TROISIÈME PARTIE

Au lendemain de la paix, la vie du pays a repris son cours, dans les cadres accoutumés, qui venaient de donner la mesure de leur solidité et de leur souplesse. L'étatisme s'est dissous peu à peu ; un décret du 24 octobre 1919 a fixé à ce jour la date officielle de la cessation des hostilités et fait disparaître ainsi les mesures édictées, par la loi ou les décrets, « pour la durée de la guerre ».

Parmi les services de guerre, les uns ont disparu très vite, parce que leur statut prévoyait qu'ils ne continueraient pas à agir en temps de paix; les autres ont été supprimés au fur et à mesure que se réalisait la « démobilisation économique » du pays. Les services de taxation et de réquisition ont été dissous en exécution d'un décret du l*'^ juillet 1919, à l'exception du service du ravitaillement en blé (1) ; les chemins de fer ont été remis entre les mains des compagnies dès le 2 janvier 1919 ; la liberté d'importation a fait disparaître la plupart des offices et des consortiums. Un coup d'œil sur le Tableau général des ministères en 1918 et en 1920 fait apprécier ces résultats. Au ministère du commerce, les cadres des grands services de guerre existent encore, pour assurer la liquidation des affaires ; mais, la plupart du temps, ils sont vidés de leur contenu ; aux travaux publics, tous les services de guerre sont remplacés (2) par un Office de liquidation. Il est vrai que, par contre, les administrations des finances et des stocks, des régions libérées, des pensions, ont augmenté les cadres de leurs services généraux. Il est vrai aussi que, parmi les services créés pour les besoins de la guerre, quelques-uns ont réussi à prolonger leur existence, ceux du charbon, du pétrole, de l'alcool industriel, par exemple, et surtout ceux de la marine marchande : ils disparaissent en majeure partie, pendant l'année 1921 (3). Quelques-uns

(1) Ce service a subsisté jusqu'au 1^^ août 1921.

(2) A l'exception du Bureau des charbons.

(3) Cf. Delemer, oui>. cité, p. 52 et suiv. « La démobilisation économique t.

seulement survivent, quirépondent aux besoins économiques de 1' « aprèsguerre », tels les services de placement public et de recrutement de la main-d'œuvre étrangère, rattachés aux ministères du travail et de l'agriculture.

Dans l'organisation administrative et constitutionnelle de la France, les traces de la guerre se sont-elles donc effacées ? Au premier abord, elles ne sont pas très sensibles. Pourtant, si l'on examine de plus près les conditions actuelles de la vie administrative et constitutionnelle, les survivances apparaissent. La guerre a laissé après elle un certain nombre de modifications intéressantes, dans les principes juridiques et dans les pratiques quotidiennes ; elle a fait aussi toucher dn doigt, dans l'organisation des pouvoirs publics, des lacunes et des faiblesses ; elle a provoqué des tendances nouvelles qui ont inspiré un mouvement d'idées d'ailleurs plus abondant qu'efficace.

I. Principes et pratiques. — Les bases de l'organisation administrative française ont subi, au lendemain de la guerre, des modifications, de portée limitée qui sont les conséquences directes de la guerre (1).

Les juristes soulignent, dans leur domaine propre, le succès de quelques principes nouveaux : la législation des dommages de guerre, la réglementation des pensions, l'institution des « Pupilles de la nation » ont été ébauchées pendant les années de guerre ; elles ont reçu, au lendemain de l'armistice, leur forme définitive. Pour la première fois, l'idée d'un devoir de solidarité de la nation tout entière envers les victimes de la guerre est passée dans la loi. Avant 1914, elle était encore discutée. En 1871, le gouvernement s'était contenté d'allouer un secours à ceux qui avaient subi des dommages. La jurisprudence, pourtant, inclinait à admettre la responsabilité partielle de l'Etat à raison des risques sociaux, et la loi du 16 avril 1914 avait adopté ce principe en l'appliquant aux dommages causés par les émeutes. Après l'invasion, il a semblé juste de répartir sur tous les citoyens le fardeau des pertes subies.

Il n'est pas inutile de noter aussi l'influence que les événements de guerre ont exercée sur la jurisprudence des tribunaux administratifs. On a vu le Conseil d'Etat invoquer la théorie de 1' « impréi^ision » pour admettre la nullité de certains contrats ; les municipalités ont été obligées de réviser les conventions qu'elles avaient passées avec des entreprises de transport, avec des sociétés de gaz ou d'électricité. On a vu se développer sans cesse, devant la haute juridiction administrative,

(1) Ces questions ont été traitées, à la Faculté de Droit, par M. Jacquelin, avec une grande précision. Les indications ci-dessus s'inspirent en partie de ces études.

les recours pour excès de pouvoir, qui permettent d'obtenir l'annulation de décisions prises par les agents du pouvoir exécutif, en violation des formes légales. Ce sont des innovations obscures, qui ne frappent guère l'opinion publique et qui, pourtant, peuvent avoir pour l'avenir de nos institutions administratives un très réel intérêt.

L'organisation des services publics dont dépend la vie économique a subi des transformations plus profondes. La situation financière des compagnies de chemins de fer avait été ébranlée par l'état de guerre : il fallait rajeunir le matériel, réparer les voies, au momcHt où les recettes avaient été réduites par la crise, les dépenses accrues par la hausse des salaires et l'application de la loi de huit heures. En 1920, tous les réseaux accusaient un gros déficit. Il a paru qu'on ne pouvait se contenter de palliatifs, et qu'on devait procéder à une refonte totale du système. La loi du 29 octobre 1921 a établi ce régime nouveau. Les réseaux ont maintenant un conseil de direction commun, et ils reçoivent l'impulsion d'un conseil supérieur des chemins de fer ; ils ont réalisé entre eux une solidarité financière, par l'institution d'un fonds commun qui doit, en principe, pourvoir à l'équilibre de leurs charges et de leurs recettes, et qui se trouve, en fait, alimenté d'abord par les avances du Trésor public. Pour stimuler les efforts des compagnies et du personnel, la loi a prévu un système compliqué de primes de bonne gestion, qui a pour base le développement du trafic et l'économie réalisée dans les dépenses.

Le régime des concessions de mines est transformé. Jusqu'à la veille de la guerre, l'octroi des concessions, par décret en Conseil d'Etat, était gratuit ; les concessionnaires étaient seulement astreints au paiement de redevances, qui avaient été progressivement augmentées. Depuis la loi du 9 septembre 1919, la concession est devenue temporaire ; en fin de concession, les terrains, bâtiments, machines seront acquis à l'Etat ; en outre des redevances traditionnelles, l'Etat exige enfin une part des bénéfices de l'exploitation : c'est une conception nouvelle et plus étendue des droits de la collectivité. A vrai dire, le gouvernement, depuis une vingtaine d'années, avait déjà commencé à réaliser une partie de ce régime. Ce n'est donc pas l'état de guerre qui a fait naître l'idée d'une réforme : mais c'est lui qui a familiarisé l'opinion, en dépit des résistances, avec l'idée de la nationalisation des services publics à laquelle se rattache la nouvelle loi minière.

