OU SONT LES REMEDES ET LES GARANTIES

J'ai terminé le résumé que je m'étais proposé de faire du long débat engage, depuis dix ans, entre le pouvoir qui veut conserver la haute main sur le règlement des budgets et une faible minorité luttant pour reconquérir une partie des droits qui sont refusés au corps

législatif. D'honorables efforts ont été faits dès le début, tantôt au milieu d'une indifférence presque générale, tantôt avec l'appui d'une timide adhésion. Jamais, sous le régime impérial, les vrais termes de ce débat n'avaient été posés, dans l'enceinte législative, avec la netteté dont la discussion du 6 mars 1863 (sur les suppléments de crédits de 1862) a donné l'exemple. Jeté par les événements hors de la vie politique active, je me suis servi, depuis quelques années, de la seule voie qui me fut ouverte, celle de la presse, pour signaler les conséquences inévitables der omnipotence du pouvoir exécutif sur les finances. Je l'ai fait avec tous les ménagements que m'imposait le régime exceptionnel auquel la presse périodique est assujettie, mais cependant je n'ai jamais dissimulé que le retour aux formes et aux garanties protectrices des Gouvernements libres était le seul remède efficace au mal dont on se plaignait. J'éprouve

donc une satisfaction très-vive en voyant enfin cette conviction se produire au grand jour de la discussion publique. Ce n'est qu'un premier pas , . mais les suites en sont incalculables. L'exemple sera suivi et, les enseignements devenant de plus en plus pressants, les efforts deviendront plus nombreux et plus vifs, jusqu'à ce que le succès les couronne.

Quiconque veut trouver les moyens de sortir d'une situation difficile, doit commencer par étudier la sphère dans laquelle il se meut ainsi que les conditions diverses qui peuvent soit aider , soit entraver la liberté d'action collective ou individuelle. Rarement pareil retour de chacun sur soi-même a été plus nécessaire. Nous vivons au milieu des apparences de choses qui ont conservé leurs noms en perdant leur réalité. Nous sommes, à ce qu'on nous assure, placés sous l'égide des principes de 1789, et à chaque pas nous nous heurtons à des déviations et à des exceptions; excep-

tions légales et régulières, nous dit-on, dans leur irrégularité même. Soit; mais ces exceptions ne deviennent que plus graves en se généralisant. La presse périodique . est placée sous un régime qu'une des plus hautes autorites de l'Etat a qualifié de discrétionnaire et à! arbitraire ; la liberté individuelle est soumise aux restrictions et aux aggravations pénales de la loi dite de sûreté générale; la responsabilité politique ne pèse plus sur les agents du pouvoir et ne repose qu'en un lieu où elle ne peut être atteinte; les députés de la nation n'ont pas l'entière liberté du vote de l'impôt, puisqu'ils n'ont sur les dépenses qu'une action restreinte et soumise au contrôle d'une délégation du pouvoir exécutif. Ce serait donc se faire illusion, parce que nous avons des chambres et des journaux, que de croire à l'existence d'un Gouvernement représentatif ressemblant en quoi que ce soit à celui que la France a possédé pendant trente ans. La

constitution de 1852 a eu précisément pour but d'établir toutes choses sur des baSes différentes, et l'erreur ne vient que de ceux qui, acteurs ou spectateurs, par habitude ou par manque de réflexion, se laissent aller à penser et à tenter d'agir dans le présent comme ils auraient agi et pensé dans le passé. Ils s'exposent ainsi à se consumer en regrets stériles,* en efforts impuissants et en reproches injustes, car il ne faut demander aux institutions que ce qu elles veulent donner, et à ceux qui sont chargés de les appliquer que ce qu'ils peuvent en tirer. Il est à désirer que le corps législatif se pénètre de plus en plus de ces vérités et qu'elles éclairent de plus en plus le public par qui elles commencent à être comprises. Le corps législatif, se rendant un compte exact des limites que lui tracent ses droits et de l'étendue de ses devoirs, n'entreprendra que ce qu'il peut accomplir, mais il doit l'entreprendre avec résolution. Surpris

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peut-être de voir combien une ferme indépendance lui donnerait encore de pouvoir, alors, mais alors seulement, après avoir fait tout ce qui dépendra de lui, il pourra ne se considérer comme solidaire que de ce qu'il n'aura pu empêcher. Tout le monde gagnera à ce que les choses restent dans leur vérité.

