JAI

C'était la deuxième fois, depuis la Révolution, que Goudchaux se trouvait chargé du portefeuille des finances. Ce banquier israélite était favorablement connu sur la place de Paris pour sa probité, l’importance de sa clientèle et la bonne réussite de ses

DO

affaires. Ses tendances démocratiques l'avaient placé du côté de la Révolution. Puis il s'était assagi sous la poussée des événements. On le savait ami personnel de Garnier-Pagès. Il représentait la nuance du « National » auquel il avait d’ailleurs apporté une collaboration remarquée. Animé des meilleures intentions du monde, il accepta la tâche qu’on lui offrait, et sans se dissimuler les difficultés de la situation, ilse mit résolument à l’œuvre.

Il fallait, avant tout,rassurer le comité des finances encore tout épouvanté des conceptions financières de Duclerc. Aussi son premier soin fut-il de retirer le projet de rachat de son prédécesseur le 5 juillet, En même temps, entrant complètement dans les vues du comité, il présentait deux projets relatifs aux caisses d'épargne et aux bons du Trésor,qui n'étaient que la reproduction,avec quelques modifications pen importantes,de ceux du comité.

C'était d’ailleurs une mesure de stricte justice. Une décision du gouvernement provisoire, comme nous l'avons dit, avait imposé le remboursement en 5 o/o au pair, c’est-à-dire avec une perte de 25 à 30 oJo aux détenteurs des livrets de Caisse d'épargne et aux porteurs de bons du Trésor. Goudchaux et le comité des finances voulaient le remboursement sur une base plus équitable. La Bourse accueillit naturellement avec faveur l’annonce de ces projets. L’Assemblée eut le tort de se laisser impressionner par la

hausse subite des cours : elle vota la consolidation à un taux trop élevé, auquel se rallia le ministre, ce qui la mettait pour l'avenir, les cours ne pouvant se maintenir, dans la nécessité d’une réparation.

L'accord apparent entre le ministre et le comité ne devait pas durer longtemps.Goudchaux avait étudié l’income-tax en Angleterre et son dessein était de l'appliquer en France. Mais il se rendait parfaitement compte que le temps n’était pas encore venu: il voulait réserver cette précieuse ressource pour l'avenir et préférait préparer la nation pour cette grande réforme, plutôt que de la surprendre inopinément par un changement brusque dans ses habitudes financières.

C’est ainsi qu’il présenta quelques réformes secondaires. Il voulut faire appliquer un tarif progressif aux successions et donations, établir un impôt sur les créances hypothécaires. Ces deux projets furent attaqués violemment au comité des finances. Cependant, devant l’Assemblée Nationale, pour l'impôt sur les créances hypothécaires, le ministre sembla l’emporter tout d’abord, puisque 358 voix contre 339 décidèrent de passer à la discussion des articles.Mais il n’en dut pas moins retirer son projet quelques jours après. Il déposa aussi un projet d'impôt sur le revenu mobilier.

C'est lui qui fit voter la réforme postale dont le projet avait été proposé par Duclere. On lui doit la

taxe sur les biens de mainmorte qui fut adoptée après son départ du ministère. Il ne renonçait d’ailleurs pas aux ressources anciennes. Il demanda en particulier le maintien de l’impôt du sel, déclarant courageusement à l’Assemblée que cet impôt était nécessaire pour équilibrer le budget.

L'Assemblée se mit dès le 4 septembre à discuter le projet de constitution. Vu l’exemple donné par la Constitution de 1991 et celle de l’an II, la Constitution de 1848 aurait pu contenir quelques dispositions sur les finances, sur les budgets et les comptes. Mais il parut à la Constituante que les règles vraies étaient fixées par des lois et ordonnances depuis 1814 et qu'il n’y avait pas lieu d’en parler. Aussi, ne trouvet-on dans le texte que des vérités devenues banales : « L’impôt est établi pour l'utilité commune; chacun y contribue en proportion de ses facultés et de sa fortune » (art. 15) avec la répétition du principe que « l'impôt ne peul être perçu qu’en vertu d'une loi » (art. 16) et que « l'impôt direct n’est consenti que pour un an » (art. 19). Le préambule seul contient un peu de nouveauté, en déclarant que dans les finances le but de la République « est d'augmenter l’aisance de chacun par la réduction graduée des dépenses publiques et des impôts ».