La guerre a eu enfin une influence plus directe sur l'organisation de l'utilisation des chutes d'eau et des forces hydrauliques en général. Ici, elle a « imposé une solution (1) ». Depuis longtemps, l'utilisation de

(1) Voir à ce sujet les indications données par M. Berthélemy, Traité de droit administratif, Paris, Rousseau, 1923, p. 511.

l'énergie des cours d'eau était entravée par la législation. Un industriel, pour pouvoir exploiter une chute, était obligé de se rendre acquéreur des deux rives ; des spéculateurs s'empressaient d'acheter quelques mètres de terrain, auprès d'une cascade, pour les revendre, à des prix excessifs, aux industriels désireux d'exploiter. Il était question de couper court à ces entraves. Les projets s'entassaient. Survient la guerre, et la crise des combustibles. Voilà que le problème devient pressant. La loi de finances du 28 septembre 1916 apporte des solutions provisoires. Au lendemain de la. paix, la loi du 26 octobre 1919 établit le nouveau régime. Pour exploiter une chute d'eau, l'industriel doit obtenir une autorisation administrative ; s'il l'obtient, il acquiert du même coup le droit d'installer ses usines, et d'exproprier au besoin les riverains ; en échange de ces avantages, il paie à l'Etat des redevances. L'utilisation de la « houille blanche » s'est inspirée directement du régime de l'exploitation des mines.

Toute cette législation repose donc sur des principes nouveaux. Elle est une sorte de « compromis » entre l'idée du monopole d'Etat et les tendances opposées qui voudraient « désétatiser « les services publics. En fait, dans le domaine des transports, des forces hydrauliques^ des mines, la guerre a montré qu'il n'était pas possible de soustraire les entreprises à un contrôle plus étroit du pouvoir administratif. Les solutions admises ont essayé d'organiser ce contrôle, et de fonder la collaboration du capital privé et de l'Etat. Les idées qui ont été appliquées en 1919 et 1920 se trouvent en germe dans le rapport que le ministre des travaux publics, M. Claveille, avait établi le 8 septembre 1917, au moment le plus grave de la crise économique.

Les répercussions de la guerre sur les principes de l'administration française sont évidentes encore dans un autre domaine : la juridiction administrative. Le rôle du Conseil d'Etat tend à évoluer. Le haut tribunal administratif ne peut plus faire face à sa tâche ; il est débordé par le nombre toujours croissant des pourvois, d'autant plus que les événements de guerre ont développé à l'infini les questions contentieuses. Le législateur a essayé d'y parer (1) par une réorganisation intérieure des sections, qui n'est qu'un palliatif ; il a inauguré surtout, et ceci est plus intéressant, un système de juridictions qui, à côté des tribunaux administratifs habituels, s'occupent du contentieux d'un service administratif déterminé : les difficultés auxquelles donne lieu l'application de la loi sur les bénéfices de guerre, de la loi sur les pensions, de la loi

{ly Voir l'article de M. Laferrière, dans la Revue de droit public, 1920, p. 553 et ss.; 1921, p. 109 et ss.

sur les dommages, sont portées devant des commissions spéciales (1). Le Conseil d'Etat tend ainsi, pour un grand nombre de cas, à devenir une sorte de « Cour de cassation » administrative. Certains projets l'y pousseraient volontiers, qui proposent la création de tribunaux administratifs régionaux, devant lesquels viendraient une grande partie des affaires. (2) Cette tendance peut s'accorder avec une autre idée, qui a eu, dès le lendemain de la guerre, de nombreux partisans : ne serait-ce pas l'occasion de développer le rôle de « conseil de gouvernement » que le Conseil d'Etat est appelé à remplir ? Il met au point les intentions du législateur, en préparant les règlements d'administration publique, qui doivent fixer les conditions d'application de la loi ; il pourrait avec plus de succès encore, collaborer à l'élaboration des projets de loi, et peut-être éviterait-il ainsi les incertitudes de rédaction, les lacunes, et les incohérences parfois que livre à la circulation le travail parlementaire (3) 1

Enfin, la constitution de groupements économiques régionaux est, aussi, le résultat d'expériences faites pendant la guerre. Le régime des fédérations de Chambres de commerce, tel qu'il a été fixé en 1919 (4), prolonge l'existence de comités consultatifs d'action économique, établis en 1915 dans le cadre des régions militaires, et se rattache directement aux études et aux efforts poursuivis depuis 1917 pour la formation de « régions économiques ». C'est un premier succès des régionalis tes ; limité jusqu'ici au domaine de la vie économique, il peut être la préface d'une réforme administrative plus large, qui toucherait aux principes même de l'organisation politique.

Il serait possible de pousser plus loin cette énumération ; de montrer par exemple que les offices agricoles départementaux, créés par la loi du 6 janvier 1919, prolongent des institutions créées pendant la guerre et pour la guerre, en attendant que fonctionnent les Chambres d'agriculture (5) ; que le développement des établissements d'enseigaaement technique (6) -est, lui aussi, la conséquence d^es expériences faites pendant la crise ; mais je ne crois pas qu'il soit nécessaire de multiplier les

(1) Comrmggion sapérieare des bénéfices de çuerre, CommiBsion régioxiale des pensions, Tribuaal départemental des dommages de guerre.

(2) La loi du 1*' mars 1923, qui a réorganisé la section du contentieux au Cans,eil d'Etat, n'a pas touché à l'organisation générale des juridictions administratives «t à Jeur compétence relative. Elle ne répond donc pas encore aux projets cités oi-d«8Sus. Cf. A Gbillois, Revue do droit public, janvier 1923, p. 84 et ss.

(3) L'organisation de la juridiction administrative en ÂIsace-Lorraine ocmstitue encore «ne des innovations de détail nées de la guerre.

(4) Arrêtés ministériels des 5 et 12 avril et 18 août 1919. Je n'ai pas à insitftar svir ces problèmes qui ont été traités, d'une façon approfondie, par l'étude de M. H. Hauser.

(5) Prévues par la loi du 29 octobre 1919.

(6) Loi du 25 jmllet 1919.

exemples pour faire saisir quelle sorte d'influence la guerre a exercée sur le développement du droit administratif français.