Le Corps législatif est- il en droit de décliner la solidarité de la situation actuelle des finances et de l'obligation constante où se trouve le gouvernement de recourir tantôt aux emprunts, tantôt aux aggravations d'impôts pour faire face aux besoins accumulés et croissants? C'est là une question que chacun des députés peut seul résoudre dans sa conscience. Il est certainement beaucoup de choses que le corps législatif n'aurait pu empêcher. Quelques-uns de ses membres ont donné d'excellents conseils, d'autres ont fait entendre des plaintes, parfois de vives et éloquentes protestations, mais si le Gouvernement a eu, dans dé rares

occasions, la prudente sagesse de retirer des projets de loi auxquels la majorité se montrait peu sympathique, je ne crois pas me tromper en disant que, depuis 1852, pas un vote négatif n'a écarté une loi défendue avec insistance par les organes du pouvoir. L'adhésion a donc été constante, inébranlable et presque unanime, si ce n'est dans quelques circonstances rares et solennelles où les consciences se trouvaient engagées. En faudrait-il conclure que le corps législatif a tout approuvé? Ce serait probablement aller trop loin, car on ne doit pas oublier que l'exercice de ses droits était fort entravé et qu'il ne pouvait guère les affirmer que par une de ces résolutions extrêmes telles que le rejet d'un budget ou d'une loi tout entière, résolutions devant lesquelles ont reculé parfois, en d'autres temps, des majorités, décidées à ne plus continuer leur concours au ministère.

On a souvent rappelé le mot célèbre d'un

des meilleurs ministres des finances que la France ait eus, mot devenu banal à force d'évidence, et qui attribue justement à la politique une influence décisive sur la fortune publique. Or aujourd'hui la politique échappe complètement à l'action parlementaire. C'est un progrès aux yeux de certaines gens; mais, en ce qui concerne les finances, la négation du progrès peut être absolue, car les preuves sont faites. Lorsque les décisions qui engagent tout à la fois l'honneur et la fortune du pays dans des aventures comme celle de la guerre du Mexique peuvent être prises, lorsque des révolutions économiques d'où dépendent ]es destinées de l'industrie, du commerce, de l'agriculture peuvent s'accomplir sans que le corps législatif soit appelé à donner son avis, autrement que par une phrase d'adresse, il est évident que le pouvoir exécutif tient seul en ses mains les ressorts de la gestion financière, qu'il peut ménager ces ressorts, les

tendre ou les briser ; en fait, il dispose, sans contrôle, des finances de l'État. Il est très-vrai que le droit de faire les traités, celui de conclure les alliances, celui de déclarer la guerre ont toujours été attachés à la prérogative du souverain ; mais, dans les monarchies tempérées, ces droits sont limités et contenus par la responsabilité ministérielle. S'agit-il de traités de commerce, l'obligation d'obtenir la sanction législative pour les modifications de tarifs est une garantie que la France a perdue, mais qu'elle rencontre chez ceux vis-à-vis de qui elle s'engage.

Sans opposer théorie à théorie, système à système, on ne fait que se rendre à l'évidence en reconnaissant que l'ancienne pratique du gouvernement représentatif associe, seule, la majorité des assemblées à la politique générale ; car, parmi les actes du pouvoir exécutif, ceux même qui, constitutionnellement, ne donnent pas ouverture à une action ou à une

censure directe de la part des Chambres contre les ministres, ne sont pas moins soumis indirectement à l'assentiment prouvé par la continuation du concours. Si le concours fait défaut, la couronne change ses conseillers ou fait appel au corps électoral.