Cependant, à propos de l’article 15, fut soulevée la question de la proportionnalité ou de la progressivité de l'impôt: le projet primitif portait « chacun

DÉC TOES y contribue en raison de ses facultés et de sa fortune ». À ce texte trop vague fut substitué par 644 voix contre 96, sur l'intervention de Goudchaux, auquel se rallia expressément Cavaignac, au nom du gouvernement, la formule « chacun y contribue en proportion de ses facultés et de sa fortune ». On ne voulut pas laisser aux législatives prochaines la possibilité de décréter l'impôt progressif.

Ainsi donc, Goudchaux renonçait au rachat des chemins de fer, au rachat des compagnies d’assurance, à l'impôt progressif, il maintenait l'impôt du sel et l'impôt des boissons, il jetait donc par-dessus bord le programme économique et financier du parti républicain avant 1848, dont pourtant il avait été un des promoteurs.

Il n’en fut pas moins obligé de quitter le pouvoir le 26 octobre 1848, ayant pris assez maladroitement parti contre le projet d'établissement d’un compte spécial des dépenses du gouvernement provisoire, que Garnier-Pagès, Duclere et Ledru-Rollin acceptaient parfaitement, et que l'assemblée adopta.

L'ancien préfet de police de la monarchie, Trouvé- Chauvel, qui le remplaça, était tout disposé à suivre les vues du comité des finances et à prendre le contrepied de la politique de février. Il déclara à l'Assemblée qu’en lui faisant prendre possession du pouvoir, elle pouvait compter sur un homme politique € dévoué autant à la République qu’aux principes

conservateurs de l’ordre, de la propriété et de la sainteté des contrats ». Il ne signala son court passage au ministère qu’en faisant voter, pour les déposants des caisses d'épargne et les souscripteurs des bons du Trésor, la réparation qui leur était due.

Le premier soin du prince-président après son élection fut de s’entourer d'hommes nouveaux : le 20 décembre, il attribua le portefeuille des finances à un ancien homme d'État de la monarchie, Hippolyte Passy. Passy rentrait au ministère des Finances neuf ans après en être sorti. Îl avait passé dix-huit années de sa vie à examiner Îles comptes et les budgets de la monarchie comme député. Ses études théoriques, ses travaux académiques étaient appréciés. Aussi s’imposa-t-il sans peine à une assemblée dont cependant il ne faisait pas partie.

On avait reproché à Goudchaux d’être timoré, le courage ne manquait pas à Passy : montrer la situation financière telle qu'elle était, sans exagération, mais sans faiblesse, tel fut le but qu'il se proposa dès le début. « Vous le voyez, Messieurs, dit-il dès son arrivée au pouvoir, je vous dis quelle est la situation, je vous le dis dans toute sa vérilé, sans réserve et sans dissimulation. J’ai vu dans des temps difficiles des

ns JO —

ministres des Finances s'attacher à dissimuler une partie du mal existant. Si je le faisais aujourd'hui, moralement, ce serait un tort, politiquement, ce serait une maladresse. La vérité doit être dite; la vérité, il faut que le pays la sache ; il faut que le pays qui se gouverne par lui-même sache à quel point les finances sont engagées. »

En échange de ces dures vérités, il ne faisait ni concessions ni promesses. Sans doute, il devait retirer le projet d'impôt sur le revenu de Goudchaux, mais il fit tous ses efforts pour obtenir le maintien de l’impôt du sel que l’Assemblée cependant réduisit des deux tiers.

Au mois de mars 1849 commença la discussion du budget de 1849, qui n’avait pas échappé, comme dans tous les temps troublés, à la loi des douzièmes provisoires et que l’Assemblée devait établir avant de se séparer. Des représentants crurent le moment choisi pour réclamer quelques réformes financières qui leur mériteraient les sympathies des électeurs. Les 45 centimes furent remis en question. Passy fut intraitable : il osa dire que cet acte qui avait soulevé les colères publiques était justifié. L’Assemblée le suivit. Il fut moins heureux quand il réclama le maintien de l'impôt des boissons; malgré ses efforts cette ressource fut supprimée, mais seulement à partir du 1* janvier 1850, ce qui laissait le temps de revenir sur la mesure.