Les grandes lois organiques qui dominent le régime constitutionnel et gouvernemental sont intactes. Plus encore que le domaine du droit administratif, celui du droit public, au lendemain de la guerre, a repris son aspect accoutumé. Pour apprécier les conséquences de la guerre dans ce domaine, il ne suffit pas de comparer l'état de choses qui existe en 1919 ou en 1920 avec celui qui existait en 1914, et de constater que la guerre a hâté pour certains problèmes une évolution déjà commencée (1). C'est un résultat trop naturel pour que l'on puisse s'en étonner. Mais l'expérience de la crise a-t-elle suggéré des idées nouvelles qui, dès maintenant, se trouvent traduites en décisions et en actes ?

Ces réformes sont rares. Les initiatives que le pouvoir exécutif avait prises pour organiser le travail gouvernemental n'ont pas subsisté. Les rapports des pouvoirs publics se sont-ils modifiés ? Y a-t-il une stabilité plus grande des ministères, une organisation meilleure du travail législatif, un accroissement des pouvoirs du président de la République ? Rien de tout cela (2). Les réformes portent sur des détails (3).

Le nombre maximum des ministères, par exemple, a été déterminé. Avant la guerre, le président du Conseil, en formant son cabinet, était libre d'étendre à sa guise le chiffre de ses collaborateurs. En 1916, en 1917, chaque changement de ministère avait été accompagné d'un remaniement des départements ministériels. Au Parlement, les critiques avaient été vives (4). Les propositions qui avaient été déposées à ce moment ont reparu, au lendemain de la guerre : il a été décidé en juillet 1920 que toute création de ministère nouveau serait subordonnée à une loi (5).

Les méthodes du contrôle financier et du contrôle administratif des commissions se sont améliorées. Les grandes commissions bénéficient, aujourd'hui encore, des avantages pratiques que la guerre leur avait permis d'obtenir. La surveillance qu'elles peuvent exercer sur

, (1) Le régime des libertés publiques, par exemple, a subi des modifications (loi du 12 avril 1920 sur l'extension de la capacité civile des syndicats professionnels) ; mais cette réforme avait bien des partisans, avant la guerre. De même la transformation du régime des élections législatives, en 1919, se rattache directement à de nombreux débats antérieurs à la guerre.

(2) Cf. Ch. Seignobos, Les effets politiques et sociaux de la guerre, dans Histoire de France contemporaine, t. IX ; La Grande Guerre, p. 496 et suiv.

(3) Le secrétariat de la présidence du Conseil, dont l'utilité n'avait jamais été contestée, a pourtant disparu au lendemain de la guerre. L'idée a été reprise, à la fin d'avril 1925, par le cabinet Painlevé.

(4) Voir ci-dessus, p. 73.

(5) Loi de finances du 20 juillet 1920, art. 8, Mais cette décision législative n'a pas été strictem»}at respectée, Cf. A. Guillois, Revue de droit public, 1924, p. 638-644.

l'exécution du budget, sur les services, est maintenant consacrée par des décisions de principe.

La question des relations du pouvoir exécutif avec le haut commandement militaire n'a pas subi, elle non plus, de transformation importante, au moins dans ses traits généraux. Lorsqu'en janvier 1920 le ministre de la guerre proposait à la signature du président de la République le décret qui réorganisait le Conseil supérieur de la guerre et Vétatmajor général de V armée (1), il avait grand soin de faire ressortir le lien qui unissait son projet aux décrets de 1911 et 1912. Le Conseil supérieur, composé des maréchaux de France, de douze généraux de division et du chef d'état-major de la marine, «se réunit sous la présidence du ministre de la guerre ou du président de la République ; il est consulté pour tout ce qui concerne l'organisation générale de l'armée et la préparation à la guerre : plan de concentration, armement nouveau, bases du plan de mobilisation. Son vice-président, inspecteur général de l'armée en temps de paix, est le chef désigné des armées françaises en cas de mobilisation. Il est assisté d'un chef d'état-major général de l'armée, qui continue d'être, en campagne, l'adjoint du général en chef. Un des sous-chefs d'état-major prend, en cas de guerre, le titre de chef d'état-major du ministre de la guerre et reste auprès du gouvernement. D'autre part, le Conseil supérieur de la Défense nationale, c'est-à-dire le Comité interministériel où siègent le président du Conseil et les ministres de la guerre, de la marine, des colonies, des affaires étrangères, des finances et de l'intérieur, reparaît en juin 1921.

Tout ce régime rappelle évidemment celui qu'avaient établi les décrets de 1912 et 1913 (2). Et pourtant, les différences sont-elles aussi minimes qu'elles semblent l'être au premier abord ? Le général en chef désigné doit prendre le commandement de Vensemhle des troupes en campagne, et non pas seulement du groupe principal des armées. L'unité de commandement est donc réalisée en principe. C'est un résultat que la législation d'avant- guerre n'avait pas obtenu. L'expérience a montré aussi l'importance d'une préparation méthodique de la mobilisation industrielle et économique : aujourd'hui le Conseil supérieur de la Défense nationale a réorganisé son secrétariat permanent, qui est précisément chargé d'étudier ces problèmes, de préparer les rapports et d'assurer la continuité de l'effort. Une section d'études y est adjointe, pour s'occuper des questions d'aéronautique. Un effort a été fait pour donner la vie à ce grand organisme dont l'activité était si ralentie avant la guerre.

Ce sont des nuances de ce genre qui constituent toute la répercus-

(1) Décret du 13 janvier 1920. Exposé des motifs. J. Of(., p. 1300-

(2) Voir page 16, note 2.

r«^ LES FORMES DU GOUVERNEMENT DE GUERRE

sion pratique de la guerre sur Torganisation des pouvoirs publics (1). Et si la France, pourtant, devait traverser une crise extérieure nouvelle ? L'effort ^d'adaptation qui avait été accompli dans le domaine législatif serait-il à refaire ? Oui. Les mesures exceptionnelles qui avaient été prises pendant la crise n'étaient, en général, valables que pour la durée mêm« de cette guerre. G'e&t à pieine si l'on peut ai>ercevoir, de 1914 à 1918j quelques exemples différents : îa loi municipale de 1884 a subi, en 1915, une modification de détail (2) qui entrerait en vigueur en cas de guerre nouvelle. Msih le régime des libertés publiques, par exemple, n'a pas fait l'objet d'une loi générale. Si la guerre venait à éclater demain, le gouvernement ne trouverait pas dans la législation d'autres armes que celles qu'il a possédées en 1914.

lï. Tendances et projets. — Si l'épreuve de la guerre n'a laissé après elle, dans le vieil édifice de l'organisation administrative et gouvernementale, que des transformations de détail, elle a «u un autre résultat plus important : elle a provoqué les critiques et les réflexions. Contre les principes et les pratiques accoutumés, un mouvement de réaction se développe, qui prétend se fonder sur l'expérience de la crise. « Je tne rendais compte que la machine gouvernenïentale était mal conçue et mal montée », écrivait dès 1917 im homme politique (3)« ...Mars il a fallu la guerre — et cette guerre — pour me faire saisir ce qu'avait de redoutable cette erreur de jeu et cette insuffisance de rendement. » La «reforme administrative » est à la mode, et la « réforme constitutionnelle » a ses partisans. Coup sur coup, les plans d'ensemble ont surgi qui visent à rajeunir les institutions de la France (4).