Lorsque, entre les ministres et les chambres existent des rapports qui permettent une action réciproque des uns sur les autres, qui les unissent, pour ainsi dire, dans une solidarité morale et obligent le pouvoir exécutif, non pas à être dépendant du pouvoir législatif, mais à conserver sa confiance et son concours, des tempéraments deviennent nécessaires et des concessions sont faites de part et d'autre. Aucun n'obtient tout ce qu'il désire, mais aucun ne se voit enlever tout ce qu'il souhaite conserver. Un gouvernement est parfois gêné dans ses projets, entravé, je l'accorde, dans le bien qu'il pourrait faire; mais, par une juste compensation, il est protégé

co^tre plus d'une erreur, contre plus d'un enti;aînement, et, ce qui est plus précieux encore, s'il garde la responsabilité de ses actes, il partage avec les représentants de la nation la responsabilité de la direction générale imprimée aux afFaires.

La constitution de l'empire a considérable ment changé les forces respectives des pouvoirs et a établi sur d'autres bases les rapports entre eux. Mais la constitution de 1852 n'est point une charte immuable comme l'était celle de 1814, comme l'était aussi celle de 1830. Son auteur a sagement prévu le cas où elle devrait être modifiée, même dans ses bases les plus essentielles; les formes dans lesquelles des changements pourraient être introduits ont été réglées par les articles 31 et 32. Dans maintes occasions, le chef de l'État a déclaré, au milieu d'applaudissements unanimes, nonseulement que la constitution était perfectible, mais encore qu'elle devait être perfectionnée

et qu'il était désirable qu'elle le fût promptement. « // reste beaucoup à faire pour perfectionner nos institutions » , disait-il , dans le discours d'ouverture de la session de 1863. Nous sommes donc dans une époque de transition et, tout en réservant l'initiative des changements soit au souverain soit au sénat qui partage avec lui cette prérogative, ceux que préoccupe la situation financière ne peuvent s'empêcher de penser, et on ne saurait leur refuser le droit de dire que les rapports des ministres entre eux et les rapports des ministres avec les chambres sont les points les plus importants à bien fixer. Les .hommes que la confiance du souverain place à la tête de l'administration n'étant plus à la tête du gouvernement, ne peuvent pas, à la fois, conserver tous les droits, tout le pouvoir des ministres d'une monarchie représentative et être affranchis de leurs entraves, dispensés de leurs obligations. Si les dépositaires du

pouvoir, lorsque la loi constitutionnelle du pays les soumet à rendre compte aux chambres de leur gestion, peuvent, sans danger, être investis d'une grande autorité et jouir d'une certaine liberté d'action, ceux qui ne sont que les instruments d'une volonté suprême et qui ne relèvent que d'elle seule, doivent apporter à tous leurs actes une extrême circonspection, car ce ne sont point eux que leurs fautes compromettent. Par suite d'une confusion fâcheuse, la responsabilité, ne trouvant pas à s'appliquer là où elle devrait se fixer, remonte en des régions où, pour être sans sanction, elle n'est pas moins pleine de périls, et le pays ne rencontre nulle, part les garanties qui lui ont été promises.

Dans l'examen théorique de ces grandes questions, quelques esprits timides, assez clairvoyants pour discerner un mal, mais pas assez décidés pour appliquer résolument le remède, ont imaginé un système bâtard, qui

