CHAPITRE PREMIER

Législation budgétaire

Lorsque éclata la révolution de 1848, les Chambres possédaient, en matière budgétaire, toutes les attributions qui sont le propre desassemblées souveraines. Les règles de la spécialité budgétaire étaient déjà bien assises à la fin du règne de Louis-Philippe. On a même pu reprocher aux Chambres, dans les dernières années du gouvernement de Juillet, d’avoir trop voulu s’immiscer dans des détails infimes d’administration qu'elles étaient inhabiles à apprécier, et de commettre une faute grave en n’accordant pas une certaine liberté d'appréciation à des ministres qu'elles honoraient de leur confiance et qui étaient responsables vis-à-vis d'elles. Quoi qu'il en soit, l’omnipotence d’une assemblée unique et permanente en 1848 ne pouvait qu’exagérer cette tendance. Aussi, si de 1848 à 1852, on ne peut signaler, en matière de législation budgétaire, que des améliorations en somme peu importantes, ces améliorations

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sont parfois contestables, malgré la pensée vraie qui les a dictées.

Le nombre des chapitres devait suivre une progression conslante el passer de 338 à 362. Chacun de ces chapitres était l’objet d’un vote distinct de l'Assemblée Législative. Une fois le vote intervenu, les sommes allouées ne pouvaient plus être appliquées à un autre chapitre, ni affectées à un nouvel emploi jusqu’à ce que la loi des comptes de l'exercice prononçant l'annulation des crédits restés disponibles, les faisait rentrer dans la masse générale des fonds du Trésor. C’est ce système que consacre la loi des finances du 15 mai 1850 dans son article 14, qui stipule que « tous les crédits ou portions de crédits qui resteront disponibles, par suite de vacances d'emploi, feront retour au Trésor ». Par ailleurs, la loi du 20 juillet 1848 portant règlement définitif du budget de 1845, décidait dans son article 13 que les comptes de chaque ministère devaient présenter à l'avenir, dans leurs développements, la comparaison, article par article, des dépenses prévues et des dépenses réalisées.

« Une spécialité si étroite, dit le comte de Luçay dans son volume Mélanges de finances et d'économie politique et rurale, avait assurément ses avaniages ; elle opposait un obstacle à l’arbitraire ministériel et réfrénait cette tendance naturelle à tous iles ordonnateurs, à entreprendre des dépenses utiles

sans doute, mais qui n'avaient pas reçu l'approbation préalable de mandataires du pays et que la situation financière pouvait d’ailleurs interdire. L'action législative s’exerçait dans sa plénitude sur les diverses parties de l’administration. Toutefois le but n’avait-il pas été outrepassé à cet égard? De fait, le pouvoir d’administrer s’était trouvé transporté presque en son entier aux mains du législateur. De plus, au point de vue financier, l’affectation exclusive d’une somme distincte à chaque chapitre entraînait de sérieux inconvénients: d’abord, la nécessité pour les ministres d’exagérer leur évaluation afin de ne pas risquer d’être plus tard pris au dépourvu, puis l'entrainement à faire la dépense une fois votée, les “économies réalisées ne pouvani profiter à aucun autre service, enfin et surtout, comme le budget voté longtemps à l'avance contient nécessairement en plus ou en moins des prévisions inexactes, l’immobilisation d’une part des fonds restés sans emploi sur les services trop largement dotés et, d'autre part, l'obligation de recourir pour les services en souffrance à des crédits extra-budgétaires. Le nombre de ces derniers services ne laissait pas d'être chaque année très considérable, moins encore par l’inexactitude de prévisions que par la disproportion que la défiance des Chambres vis-à-vis des ministres mettait entre les besoins réels et les allocations accordées. Aussi,

toutes les mesures adoptées successivement, sinon

pour supprimer les crédits extra-budgétaires, du moins pour les contenir dans de justes limites, avaient échoué. Ces crédits n'avaient fait que s’accroître et venaient presque périodiquement renverser après coup l’équilibre établi entre les recettes et les dépenses de l'exercice. »