La solution syndicaliste veut reconstruire sur de nouvelles bases (5). Pendant la guerre, l'Etat a été obligé de coordonner et d'organiser les initiatives privées ; l'individualisme est périmé ; mais l'extension indéfinie d'un régime bureaucratique n'est pas moins surannée. Une règle nouvelle domine la vie de l'Etat, celle q^uî commande d' « associer étroi-

(1) Le régime des conseils de gu«rre a été Fobjet de vives critiq^ios au lendemain de la guerre. Une commission a été formée, le 16 juin 1921, pour étudier une réforme du Code de justice "militaire.

(2j Loi du 5 juin 1915 : Elle décide que les membres mobilisés du Conseil manicipal n'entrent plus en ligne de compte pour le calcul du quorum ; mais que, si le Conseil se trouve réduit au tiers de ses membres en exercice, l'aîppTobation (au mMns tacite) du préfet est nécessaire pour la validité de toute délibération. Cf. Louis Rolland. L' administration locale et la guerre. Paris, Giard, 1916, in-S"; L. Félix, l^e fonctionnement des Conseils municipaux pendant la guerre. Revue générale d'administration, sept.-oct. 1916, p. 5-42.

(3) Lettres sur la réforme gouvernementale. Cf. ci-dessous, p. 140, note 3.

(4) Dans la mesure où ces plans abordent les problèmes économiques, l'article de M. Camille Bloch, The Littérature of économie reconstruction in France {Manthester Guardian. Supplément : La Reconstruction de l'Europe, 4 janvier 1923) donne une excellente bibliographie.

(5) Maxime Leroy, Pour gouverner, Paris, Grasset, 1918, in-S", 348 p., et Roger Fra.ncq, Le travail au pouvoir, Paris, La Sirène, 1920, in-16, 198 p.

tement les intérêts et les compétences à la direction des affaires publiques ». L'exposé des motifs d'un décret pris pendant la guerre, le 29 janvier 1918, ne l'a-t-il pas reconnu ? Ces intérêts, ces compétences, où les trouver ? Dans les syndicats professionnels. Il ne s'agit plus de former ces comités « consultatifs », où l'Etat faisait semblant do prendre l'avis de quelques techniciens qui passaient pour représenter les travailleurs ou les chefs d'entreprise, et qui n'avaient pas de lien direct avec la vie du pays. Il faut que la force des groupements professionnels se développe librement, qu'elle s'impose à l'Etat, et qu'elle le dirige. Le jour où les citoyens seront tous encadrés « dans les associations qui correspondent à leur idées, à leurs intérêts, à leurs compétence», groupements économiques, associations de fonctionnaires ou d'administrés, coopératives de consommateurs, ce jour-là, l'Etat ne sera plus, selon le mot de M. Maxime Leroy, que le « secrétariat général des intérêts assemblés par spécialités économiques, techniques et morales ».

Alors pourquoi discuter les pouvoirs du président de la République ou l'organisation du travail législatif ? C'est perdre son temps. Travail d' « honnêtes gens » qui ne comprennent rien au mouvement qui les emporte.

Et les tenants de la formule « syndicaliste » d'échaf auder un programme complet de « reconstitution administrative dans le plan économique ».

Le régime parlementaire est condamné. Parmi ceux qui en ont été les maîtres, l'un avoue qu'il est « inorganique » et l'autre prononce le mot de « stérilité ». Les compromissions qu'exige le système électoral écartent des hommes de valeur qui répugnent à s'y prêter ; elles soumettent les représentants du peuple à la domination des comités électoraux et des puissances d'argent. Le Soviet ne vaudrait pas mieux • ce n'est pas un organe de représentation professionnelle ; constitué dans le cadre d'une ville ou d'une région, il se borne à son horizon géographique et perd de vue l'intérêt général.

La solution, c'est « l'accession des producteurs à l'administration publique », La base de la représentation nationale se trouve dans les groupements professionnels. « C'est aux Chambres de commerce et aux syndicats ouvriers et patronaux méthodiquement groupés qu'incombera le soin d'établir les lignes de la politique de la production. » Et M. Roger Francq imagine, au-dessus de conseils régionaux, une Assemblée nationale, élue dans le cadre des professions, qui exercerait le pouvoir législatif, assistée d'un conseil technique d'études et de rédaction.

Quant au pouvoir exécutif, il faut qu'il échappe à la politique. Les ministres doivent être des techniciens, des compétences ; ils seront choisis en dehors de l'assemblée législative. Tout au plus, à la différence de M. Roger Francq, M. Maxime Leroy est-il disposé à admettre une respon-

sabilité solidaire des ministres devant la représentation nationale ; mais il souhaite que cette solidarité s'exerce seulement lorsque le débat met en cause un acte gouvernemental d'ordre général ; pour suivre ces débats, il suiTit que le ministère comprenne, à côté des ministres spécialistes, un ou deux hommes politiques, membres du Parlement.

Ces réformateurs n'ignorent pas le point faible de leur projet. Il fondent l'organisation du pays sur les associations d'intérêts professionnels. Comment les représentants de ces syndicats feront-ils abstraction de ces intérêts, pour ne songer qu'à l'intérêt collectif ? « Quelle association de fonctionnaires (1)... peut se vanter d'avoir fait passer la préoccupation de l'intérêt général avant le souci de la défense des intérêts personnels, ou même avant la pratique d'une bienveillante camaraderie ? » Bien mieux, à l'intérieur des syndicats de producteurs, les collègues rassemblés sont des concurrents sur le terrain des affaires : suffira-t-il que l'un d'eux soit élu par les autres pour qu'il oublie, sans même dépasser le domaine étroit de sa spécialité, ses intérêts particuliers ? Le syndicat est une garantie, une barrière. Peut-il être la base de l'institution politique ?

A côté de ces théories très larges se présentent d'autres projets qui visent seulement à remanier le régime démocratique par une transformation constitutionnelle. Les idées de « Lysis », de M. Corréard, se rattachent, à des titres divers, à cette tendance commune.