consisterait à avoir des ministres responsables quoique non-solidaires. Il y aurait des ministres et pas de cabinet. Ce serait substituer, encore une fois, les apparences à la réalité, car la responsabilité politique résulte beaucoup plus de la solidarité que de la responsabilité personnelle. Il faut bien se garder de confondre la responsabilité civile avec la responsabilité politique. La responsabilité qui s'attache aux actes de malversation existe dans nos lois, et nul ne saurait y échapper ; celle-là est essentiellement personnelle. Mais la responsabilité politique ne se divise guère, et il est rare qu'un acte de Gouvernement, de nature à encourir la censure des Chambres, n'engage et ne compromette qu'un seul des membres d'un cabinet. Pour citer un exemple récent, si, dans la discussion sur les crédits supplémentaires de 1862, un blâme énergique eut frappé l'irrégularité des dépenses faites sans ouverture de crédits, il

n'eût pas été juste de faire porter ce blâme sur le seul ministre des finances. Son intérêt, son amour-propre d'auteur de la réforme dont le premier essai venait d'éprouver cet échec, garantissaient assez qu'il avait dû faire, au moins dans une certaine mesure, des efforts pour prévenir ce qui s'était passé. Peu de gens douteront que, si les besoins imprévus eussent été examinés et les moyens d'y faire face discutés en conseil, les ministres s'éclairant l'un l'autre, on ne se fût arrêté à un meilleur parti.

11 n'est pas nécessaire d'insister beaucoup sur des considérations de ce genre pour montrer que la véritable responsabilité politique est inséparable de la solidarité ministérielle.

Loin qu'on soit en droit de traiter en ennemis ceux qui discutent avec corvenance de si grands intérêts, on doit respecter l'usage qu'ils font de la liberté qui leur est encore laissée. Us ne sont pas, sans doute, de ces

approbateurs systématiques qui n'avouent les erreurs que quand il est trop tard pour en prévenir les conséquences, mais ils ne sont pas davantage des adversaires aveugles. Ils appartiennent à cette école, formée au milieu de nos révolutions, qui, dans le naufrage successif de tant de gouvernements, place les principes qu'elle professe, les droits de la nation qu'elle veut défendre, les intérêts généraux qu'elle veut sauvegarder, au-dessus des noms et des formes de gouverne ment surtout au-dessus des questions de personnes. Sous tous les régimes c'est un devoir et un honneur que de rester fidèle aux grands principes qui forment la base du droit civil et politique des sociétés modernes. Ces principes sont inscrits au préambule de la constitution de 1852; ils garantissent l'égalité devant la loi, les libertés religieuses, civiles et politiques de la nation, sa participation active au Gouvernement, le contrôle effi-

cace de ses représentants sur l'administration de la fortune publique. Depuis plus de dix ans l'application de ces principes est restreinte ou suspendue, mais des promesses réitérées, dont il serait injurieux de mettre en doute la sincérité malgré le fréquent contraste des actes et du langage, semblent garantir un prochain adoucissement dans le régime exceptionnel que ces promesses autorisent à considérer comme un régime de transition.

Les espérances légitimées par l'autorité de la plus haute origine viennent d'être récemment ravivées grâce au discours adressé , le 25 janvier 1863, aux: Français qui ont pris part à l'exposition de Londres. Reconnaissons toutefois que la liberté anglaise, dont nous sommes si loin après en avoir été plus près, offerte comme but à nos aspirations (très-platoniques encore), ne peut nous présenter un modèle à suivre en toutes choses. Trop de motifs s'opposent à ce que l'imitation

soit complète et on ne s'est que trop souvent trompé en croyant trouver des exemples là où il ne faut chercher que des enseignements. Ceux qui admirent le plus l'Angleterre , ceux qui lui rendent le plus de justice, sachant combien l'organisation sociale, le caractère et les mœurs des deux pays difFèrent, ne peuvent avoir ni l'espoir, ni le désir de lui tout emprunter. Tâchons d'acquérir son amour et son intelligence de la liberté, son respect de toute supériorité légitimement conquise, sa soumission aux lois; mais restons convaincus, afm de ne pas nous diviser et nous égarer dans nos efforts, que nous pouvons puiser, dans le génie national et dans notre propre histoire, assez d'inspirafions généreuses et d'utiles leçons pour diriger notre marche vers un meilleur avenir.