points les plus délicats des rapports du pouvoir législatif avec le pouvoir exécutif et, pour la plus grande clarté de ce qui doit suivre, il est indispensable de s y arrêter un moment.

L'article 46 de la charte de 1814 était ainsi conçu : aucun amendement ne peut être /ait a une loi s'il lia été proposé ou consenti par le roi et s'il lia été ren voyé et discuté dans les bureaux. On recula, dès l'origine.

devant l'application des règles posées dans cet article destiné, d'après l'ordonnance du 13 juillet 1813, à être revisé par le pouvoir législatif. Quoique cette ordonnance ait été révoquée par celle du 5 septembre 1810 qui maintint entière la charte de 181 i, l'article 46 tomba en complète désuétude et ne fut jamais appliqué. 11 ne prit pas place dans la charte de 1830 et, jusqu'en 1848, aucune restriction ne fut apportée au droit d'amendement.

Des assemblées souveraines, comme celles de la République, ne pouvaient trouver.de limites à l'exercice du pouvoir législatif que celles posées par elles-mêmes. Les articles 03 à 70 1 du règlement de l'assemblée législative

1. Art. 65. Les amendements sont rédigés par écrit et remis au président.

L'Assemblée ne délibère sur aucun amendement si , après avoir été développé, il n'est appuyé.

Art. 66. Tout amendement présenté et non soumis au

astreignaient la présentation et le vote des amendements à des précautions qui, tout en respectant dans sa plénitude le droit d'initiative de chacun des membres, assuraient la maturité de l'examen et, d'ailleurs, les trois délibérations, auxquelles le vote des lois était assujetti, prévenaient toutes surprises.

Le régime qu'inaugura le coup d'État du 2 décembre 1 8o 1 eut pour but principal, hautement déclaré, l'abaissement du pouvoir

vote dans le cours de la séance, est imprimé et distribué avant la séance suivante.

Art. 6l. Tout amendement proposé pendant la deuxième délibération est renvoyé de droit à l'examen de la commission, si le rapporteur le demande.

Art. 68. Les amendements nouveaux, présentés après la clôture de la seconde délibération, doivent être communiqués à la commission, imprimés et distribués un jour au moins avant l'ouverture de la troisième.

Art. 69. S'il en est présenté dans le cours même de cette délibération, ils sont motivés sommairement à la tribune. L'Assemblée, consultée, décide par assis et levé, sans débats, si elle les prend en considération; dans ce cas, ils sont renvoyés à l'examen de la commission.

parlementaire. Par conséquent, rien de surprenant à ce qu'une constitution qui voulait donner au souverain un pouvoir beaucoup plus étendu que dans le passé et priver le corps législatif d'action sur la politique, en isolant de lui des ministres non responsables et en lui refusant toute initiative, rien de surprenant à ce que cette constitution resserrât les attributions des représentants de la nation dans le cercle le plus étroit. Mais dès l'origine le but put paraître dépassé , car , ainsi que nous l'avons déjà vu, la préparation des projets de loi, y compris les lois de finances, devint Tapanage exclusif du Conseil d'État, le budget dut être voté par ministère, aucune modification, de quelque nature qu'elle fût, ne put être, non pas adoptée, mais simplement mise en délibération sans l'assentiment du Conseil d'État.

L'article 40 de la constitution porte :

« Tout amendement adopté par la commis-

sion chargée (l'examiner un projet de loi sera renvoyé, sans discussion, au Conseil d'État par le président du corps législatif. Si l'amendement n'est pas adopté par le Conseil d'État, il ne pourra être soumis à la délibération du corps législatif. »

Les articles ô'2, 53, 54 et îr.) du décret du 31 décembre 18">2, confirmant les dispositions ci-dessus, en ont ajouté une fort importante :

« Aucun amendement n'est reçu après le dépôt du rapport fait en séance publique. »

Ainsi : obligation absolue du consentement du Conseil d'État pour qu'un amendement puisse être mis en délibération;

Impossibilité de présenter un amendement après le dépôt du rapport de la commission.