Le groupe de la « Démocratie nouvelle » est franchement hostile aux parlementaires. «Aujourd'huiles grandsproblèmes quidominent la viedes nations sont ceux qui consistent à développer l'agriculture, l'industrie, le commerce... Cette tâche ne convenant pas aux discoureurs de profession, le cours des choses pousse à l'élimination des politiciens (2). » Le président de la République devrait être élu, non seulement par les Chambres, mais par les membres des Conseils généraux : il aurait ainsi plus d'indépendance à l'égard du Parlement. Lui seul aurait l'initiative des lois ; lui seul choisirait les ministres, qu'il prendrait en dehors des Chambres. Les représentants de la nation ne doivent pas gouverner ; leur rôle se réduit donc à une sorte de contrôle exercé sur l'orientation de la politique du pays. En cas de conflit entre le président et le Parlement, les Chambres seraient dissoutes : les électeurs prononceraient. Pour que le pouvoir exécutif ne soit pas tenté de dépasser ses droits, une Cour suprême — un Conseil d'Etat agrandi — veillerait à l'observation des lois constitutionnelles et annulerait les actes du gouvernement s'il abusait de ses pouvoirs. Ce plan ne se distingue donc pas par une originalité exces-

(1) Berthélemy, Traité de Droit administratif, 1923, préface, p. xix.

(2) Demain, Profession de foi de la Démocratie nouvelle, Paris, Payot, 1918, in-16, p. 45.

sive, puisqu'il emprunte à l'expérience politique de l'Angleterre et des Etats-Unis plus d'un trait de son programme. Il prend à son compte aussi les « formules » administratives qui sont presque classiques déjà : «réduction du rôle de l'Etat», décentralisation, formation d'une «élite».

Les projets de M. Corréard sont plus intéressants, plus poussés ; mais ils se rattachent, en somme, à des principes tout proches de ceuxlà. Le défaut politique de la France actuelle, c'est la confusion des pouvoirs et des attributions. Les fonctions de direction, d'exécution et de contrôle tendent à se rapprocher. Les parlementaires ont pris l'habitude d'exercer leur droit de regard, au point de s'ingérer dans la vie des services. La réforme gouvernementale doit assurer d'abord une répartition claire des pouvoirs publics.

Le pouvoir législatif serait constitué par deux Chambres qui auraient la faculté de rester en session permanente. Mais les commissions, qui sont un élément de trouble et d'intrigue, disparaîtraient : une seule subsisterait, chargée de mettre au point tous les textes législatifs. Pour éviter la confusion des débats, les membres du Parlement ne pourraient présenter aucun amendement en séance publique.

Le président de la République jouirait des droits qu'il possède dans la constitution américaine : il nommerait ses ministres ; il serait responsable devant le Parlement ; le droit d'interpellation resterait le mode habituel du contrôle parlementaire, mais il ne pourrait être exercé qu'à l'occasion des votes de crédits : les mouvements de l'opinion parlementaire auraient donc le temps de s'apaiser.

Entre l'exécutif et le législatif, la « Cour suprême » assurerait le jeu des libertés constitutionnelles.

L'organisation des services publics dans ce système s'inspire aussi de principes que l'expérience de la guerre a mis en valeur : la collaboration du personnel à la gestion du service ; la création d'un secrétariat général d'Etat, qui aurait la charge de coordonner l'action des administrations ; l'institution de Conseils régionaux, qui posséderaient de larges attributions administratives, et qui ne seraient pas soumis à une tutelle rigoureuse.

Les projets de M. Henri Chardon (1) procèdent d'un tout autre esprit. Il ne redoute pas le contrôle parlementaire ; il rend hommage au rôle que les commissions de la Chambre et du Sénat ont joué pendant la guerre ; il ne croit pas davantage qu'il soit nécessaire de dégager les ministres de l'emprise du Parlement. L'organisation du pouvoir exécutif ne demande que des aménagements de détail : un président du Conseil

(1) Le nombre et l'élite, Paris, 1921, in-8".

sans portefeuille, libre de se consacrer aux études générales ; un secrétariat administratif permanent, selon la suggestion de M. Louis Marin ; un Conseil des ministres, dont les décisions seraient préparées et enregistrées. Le Parlement conserverait sa fonction budgétaire et sa mission de contrôle ; mais il y aurait intérêt à donner aux deux Chambres un recrutement différent, l'une issue du suffrage universel, l'autre représentant les « intérêts » professionnels ; pour réduire l'abondance des décisions législatives, il suffirait de réserver à la Chambre « professionnelle » l'initiative d«s lois. Mais alors les rapports aetuels entre les pouvoirs publics ne sont pas modifiés ? la prépondérance du Parlement sur l'exécutif subsiste ? l'instabilité ministérielle persiste ? Sans doute ; mais M. Chardon a imaginé deux remèdes. Dans l'intérieur de chaque administration centrale, les directeurs, les grands chefs de service, auraient une haute situation ; ils signeraient les décrets, nommeraient les agents de leur service, seraient « responsables de tout ». Le ministre n'agirait plus ; il n'aurait qu'une mission de contrôle, il serait le représentant du Parlement à la tête de l'administration : qu'importerait qu'il cédât souvent la place (1) ? Au centre de l'édifice gouvernemental, le Conseil d'Etat serait la « clef de voûte » ; il examinerait le budget et donnerait son avis sur les lois, avant rinterventkm du pouvoir législatif ; il assurerait le contrôle technique des services publics (2).

La conception qu'un homme politique -de premier plan a développée dans la Revue de Paris en 1917 propose des aménagements pltes modestes encore (3). La guerre a accusé certaines erreurs de méthodes ; pour y remédier, il suffit d'employer « quelques procédés pratiques ». Il n'est pas nécessaire de toucher à la constitution.

Que souhaite-t-on ? On désire un gouvernement fort, groupé autour d'un chef. Ce chef, ce ne peut être que le président du Conseil, puisque le président de la République, d'après la constitution, n'est pas responsable devant le Parlement. Mais la vie politique française ne connaît pas encore les puissantes organisations de partis qui existent à la Chambre des Communes par exemple ; il n'y a donc pas, à la tête de la majorité, un homme qui s'impose et qui reste. De là l'instabilité ministérieiie. Si pourtant le gouvernement était capable d'agir, la « désaffection », 1' « incompatibilité d'humeur» qui se développent si vite entre le Parlement et lui, tarderaient davantage à apparaître. Un président du Conseil sans por-

(1) Ces idées s'apparentent à celles qu'a exprimées M. Scliatz dans son livre L'entreprise gouvernementale et son administration, Paris, Grasset, 1922, in-ltJ, 264 p.

(2) M. Chardon a repris ces idées dans une conférence en 1920 au Comité national d'études, sous le titre : « La notion de gouvernement et les services publics ».

(3) Sous le titre : Lettres sur la réforme goui>ernementale, décembre 1917, p. 449-474, 809-8.'>3, et le» janvier 1918, p. 140-163.

LES CONIXITIONS NOUVELLES Ml

tefeuille, assisté d'un secrétariat permanent, aurait les moyens d'exercer une action personnelle qui pourrait assurer le succès et la durée de son cabinet.