En fin de compte, l’Assemblée Constituante se séparait, sans avoir pour ainsi dire touché à notre organisation financière. Sauf les 45 centimes qu’elle avait maintenus, elle avait borné son œuvre à défaire celle du gouvernement provisoire. Assemblée républicaine, elle n’avait rien adopté de ce qui avait été avant 1848 le programme républicain en matière financière. Cependant son œuvre était bien accueillie dans le pays : le crédit renaissait peu à peu : le 5 ofo arrivait au cours de 90. Son président Marrast lui rendait justice quand il déclarait, dans son discours de clôture : « On peut regretter, assurément, qu'il ne soit pas sorti de nos débats une de ces conceptions vastes et sûres destinées à réaliser les bienfaits que le peuple attend: il en est sorti du moins un avertissement pour le peuple lui-même: c’est que les théories les plus superbes soumises au froid examen et rapprochées de l'application, renfermaient plus de déception qu’elles n'avaient montré de suffisance. »

Les réformes auxquelles la Constituante n'avait pas voulu se prêter, ce n’était pas la législative qui allait les accomplir. Un grand courant entrainait la France qui voulait un gouvernement qui la rassurât contre le retour des émeutes. Les électeurs, las des promesses de la démagogie, allèrent à ceux qui leur

Thomas-Falateuf 2

parurent haïr le plus le désordre : à la place d’une Chambre animée de bonnes intentions sans doute, mais divisée, indécise, ils nommèrent une assemblée en grande majorité conservatrice. Celle-ci admit de suite que les idées générales sur la répartition de l'impôt et les finances publiques avaient été müûrement examinées dans la Constituante, et qu'il n’y avait pas lieu de les discuter de nouveau. Il ne sera plus question ni d'impôt progressif, ni de rachat des chemins de fer, ni de rachat des assurances. En revanche, les budgets seront l’objet d’une étude patiente, approfondie, et c’est au cours de leur discussion que seront proposées des réformes ; sans apporter de bouleversement complet dans notre système financier, on cherchera à l’améliorer par des innovations de détail. La commission du budget laborieuse et appliquée ne laissera pas de travailler avec ardeur. Là se rencontreront des hommes considérables de la nation, pour chercher à gouverner avec prudence et économie les ressources du Trésor. Les mêmes représentants qui, comme Berryer, rempliront la salle des séances des échos d’une éloquence enflammée, à propos des mérites respectifs de la monarchie ou de la république, se prêteront parfaitement, le cas échéant, au travail minutieux et souvent ingrat de la confection d’un rapport sur les avantages et les inconvénients de telle ou telle mesure fiscale.

Passy élu représentant faisait partie du cabinet reconstitué par Odilon Barrot. Il se consacra entièrement au budget de 1850 qui est son œuvre propre. Le futur exercice se présentait avec un déficit considérable. Aussi le premier soin du ministre des Finances fut-il de demander le rétablissement de l'impôt des boissons, mais sur des bases nouvelles. Il demanda également une augmentation de l’impôt des patentes et des droits d'enregistrement et de timbre. Toutes ces ressources ne suffisant pas, il proposa la création d’un impôt de superposition de 1 0/0 sur tous les revenus. Mais il quitta le ministère le 31 octobre, laissant à son successeur le soin de faire adopter toutes ces mesures.

Passy en tant que financier de la vieille école était sympathique à la législative. Cependant quelques parties de son programme,comme son projet d'impôt sur le revenu, n'étaient pas exemptes de certaines nouveautés susceptibles d’éveiller les craintes de l’Assemblée. À cet égard, l’arrivée au ministère de Fould pouvait lui inspirer toute confiance. Ce n’était pas ce riche banquier israélite, dont l'entrée en scène marquail le ralliement de la haute finance,à ce qu’on appelait déjà le parti de l'Élysée, qui allait entrainer

ne les finances françaises dans les aventures. Pour lui pas d'innovation à faire en matière fiscale : quelques modifications dans l'assiette et les tarifs de limpôt suffiront pour obtenir des produits considérables, adoucir des souffrances, donner satisfaction aux plaintes fondées. La bourgeoisie pouvait se rassurer quand il fit à la tribune l’énoncé de son programme:

« Dans ces derniers temps, dit-il, de grands efforts ont été tentés pour modifier et détruirele régime de nos impôts : attaquant tour à tour toutes nos contributions indirectes, on ne dissimulait point le but vers lequel on tendait ; pour réparer une prétendue iniquité dans la répartition des charges publiques, on cherchait à en déplacer le fardeau et à le faire peser uniquement sur la propriété. C’est là toute une politique qui n’a pas tardé à porter ses fruits: en alarmant le pays elle a détruit la confiance, arrêté les transactions et porté une profonde atteinte à la fortune publique et aux fortunes privées. Cette politique ne saurait être la nôtre. Le nouveau cabinet répudie ces théories insensées. À son avis, l’organisation financière de la France, qui remonte à la première République et doit sa sage et forte constitution à l’immortel auteur de nos codes, est en harmonie avec les mœurs, les besoins, les institutions de notre société, telle qu’elle est sortie de la Révolution de 89... Nous voulons maintenir ses principes fondamentaux tout en recherchant avec