Or, la pensée d'un amendement ne peut naître, ou du moins la nécessité de le présenter ne peut se faire sentir, qu'après le dépôt du rapport. C'est alors seulement qu'un mein-

bre de la chambre, qui ne fait pas partie de la commission, connaît la rédaction définitive du projet de loi. De plus, c'est ordinairement la discussion publique , par les lumières souvent imprévues qu'elle jette sur le sujet, qui inspire les plus utiles amendements. Le règlement interdisant absolument de les produire, qu'arrivait-il ? Un article était rejeté : le mal était sans remède ; l'article ne pouvait être ni amendé ni remplacé par un autre. La loi était condamnée à rester mutilée; il fallait ou la rejeter ou la voter incomplète. C'est à ce grave inconvénient, objet d'incessantes réclamations, qu'a voulu remédier le sénatus-consulte du .

3 février 1801 rendu en exécution du décret du 2i novembre. Ce sénatus-consulte a remis en vigueur l'article 54 du décret du 22 mars 1852, décret rapporté par celui du 31 décembre de la même année. L'article rétabli est ainsi conçu :

« S'il intervient, sur un article, un vote

de rejet, l'article est renvoyé à l'examen do la commission. Chaque député peut alors, dans la forme prévue par les articles 48 et 49 du présent décret, présenter tel amendement qu'il juge convenable.

« Si la commission est d'avis qu'il y a lieu de faire une proposition nouvelle, elle en transmet la teneur au président du corps législatif qui la renvoie au Conseil d'État.

« Il est alors procédé conformément aux articles 51, 52 et 55 du présent décret, et le vote qui intervient est définitif 4 . »

1. Voici le texte des articles auxquels renvoie l'article 54 :

Art. 48. Tout amendement provenant de l'initiative d'un ou plusieurs membres est remis au président et transmis par lui à la commission.

Toutefois aucun amendement n'est reçu après le dépôt du rapport fait en séance publique.

Art. 49. Les auteurs d'un amendement ont le droit d'être entendus dans la commission.

Art. 51. Si l'avis du Conseil d'État, transmis à la commission par l'intermédiaire du président du corps législatif, est favorable, ou qu'une nouvelle rédaction adressée au Conseil d'État soit adoptée par la commission, le texte

En outre le règlement du corps législatif a été modifié de la manière suivante :

« Immédiatement après la distribution des projets de loi et au jour fixé par le président, le corps législatif, avant de nommer sa commission, se réunit en comité secret ; une discussion sommaire est ouverte sur le projet

du projet de loi à discuter en séance publique sera modifié conformément à la nouvelle rédaction adoptée.

Si cet avis est défavorable, ou que la nouvelle rédaction admise au Conseil d'Etat ne soit pas acceptée par la commission, l'amendement sera considéré comme non avenu.

Art. 52. Le rapport de la commission sur le projet de loi par elle examiné est lu en séance publique, imprimé et distribué vingt-quatre heures au moins avant la discussion.

Art. 53. A la séance fixée par l'ordre du jour, la discussion s'ouvre et porte d'abord sur l'ensemble de la loi, puis sur les divers articles ou chapitres, s'il s'agit de lois de finances.

Il n'y a jamais lieu de délibérer sur la question de savoir si l'on passera a la discussion des articles; mais les articles sont nécessairement mis aux voix par le président.