De quoi se plaint-on encore ? De la lenteur des assemblées législatives, et de leur impuissance à réaliser des réfornies. Simple question de pratique aussi. A cet égard, les commissions sont encombrantes ; elles retardent les solutions ; les débats sont confus et désordonnés. Il suffirait, pour étudier et préparer les textes, de former un Comité de rédaction qui serait choisi parmi les membres du Parlement familiarisés avec les questions juridiques. En séance, le président donnerait à l'assemblée des directives et conduirait le débat, sans laisser bouleverser l'ordre du jour. Ce sont des solutions étroites et prudentes, qui étonnent un peu lorsqu'on vient de lire les critiques mordantes et fines et les tableaux amusants de mœurs gouvernementales que l'auteur brosse avec un vrai talent.

Dans tous ces plans de réforme, malgré des différences sérieuses, il y a, je crois, un fonds d'idées communes. L'importance du Conseil d'Etat est de celles-là. On ressent vivement le besoin d'appuyer l'action des pouvoirs publics sur un conseil de gouvernement qui puisse à la fois donner un avis indépendant pour la rédaction des textes législatifs et exercer un rôle d'arbitre entre les pièces essentielles du mécanisme gouvernementaL On est d'accord aussi pour donner aux services publics une indépendance réelle à l'égard du Parlement, soit qu'on augmente l'autorité des directeurs, soit qu'on cherche à atténuer la responsabilité du ministre à l'égard des Chambres. On reconnaît la nécessité d'assurer la continuité et la fermeté de l'action gouvernementale par l'institution d'un secrétariat permanent, où aboutiraient les affaires les plus importantes, et par l'action personnelle d'un chef, — président du Conseil sans portefeuille ou président de la République responsable : l'opinion souhaite cette stabilité peut-être parce qu'elle a pris conscience de l'importance que présentent les problèmes de la politique extérieure.

Mais, sous ces idées communes, il y a des nuances, et ces nuances sont importantes. Se rapprochera-t-on de cet idéal par des mesures pratiques, dans le cadre des institutions accoutumées ? Cherchera-t-on à l'atteindre au prix d'une révision constitutionnelle ?

Le plus haut magistrat de France avait pris parti. Lors de son élection en septembre 1920, M. Millerand s'était déclaré partisan d'une révision ; il avait voulu l'affirmer avec plus d'éclat encore, dans son discours du 14 octobre 1923 (1). Il faut, disait-il alors, mettre un terme à l'instabilité ministérielle, qui rend impossible toute continuité de politique et d'admi-

(1) Cf. aussi R. Recouly, Une visile au président Millerand, Revue de France, 15 novembre iâaS, p. 225-238.

nistratiori. Le pouvoir exécutif est désarmé en face du Parlement, qui le domine. Peut-être ce régime, lorsque les circonstances sont normales, ne présente-t-il pas des inconvénients trop graves. Aujourd'hui, elles ne le sont pas. Pour que les assemblées législatives votent des réformes fiscales, qui risquent de les rendre impopulaires, il faut qu'elles soient sollicitées par un gouvernement fort. Comment le seraient-elles, si le ministère a intérêt à ne pas agir ? Et comment ce ministère pourrait-il le tenter, puisqu'il dépend d'elles ? Il est donc nécessaire d'assurer au pouvoir exécutif plus d'autorité et plus d'indépendance. Et pour cela, disait M. Millerand, ce sont les pouvoirs du président de la République qu'il faut renforcer. Le président doit pouvoir exercer le droit de dissolution, sans avoir à demander l'assentiment du Sénat ; il doit tenir son mandat non pas de l'Assemblée nationale seule, mais de délégués des Conseils généraux, de représentants des grandes associations patronales, ouvrières et intellectuelles (1). Si les membres du Parlement renversent le ministère, ils s'exposent à être renvoyés devant les électeurs, par un décret de dissolution : ils regarderaient à deux fois avant d'en courir le risque. Par certains points, ce programme rappellait donc le régime américain, par d'autres le régime anglais.

Mais les tendances manifestées par les élections du 11 mai 1924 ont fait échec aux projets des « révisionnistes ». Les mouvements d'idées qui voudraient fonder sur l'expérience de la grande guerre des programmes de réformes profondes n'ont pas dépassé un cercle étroit ; ils ne semblent pas, aujourd'hui, avoir eu encore sur l'ensemble de l'opinion publique une influence appréciable.

(1) Le plan comportait aussi la représeatatiou au Sénat des grandes associations professionnelles.

L'administration et le gouvernement de guerre, en France, ne se présentent pas comme une rupture brutale avec les principes sur lesquels repose la vie politique du pays. Ce n'est pas un système créé de toutes pièces, qui vient s'intercaler là, comme un corps étranger. Le régime de guerre ne peut être examiné en lui-même, dans l'abstrait, parce qu'il est lié à tout le passé, parce qu'il n'a pas cessé de compter avec les principes constitutionnels. Ce sont peut-être les traits les plus nets de la vie publique pendant cette crise.

L Au premier abord, pourtant, la vie constitutionnelle a été suspendue. Du 4 août au 22 décembre 1914, la France a vécu, en fait, sous un régime de dictature, en dehors de tout contrôle du Parlement.

Le pouvoir législatif abdique lui-même l'essentiel de ses droits, en accordant au gouvernement la faculté d'ouvrir des crédits par décret ; il consent à l'exécutif une délégation partielle, en l'autorisant à modifier l'exécution des contrats, et à instituer le régime du moratorium > il lui confirme, sans limite de temps, les pouvoirs exceptionnels prévus par le régime d'état de siège. Et puis, le Parlement s'efface. Le gouvernement ne se contente pas de ces avantages : il les interprète, les développe à sa guise. C'est lui qui organise la censure préventive, qui modifie la compétence des Conseils de guerre et crée les Cours martiales, qui multiplie les restrictions à la liberté individuelle. Ce sont des actes de sa propre autorité qui atteignent la liberté du commerce, les garanties des fonctionnaires. Le régime des décrets s'épanouit d'autant plus que les Chambres, depuis le début de septembre 1914, sont ajournées. Pendant ces quelques mois, toutes les mesures urgentes que demande l'état de guerre sont prises par le pouvoir exécutif seul, sans que s'exerce le moins du monde l'action de la souveraineté nationale. Et ce gouvernement, pendant un moment, abandonne lui-même une partie de ses prérogatives au chef de ses armées ; des derniers jours d'août aux premiers jours d'octobre 1914, le pouvoir civil s'efface devant le pouvoir militaire. A Bordeaux, les ministres renoncent plus que jamais à suivre les opérations du front ; ils ne sont même plus en état de pourvoir à tous les besoins de l'armée. Le grand quartier général dispose souverainement

de ses forces. Indépendance totale, mais passagère, dont le gouvernement redoute les dangers.