Len tn La

soin les améliorations que la pratique peut comporter. »

Aussi, le premier soin de Fould fut-il de retirer le projet d'impôt sur le revenu déposé par son prédécesseur ; (cet impôt, dit-il, ressource extrême des gouvernements despotiques,est par sa nature arbitraire et inquisitorial ». Il retira également le projet de modification de l’impôt des boissons présenté par Passy, pour proposer de revenir purement et simplement à l’ancienne législation abolie par la Constituante. L'Assemblée, un peu bhésitante d’abord — 4 millions de pétitionnaires ayant demandé la suppression de l’impôt des boissons — le suivit grâce à l’énergique intervention de Montalembert, qui sut faire d’une question purement fiscale une question politique, et rallia autour du ministre tous ses amis de la droite. On a pu voir dans cette attitude du grand orateur catholique le prix de la franche adhésion du gouvernement à la loi d'enseignement connue sous le nom de loi Falloux, dont la discussion devait commencer quelques jours après.

Fould fit voter l’augmentation des droits d’enregistrement et de timbre et de l'impôt des patentes, après une étude minutieuse de la commission du budget. Grâce à son intervention énergique, la rente fut exempte de tout droit de timbre à la négociation; la simple annonce de la mesure ayant provoqué une baisse notable en bourse, Il fit élever la taxe des

lettres, la réforme de la Constituante s’étant traduite par une diminution inquiétante des recettes.

Quelques jours après le vote du budget de 1850 proposé par Passy, afin d'éviter de recourir toujours aux douzièmes provisoires, il présenta celui de 1851 qui fut voté de suite et qui contenait un grand acte de réparation : le dégrèvement de la propriété foncière qu'avait surchargé l'impôt des 45 centimes. Entre temps, il supprima le cours forcé des billets de banque qui n’existait plus en fait. Avant de quitter le pouvoir à quelques jours du coup d’État(r1) — pour le reprendre immédiatement après — il eut le temps de préparer le règlement définitif du budget de 1848, tel qu’il devait être admis par l’Empire. Le 2 décembre surprit son successeur Turgot au moment de la discussion du budget de 1852. La Bourse, qui avail accueilli à la hausse les démonstrations du pouvoir personnel du prince-président, fit un accueil favorable au nouvel état de choses : à la suite du coup d'État le 3 o/o sautait de 45 à 86 francs et le 5 o/o, quoique menacé de conversion, de 89 à 106.

1. Fould resta ministre des Finances du 31 octobre 1849 au 26 octobre 1851, avec une interruption du 24 janvier au 10 avril 1851 où il fut remplacé par de Germiny qui ne signala son passage au pouvoir par aucune mesure importante.

Nous examinerons d’abord dans une première partie les budgets et la dette publique de 1848 à 1891. Puis nous passerons en revue, dans une deuxième partie, les principales réformes financières qui furent proposées ou adoptées pendant cette période: modifications à la législation budgétaire, impôt sur le revenu et impôt progressif, rachat des chemins de fer,réforme postale, 45 centimes et dégrèvement de la propriété foncière, changements dans la législation du sel, des boissons et du sucre, enfin établissement d’une taxe sur les biens de mainmorte, augmentation des droits d'enregistrement et de timbreet de l’impôt des patentes. C'est à ces dernières mesures,en somme,que se réduira l’œuvre financière de la deuxième République. En matière fiscale, en effet, on n’improvise pas. Sans doute, les impôts existants ont leurs inconvénients. « Si je venais prendre ici les impôts quels qu'ils soient, disait Passy à la Constituante, les examiner, les détailler, il n’y en a pas un seul qui échapperait à l'analyse, pas un seul que je ne montrerais infiniment nuisible, tantôt à la production, tantôt à la circulation des richesses. » Le vrai c’est que le plus souvent un ancien impôt même médiocre est moins lourd pour le contribuable

PES Ce

que le meilleur des impôts nouveaux. Ce principe, élémentaire en quelque sorte en science financière, a reçu sous la deuxième République une éclatante confirmation (1).

1. Nous avons laissé de côté dans cette étude, autant qu’il nous a été possible, l'œuvre financière du gouvernement provisoire qui a été l’objet d’une thèse précédente: la Politique financière du gouvernement provisoire, par Antony.