Le vote a lieu par assis et levé; si le bureau déclare l'épreuve douteuse, il est procédé au scrutin.

de loi , et les commissaires du gouvernement y prennent part. »

L'ensemble de ces dispositions doit être examiné avec attention. Elles ont donné lieu aux plus singulières erreurs. Les uns ont cru que le droit d'amendement était rendu au corps législatif; d'autres ont cru que ces dispositions étaient applicables au vote du budget. Rien de tout cela n'est exact. Les seules modifications sont celles-ci :

1° Une discussion sommaire précède la nomination de la commission. C'est un palliatif insuilisant aux graves inconvénients qif oltre l'interdiction de présenter des amendements après le dépôt du rapport. On a probablement pensé que la discussion sommaire fournirait des indications de nature à motiver la proposition de ebangements au projet primitif, par voie d'amendement. 2° Lorsqu'un article a été rejeté, mais seulement alors, la commission peut être saisie d'un amendement qui

suit le cours des formalités habituelles. De cette façon on n'est plus exposé à laisser une lacune dans une loi. C'est quelque chose que tout cela, dira-t-on. Soit; mais c'est bien peu de chose. Le corps législatif n'est nullement affranchi de la tutelle du Conseil d'État; en outre, rien de ce qui précède n'est applicable au budget, puisque le budget ne se vote ni par articles ni même par chapitres , mais seulement par sections.

Ce qui frappe le plus dans les rapports du corps législatif avec le Conseil d'État, ce qui a dominé dans la pensée du législateur de 1852, ce qui subordonne complètement les représentants de la nation aux délégués du pouvoir exécutif, c'est la nécessité du consentement du Conseil d'État à l'introduction d'une modification quelconque dans le texte des lois et, en particulier, dans les chiffres du budget.

Qu'est-ce que le Conseil d'État? Une émana-

tion directe du pouvoir dont il dépend, du pouvoir qui nomme et révoque ses membres.

Lorsqu'un conseiller d'État juge au contentieux, devenu magistrat, il ne relève que de sa conscience et doit voter avec complète liberté; consulté administrativement il manquerait à ses devoirs en ne donnant pas au pouvoir exécutif, avec entière sincérité, l'avis qui lui est demandé; mais, dans la préparation et la discussion des lois, est-il possible qu'il s'affranchisse de l'influence gouvernementale? Lorsqu'un dissentiment grave s'élève entre le corps législatif et Le gouvernement, le Conseil d'État, après avoir joué le rôle utile de conciliateur, peut-il s'ériger en arbitre souverain et résoudre une question controversée, contre le vœu positif et formel du pouvoir? En vérité, je n'ai pas la moindre hésitation à me prononcer pour la négative et à soutenir que la constitution ne le veut point ainsi. Si je ne suis pas dans l'erreur, et je ne

crois pas y être, il résulte clairement de ce qui précède que le Conseil d'État n'est pas seulement, comme on a voulu le représenter, un intermédiaire et un conciliateur, mais qu'il est, d'après la constitution de l'empire et d'après sa propre organisation \ l'auxiliaire naturel et légitime du pouvoir, et que rien, dans les lois et dans les budgets, ne pouvant être changé sans sa permission, il exerce, de fait, la puissance législative à un degré plus élevé que le corps législatif.

Dès 18))2 l'ensemble de ces combinaisons compliquées paraissait assez défectueux pour

l. Art. 50. « Le Conseil d'État est chargé, sous la direction du Président de la république, de rédiger les projets de loi.... »

Art. 51. « Il soutient, au nom du gouvernement, la discussion des projets de loi.... * (Constitution du ik janvier 1852.)

1° « Le Conseil d'Élat, sous la direction du président de lu république, rédige les projets de loi et en soutient la discussion devant le Corps législatif. - (Décret organique du 25 janvier 1852.)

que M. le comte de Chasseloup-Laubat, rapporteur du budget de 1853 et aujourd'hui ministre de la marine, s'exprimât en ces termes : « Notre tâche, qu'on nous permette de le dire, n'était pas sans difficulté, et par le peu de temps qui nous était donné et par la complication des rapports entre le gouvernement et la commission.

« Autrefois, vous le savez, les communications nécessaires en pareil cas existaient directement entre les commissaires et les ministres. C'est à ceux-là qu'on s'adressait pour obtenir les documents indispensables à l'examen des affaires; ils venaient eux-mêmes, avec les chefs de leurs différents services, donner des explications suffisantes souvent pour prévenir toute discussion ultérieure; et les résolutions que la commission du budget arrêtait après les avoir entendus étaient directement soumises à la chambre.