Mais ces formes de dictature n'ont pas été inscrites dans un acte défini. L'abdication du pouvoir législatif n'a jamais été qu'un état de jait ; la France n'a pas connu, même en ces heures-là, de « loi des pleins pouvoirs ». L'opinion publique et le Parlement lui-même croyaient alors à une guerre courte ; il ne leur paraissait pas nécessaire de remanier les règles fondamentales de la vie politique ; pourquoi ne pas les laisser sommeiller, tout simplement ? Le gouvernement jouirait d'un crédit de confiance ! Mais, dans l'esprit de chacun, ce régime ne pouvait être que provisoire. Lorsque la perspective d'une longue lutte s'est imposée, le gouvernement pouvait-il songer à prolonger ou à consacrer l'état de fait ? La réunion du Parlement au début de janvier 1915 était constitutionnelle. Fallait-il es:sayer de la réduire à une simple formalité et demander un nouvel ajournement ? Fallait-il, cette fois, tenter de se faire octroyer les «pleins pouvoirs» ? ou bien encore prendre l'initiative d'une « révision » qui aurait institué, sous une forme légale, un « gouvernement de guerre » en modifiant les principes constitutionnels ? Le cabinet de M. Viviani ne l'a pas tenté. La dictature de l'exécutif était née dans l'enthousiasme des premiers jours ; elle avait fait son temps. L'opinion publique n'avait pas oublié la victoire de la Marne, mais elle n'avait pas oublié non plus ses déceptions ; l'opinion parlementaire était émue d'apprendre, au milieu de décembre 1914, la gravité de la crise du matériel et des munitions. Le bilan de la « dictature » était-il si favorable ? Au moment où, dans les tranchées, les combattants s'organisaient pour la guerre longue, la vie politique allait s'organiser elle aussi. Il est significatif qu'elle ait respecté le cadre de la constitution et les formes du régime normal.

II. Dès lors la constitution est appliquée ; les pouvoirs publics ont repris leur place et leur rôle. Les règles traditionnelles s'adaptent aisément à l'état de guerre par des retouches de détail. En face du Parlement le pouvoir exécutif, il est vrai, bénéficie de privilèges appréciables. Le Parlement ne peut pas songer à mettre trop d'insistance dans ses critiques et dans ses questions ; il a conscience que le grand courant d'énergie et d'enthousiasme qui va de l'arrière au front, du peuple à l'armée, ne passe pas par lui ; il sait qu'il ne doit pas essayer de s'imposer au premier plan de la scène. Mais cette suprématie de l'exécutif s'estompe peu à peu, de 1915 à 1917 ; pendant ces trois ans, l'évolution est presque continue.

En 1915, la vie publique du Parlement est ralentie ; les interpellations sont rares. C'est dans les grandes eommissions que se concentre toute l'activité. Les enquêtes des deux commissions de l'armée, les cri-

tiques qu'elles dirigent Gontre les « bureaux.» de la guerre sont la première forme du contrôle parlementaire, forme obscure et étouffée. A la longue, cette insistance triomphe pourtant. Le départ de M. Millerand, qui abandonne le ministère de la guerre en août 1915, en est le résultat direct. Le pas est franchi ; sous la pression de cette opposition, le « gouvernement de guerre » va connaître une première étape de ses transformations. Il tend à redevenir « civil » ! Qu'est-ce à dire ? Que le gouvernement songe à restreindre l'autonomie qu'il avait laissée jusque là au commandant en chef de ses armées, et la part d'autorité qu'il avait accordée, dans l'administration du pays, à ses agents militaires. Les déclarations de M. Briand à la Chambre à propos du « droit de regard » du conseil .des ministres sur la conduite de la guerre, la circulaire de M. Malvy sur l'application du régime d'état de siège sont les deux faces de ce même dessein. L'autorité se concentre davantage entre les mains de ceux qui portent, vis-à-vis des Chambres, la responsabilité politique.

En 1916, la pression du Parlement s'accentue. Les séances deviennent plus nombreuses, les interpellations plus fréquentes. C'est alors qu'apparaissent les procédés nouveaux, qui vont permettre au contrôle des Chambres de s'exercer d'une façon plus active. Le Comité secret va donner aux interpellateurs le moyen de développer les critiques qu'ils ne peuvent pas rendre publiques sans inconvénient pour l'intérêt national ; au gouvernement, il va imposer le devoir de donner les explications qu'il avait coutume de réserver jusque là aux séances de commissions. En même temps, l'institution du contrôle aux armées va donner aux grandes commissions parlementaires une satisfaction qu'elles réclament depuis dix-huit mois, et imprimer ainsi à leur mission de contrôle une orientation nouvelle. Comité secret, commissaires aux armées, ce seront les traits les plus marquants parmi les formes politiques nouvelles que le gouvernement de guerre aura produites. L'un et l'autre ont été le contrecoup politique de la bataille de Verdun,

Mais les Chambres n'entendent pas que ce contrôle parlementaire énerve l'action du pouvoir exécutif ; elles veulent demander des comptes au gouvernement, mais elles souhaitent aussi que ce gouvernement ait une volonté ferme et une main forte. Fallait-il espérer concilier ces désirs ? De décembre 1916 à novembre 1917, les cabinets successifs n'y ont pas réussi. M. Briand, pour répondre au vœu du Parlement, « resserre » son cabinet, et organise le « comité de guerre » ; mais il s'en tient à un respect très strict des règles constitutionnelles ; aussi son « comité » ne possède-t-il pas les pouvoirs propres que détient en Angleterre le War Cabinet ; on le lui reproche. En même temps, il demande aux Chambres de lui accorder une « délégation du pouvoir législatif », une loi de « pleins pouvoirs » ; cette fois, il heurte de front certaines règles constitution-

nelles et des traditions puissantes ; il échoue ! Son prestige est évanoui, son autorité morale incertaine ; il cède la place, parce qu'il a conscience de cette désaffection. Le cabinet de M. Ribot et celui de M. Painlevé, qui lui succèdent, se gardent bien de demander aux Chambres une extension de leurs pouvoirs ; ils acceptent, sans réserve, les formes de contrôle inaugurées en 1916. C'est le moment où les commissaires aux armées reçoivent leur statut définitif, où les comités secrets deviennent fréquents, où le ministre des finances prépare, pour la première fois depuis 1914, un budget partiel qui permettrait aux Chambres d'exercer à nouveau leur droit de discussion et de décision. Le Parlement va-t-il leur en savoir gré ? Pas le moins du monde. L'opposition socialiste devient plus exigeante; l'union sacrée chancelle. Pour la première fois depuis le début de la guerre, le 14 novembre 1917, un ministère démissionne sur un vote formel du Parlement.

IIL Le gouvernement de M. Clemenceau revient à des méthodes de fermeté. Il est porté par l'opinion publique, incité à agir par la situation politique. Après des cabinets qui semblaient avoir témoigné de plus de conscience que d'énergie, l'esprit public accueille avec sympathie un programme d'autorité.