Les crédits extraordinaires et supplémentaires avaient subi une progression ininterrompue pendant les dernières années du règne de Louis-Philippe. En 1849, à l’occasion du déficit considérable auquel on avait à faire face, on ne manqua pas de signaler le mal, et on décida qu’à l'avenir ces crédits seraient renfermés dans d’élroites limites. C'est ainsi que la loi du 13 novembre 1849 établit que tout projet de loi de crédits supplémentaires ,spéciaux,extraordinaires, ne serait présenté que sous le double contreseing du ministre intéressé et du ministre des Finances. Le président de l’assemblée dit au cours de la discussion que le ministre des Finances serait par la suite un contrôleur général.

La loi du 15 mai 1850 introduisit dans les règles précédemment appliquées, qui interdisaient tout ordonnancement ou liquidation de dépense, sans crédit préalable ouvert par la loi, et qui réglaient les cas ou les formes dans lesquels ces crédits devaient être ouverts ou sanctionnés, les modifica-

tions qu'exigeaient la constitution et le principe

nouveau de la permanence de l'assemblée. Aucune dépense, dit l’article 9, ne pourra être ordonnée ou liquidée sans qu’un crédit préalable ait été ouvert par la loi, Toute dépense non créditée, ou fraction de dépense dépassant le crédit sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant. Toutefois, pendant la prorogation de l’Assemblée Législalative, des crédits, soit extraordinaires, soit supplémentaires, pourront être ouverts par arrêté du Président de la République après délibération du conseil des ministres et avec le contreseing du ministre des Finances. Ces arrêtés seront insérés au Bulletin des lois de la manière suivante :

S'il s'agit de crédits extraordinaires, les arrêtés du Président de la République seront soumis à l'approbation de l’Assemblée Législative, dans les dix jours qui suivront l'expiration de la prorogation, sous forme de projets de loi spéciaux, avec l’indication des voies et moyens; s’il s’agit de crédits supplémentaires, les crédits ouverts par arrêté du Président de la République seront soumis à l'approbation législative, dans un seul projet de loi, au plus tard, au mois de décembre, et toujours avec l'indication des voies et moyens (art. 10, 11 et 12).

L'article 11 décide aussi que les demandes de crédits extraordinaires ne pourront s'appliquer qu’à des dépenses urgentes, et n’ayant pu être prévues et réglées dans le budget de l'exercice, l’article 12 que

peuvent seuls donner ouverture aux crédits supplémentaires, en cas d'insuffisance d’allocation dûment justifiée, les services dénommés par la loi du 2 mai 1834 services votés (1) et dont la nomenclature est imprimée chaque année dans la loi du budget des. dépenses.

Ces prescriptions sévères furent ineflicaces. L'affluence des demandes de crédits supplémentaires et exiraordinaires ne diminua pas. Elles s’élevèrent en 1851 ,dès le mois de février,à la somme de 53 millions, et l'exercice en cours d'exécution faisait prévoir des résultats identiques. La garantie d’une indication des voies et moyens, dit Corne dans son rapport (2) du 14 avril 1851, pour les dépenses ainsi provoquées en dehors des prévisions normales, n’aboutit qu’à cette formule banale que l’on retrouve dans tous les projets de loi portant demande de crédits : « Il sera pourvu à la dépense au moyen des ressources affectées au besoin de l'exercice (3). » Aussi Creton et Sauvaire-Barthélemy pensèrent qu’une législation nouvelle sur la matière était indis-

tr. Les services votés sont ceux dont l’importance annuelle est variable et dont il est impossible de régler d'avance la dépense: d’une manière certaine et précise. Les services définitifs sont au contraire ceux pour lesquels les allocations consenties ne peuvent jamais être dépassées par les ministres ordonnateurs (Dictionnaire des Finances).

2. Rapport Corne sur différentes propositions (Moniteur du 14 avril 1851, p. 1116).