« Aujourd'hui nous ne pouvons avoir de

rapport avec le gouvernement que par l'intermédiaire du Conseil d'État, qui, confident et organe de sa pensée, a seul le droit de transmettre au corps législatif les documents qu'à son tour il se fait remettre par les ministres. En un mot, pour les rapports écrits comme pour les communications verbales, les commissaires du gouvernement remplacent les ministres avec lesquels ils ont dû préalablement s'entendre.

« Quant aux modifications que la commission peut vouloir proposer, soit par suite de l'adoption d'amendements présentés par des députés, soit d'après son propre examen, elles doivent, avant que vous ne soyez appelés à en délibérer, être renvoyées au Conseil d'État et y être discutées. Là ( il est impossible de ne pas le faire remarquer) elles ri ont pas d interprètes , pas de défenseurs officiels.

« Ce mode de procéder paraît résulter de

la constitution elle-même; et, si nous vous en parlons, c'est uniquement pour vous montrer qu'il a dû entraîner des lenteurs dans l'accomplissement de la tâche de la commission du budget. »

L'article M du décret du 31 décembre 1852, confirmé par l'article 61 du Sénatus-consulte du 3 février 1 8G I 1 a rendu des défenseurs au corps législatif devant le Conseil d'État, mais il reste difficile qu'il n'y rencontre pas des adversaires un peu partiaux. Ce serait trop compter sur la perfection humaine que de croire qu'un corps qui a préparé une loi et l'a rédigée, n'ait pas quelquefois pour son œuvre une prédilection qui lui fasse accueillir avec peu de faveur des critiques et des modi-

1. Art. 61. « La commission peut déléguer trois de ses membres pour faire counaitre au Conseil d'Etat les motifs qui out déterminé son vote. Le président du corps législatif assiste, quand il le juge convenable, les délégués des commissions.

fications émanées d'un autre corps. Plusieurs des commissaires du gouvernement occupent une position élevée dans le Conseil d'État; le plus employé de tous en est le président; souvent ces Commissaires ont combattu dans les commissions du corps législatif les changements proposés, et ils viennent les combattre devant le Conseil d'État, où ils exercent une grande influence. Bien faible est donc la part réelle d'action du corps législatif. 11 peut mire des discours, mais il ne peut voter que sur les questions qu'un autre pouvoir consent à lui poser, et dans la forme où ce pouvoir consent à les poser.

M. Thiers a dit, en parlant des restrictions au droit d'amendement :

« La discussion des lois sans la faculté de les modifier n'est qu'une agitation stérile.

Placer les chambres entre le rejet et l'adoption pure et simple, c'est les réduire aux résolutions extrêmes et détruire l'esprit de

transaction qui doit être le véritable esprit des pays libres ! . »

En droit, le corps législatif est investi de la prérogative du rejet absolu; il peut repousser une loi; il pouvait refuser le budget d'un ministère; depuis 1861 il peut rejeter une section. Mais il n'est pas nécessaire de beaucoup insister pour montrer que cette prérogative suprême doit rester habituellement une lettre morte. Une loi, même incomplète et défectueuse, est rarement assez mauvaise, aux yeux de ceux qui en approuvent la pensée et le but, pour qu'ils la repoussent tout entière, surtout si c'est une loi qu'un gouvernement, s'appuyant sur une majorité fidèle, présente comme indispensable à sa politique.

Cette loi, dans son ensemble, peut répoudre à des besoins pressants; et, quelque fondées

1. Histoire du Consulat et de r Empire, tome XVIII , page 177.

que soient les objections qui s'élèvent contre certaines dispositions de la loi, il arrive d'ordinaire que la majorité aime mieux subir une pression morale, en laissant passer ce qu'elle ne peut éliminer ou changer, que repousser le tout. Le refus d'un budget surtout est une résolution extrême devant laquelle ont reculé, plus d'une fois, en des temps bien différents de ceux où nous vivons, des oppositions voisines de l'hostilité.