A vrai dire, d'ailleurs, ce programme n'a guère affecté les innovations instituées pendant les années précédentes. Le cabinet de M. Clemenceau a maintenu le Comité de guerre ; il n'a pas essayé de restreindre le contrôle aux armées. Dans l'ordre de l'organisation constitutionnelle et gouvernementale, ce sont de menues retouches qu'il a apportées au mécanisme. Il a obtenu, par la loi du 10 février 1918, la faculté de légiférer par décrets dans tout le domaine de la vie économique du pays ; il a suspendu, dans certaines régions, les mesures que M. Malvy avait prises au sujet de l'état de siège ; il a cherché à améliorer la « liaison » des services et des ministères par le développement du secrétariat de la présidence du Conseil, transformé en sous-secrétariat d'Etat. Surtout il a réussi à tenir à distance les critiques du Parlement : le Comité secret a disparu et, avec lui, le moyen d'imposer au gouvernement les discussions délicates qui pouvaient ébranler son autorité. Pendant les négociations de paix, l'exécutif a réussi à garder, malgré les protestations, toute l'indépendance que lui accordait la constitution.

Comment se fait-il que le Parlement se prête à ce programme d'autprité ? L'éclat bruyant et pénible des affaires judiciaires où certains de ses membres sont mêlés l'oblige à quelque prudence ? Sans doute. Pourtant le motif ne serait pas suffisant pour expliquer un changement de méthode aussi brusque. Il semble bien que la rupture de l'union sacrée ait été une des conditions de ces tendances nouvelles. Lorsqu'un gouvernement se trouvait en face d'un Parlement dont une partie lui échappait.

au fond, sans que fût atteinte en apparence la fiction qui maintenait l'entente des groupes, n'était-il pas enclin à des concessions pour rallier les opposants ? En face de M. Clemenceau, les socialistes ont pris figure d'adversaires : le gouvernement peut se dispenser de recourir à des ménagements. Il le peut surtout parce qu'il se sent soutenu par la volonté nationale, lasse des débats tumultueux, inquiète des succès bolchévistes à Pétersbourg. Un mouvement de confiance, qui a sa source dans l'âme même du pays, ouvre la voie au gouvernement et balaie les velléités de l'opposition parlementaire ou les hésitations de l'esprit critique.

L'autorité, mais dans le cadre de la constitution, c'est le caractère propre de ce régime ; il n'a rien de commun avec les procédés et les méthodes des premiers mois de la guerre, qui faisaient bon marché des règles traditionnelles. M. Clemenceau ne s'écarte pas du chemin que lui trace l'organisation politique du pays ; il n'essaie pas de clore les sessions parlementaires ; mais il est en état d'imposer au Parlement sa volonté. Les formes sont identiques à celles qui existaient en 1916 et 1917, c'est l'esprit qui les anime qui est transformé. .

Au cours de ces quatre années, à travers l'évolution qui vient d'être décrite, les formes politiques sont restées stables. Parmi les grands Etats belligérants, la France est donc bien celui qui a traversé la crise en restant le plus fidèle à ses traditions et à ses principes constitutionnels. Ce régime, qui paraissait si faible aux critiques de 1913, s'est adapté plus aisément qu'aucun autre aux nécessités de l'état de guerre. Dans le cadre très large de la constitution, il a pris seulement une allure différente, parce qu'il a été dominé par un esprit nouveau.

Tout cela n'est pas le fait de quelques hommes d'Etat. Sans doute, ils ont eu la sagesse de ne rien brusquer ; ils se sont contentés des pouvoirs que leur donnaient les circonstances, sans chercher, le plus souvent, à les inscrire dans des textes définitifs. Le régime de guerre est resté, aux yeux de chacun, un régime d'exception, qui devait, bien entendu, laisser à l'avenir le fruit de ses expériences, mais qui ne chercherait pas à se prolonger au delà des limites de la crise. Cette sagesse, c'est le pays lui-même qui la commandait. Il ne faut pas l'oublier. L'adaptation des institutions a été dominée pas des mouvements profonds de l'âme nationale ; la France a eu un esprit de guerre, qui a créé pour l'action du gouvernement des conditions favorables et qui, en même temps, a exercé sur les pouvoirs publics une impulsion secrète.

Il y a eu d'abord, dans tout le peuple de France, un élan de dévouement et de sacrifice, un sens exact de ce que l'individu devait donner à la chose publique. Ce sentiment, qui a rendu facile l'acceptation de tant de souffrances, s'est traduit aussi par une sorte de renoncement, bien plus aisé sans doute, aux libertés et aux droits politiques. Le gouvernement a vu ce qu'il pouvait demander au pays ; il était sûr d'être suivi. A vrai dire, un élan de ce genre s'émousse toujours ; sous le couvert de « l'union sacrée », la vie parlementaire a été encombrée, au bout de quelques mois, de beaucoup d'intrigues ; sous le manteau de l'intérêt général, l'appât du gain a provoqué trop de défaillances individuelles. Pourtant la tenue morale de la nation, dans son ensemble, n'a pas cessé d'être excellente ; elle a accepté sans peine les gênes et les entraves que le régime de guerre apportait à sa vie quotidienne.

Il y a eu aussi, dans la France de 1914, une transformation de la mentalité, un besoin de discipline et un besoin de confiance. L'esprit de critique perpétuelle n'a pas disparu ; mais il n'a pas eu sur le pays une prise aussi forte. Ce n'est pas le Clemenceau de 1915 que le peuple a acclamé, c'est le Clemenceau de 1918, celui de l'action et de la volonté vigoureuse. Peut-être cette « désaffection » de la nation pour son Parlement, entretenue d'ailleurs par des campagnes adroites, n'a-t-elle pas eu, à l'origine, d'autre cause qu'une divergence d'orientation : les membres du Parlement avaient conservé leur habitude de surveillance jalouse et de méfiance envers l'exécutif, et je ne prétends pas dire qu'ils aient eu tort, en principe, mais le pays ne leur en savait pas gré ; lui, voulait garder sa confiance dans ses chefs. C'est un des caractères de l'esprit de guerre que de rejeter le sens critique, même lorsqu'il est clairvoyant. L'ensemble du pays demande à être dirigé ; il n'aime pas ceux qui troublent sa conviction. Le gouvernement a la partie belle ; la puissance du mot d'ordre n'a jamais été plus grande. Sans doute l'instinct de la masse a-t-il raison, puisqu'il s'agit de ramasser ses forces pour vaincre.

Et ce sont ces sentiments profonds de l'âme collective, si étrangers à toutes nos habitudes, qui expliquent et qui soutiennent le « gouvernement de guerre ».

Liste des Ministères et Sous-Secrétariats d'État

(Ordre alphabétique)