Dans de rares occasions, il est juste de le reconnaître, le gouvernement, en présence de la répugnance peu dissimulée du corps législatif à adopter certaines mesures, s'est décidé à ne pas les soumettre à l'épreuve définitive du vote. Mais des marques de condescendance et d'égards, quelque louables qu'elles soient en elles-mêmes, quelque fréquentes que la pratique ait pu ou doive les rendre, ne sauraient remplacer des garanties plus efficaces.

Ce serait se tromper étrangement sur la pensée qui a inspiré ces réflexions que d y voir la défense du droit d'amendement tel qu'il a été trop souvent exercé, en d'autres temps, au grand détriment de tous. Le droit d'amendement livré, sans limites, au gré des volontés individuelles a de graves inconvénients auxquels, à diverses époques, on a essayé de parer avec plus ou moins de succès. Nous avons rappelé les dispositions de la charte de 1814 et nous avons dit comment elles sont restées sans application par cela même qu'elles étaient excessives; mais les sages précautions du règlement de rassemblée législative de 1819 montrent que les moyens ne manqueraient pas contre l'abus des amendements. Ce qui est nécessaire, c'est que ces moyens (tels que le renvoi obligatoire aux bureaux ou aux commissions et, si l'on veut, l'adhésion des bureaux et des commissions avant la mise en délibération des amende-

ments) ne soient pas cherchés hors du corps chargé de les appliquer et ne le soumettent pas à une police qui lui soit étrangère. Le but à atteindre est, en effet, non de restreindre les prérogatives de l'assemblée, mais de la protéger contre le mauvais emploi qui peut être fait de son temps lorsqu'on la force, pour ainsi dire, à discuter des amendements oiseux; il faut éviter aussi que, par suite d'une confusion, d'une erreur, d'une surprise, un amendement ne réussisse à passer pour être bientôt regretté. Ces inconvénients toutefois, trèsgraves s'il s'agit d'assemblées qui exercent le pouvoir législatif d'une manière souveraine , comme dans la constitution de l'an 111 ou dans celle de 1818, ces inconvénients, dis-je, ne sont plus les mêmes en présence de la nécessité de la sanction du chef de l'État, toujours maître de donner ou de refuser cette sanction.

Il ne faut pas confondre, malgré certains

rapports, le droit d'amendement avec le droit d'initiative et diriger contre le premier des objections qui ne s'adressent en réalité qu'au dernier. Le droit d'amendement, contre-balancé par la réserve, entre les mains du chef de l'État, du droit d'initiative et de la sanction des lois, ne peut être refusé aux représentants du pays sans que leur rôle devienne, par cela seul, bien différent de celui que leur assigne l'application sincère des principes de 1789, si souvent invoqués, si rarement compris ou mis en pratique. Une assemblée privée du droit d'amendement est réduite ou à entraver la marche du gouvernement par sa résistance, ou à le suivre dans une complète docilité; ce n ? cst plus, à proprement parler, un corps délibérant; c'est une commission consultative. Aussi les modifications apportées à la constitution n'enlèventelles rien de sa saisissante justesse à l'expression dont s'est servi un député pour mettre

en vive lumière la vérité de cette situation. M. Larrabure pourrait répéter, comme en 1860, « c'est le Conseil d'État qui fait les budgets en France 4 . »

Au reste la ferme volonté de conserver au pouvoir exécutif l'omnipotence dans la disposition des crédits votés n'a été nullement dissimulée. Tous les documents officiels, tous les rapports au sénat , tous les discours des principaux organes du gouvernement en font foi.

Le 8 février 1853, M. Bineau, alors ministre des finances, exposait ainsi le mode de voter les budgets : « Désormais le budget sera voté par ministère ; la répartition par chapitre se fera par décrets impériaux. « En adoptant ce système, les auteurs de la constitution se sont inspirés de cette pensée qu'au pays, par ses députés, il appartient de fixer