II. Le pouvoir judiciaire du Sénat : la Haute Cour

La loi constitutionnelle du 16-18 juillet 1875, qui règle les rapports des pouvoirs publics, a donné au Sénat, par son article 12, un pouvoir judiciaire exceptionnel. La haute assemblée peut se constituer en cour de justice dans trois cas, que le texte énumère ainsi :

« Le président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat.

« Les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le Sénat.

« Le Sénat peut être constitué en cour de justice par un décret du président de la République, rendu en Conseil des ministres, pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de l'Etat. »

Mais la constitution n'avait pas déterminé la procédure à suivre pour la mise en accusation, l'instruction et le jugement. Elle avait laissé le soin de régler ces détails à des lois spéciales. L'affaire boulangiste, en 1889, avait obligé les Chambres à organiser d'urgence cette

(1) Ihid., p. 4129, 25 septembre 1919.

procédure, au moment où la Haute Cour allait entrer en fonctions pour la première fois ; les décisions qui avaient été prises à ce moment, sous la pression des circonstances, s'appliquaient seulement à l'hypothèse où le Sénat était constitué en cour de justice, par un acte du pouvoir exécutif, pour connaître d'un « attentat contre la sûreté de l'Etat ». Jamais encore, depuis 1875, la Haute Cour n'avait été formée pour juger un membre du pouvoir exécutif, à raison de crimes commis a dans l'exercice de ses fonctions ».

C'est pendant la guerre que, pour la première fois, les dispositions de la loi constitutionnelle à cet égard allaient être appliquées. Le 22 juillet 1917, au Sénat, M. Malvy, qui était ministre de l'Intérieur depuis le 13 juin 1914, était attaqué par M. Clemenceau qui lui reprochait sa faiblesse à l'égard de certains milieux « défaitistes » et ses complaisances pour les syndicalistes compromis dans les menées pacifistes (1). Quelques jours après (31 août 1917), M. Malvy abandonnait son poste sous la poussée d'une violente campagne de presse. Le 4 octobre, l'ancien ministre interpellait à son tour le cabinet de M. Painlevé qui avait remplacé depuis peu de temps le cabinet de M. Ribot. Le président du Conseil, à la demande de l'interpellateur, donnait connaissance à la Chambre des accusations lancées par M. Léon Daudet, directeur de V Action Française : M. Malvy avait communiqué à l'ennemi les plans de l'attaque du Chemin des Dames ; il avait provoqué les mutineries qui venaient de se produire dans l'armée ! Le gouvernement, par un communiqué à la presse, déclarait quelques jours plus tard que ces accusations ne reposaient sur aucun fondement. Mais M. Malvy, et ses amis du parti radical-socialiste, n'entendaient pas se contenter de cette déclaration officielle : ils voulaient obtenir un jugement qui pût frapper l'opinion. Poursuivre M. Léon Daudet en Cour d'assises, pour diffamation ? Mais c'était M. Malvy lui-même qui avait demandé au gouvernement de rendre publique l'accusation ! Provoquer des poursuites contre V Action Française devant le tribunal correctionnel, pour réprimer les indiscrétions de presse, prévues par la loi du 5 août 1914 ? Mais un jugement de ce genre, quel qu'il fût, ne pouvait pas trancher le fond de l'affaire ! C'est la Haute Cour que réclame M. Malvy. Le 22 novembre 1917, il demande à la Chambre de le mettre en accusation devant le Sénat : « Je vous en supplie ; je vous demande justice. Permettez-moi d'être lavé définitivement de cette infamie. » Aussitôt, la Chambre nomme une commission spéciale d'enquête qui, quelques jours plus tard, conclut au renvoi de l'ancien ministre devant la Haute Cour. La commission n'a pas cherché à se faire une opinion sur la valeur de l'accusation ;

(1) M. Clemenceau avait lancé une première attaque, au début de l'année, en Comité secret du Sénat.

elle n'a pas convoqué de témoins ; elle n'a pas voulu savoir s'il y avait lieu de poursuivre. Le dossier qu'elle a réuni ne comprend que des pièces connues de tout le monde : les extraits du Journal Officiel, le texte des allégations qui ont été portées contre M. Malvy. L'homme qui a été mis en cause demande à être jugé : qu'il le soit. La Chambre, malgré l'insistance de quelques-uns de ses membres (1) adopte le point de vue de sa commission ; elle ordonne la mise en accusation. C'est une étrange situation : ceux-là même qui votent le renvoi de M. Malvy devant la Haute Cour croient lui rendre service ; ils comptent sur le Sénat pour « blanchir » l'inculpé. Le problème juridique qui se pose se trouve tout de suite vicié par l'atmosphère politique du débat.

Lorsque le Sénat se trouve saisi de l'affaire Malvy, il se préoccupe enfin de régler la procédure. La loi de 1889, qui a été faite pour le cas d'un inculpé renvoyé devant la cour de justice par une décision du gouvernement, ne peut pas s'appliquer telle quelle à ce cas tout différent. La haute assemblée pourrait établir elle-même les principes qu'elle entend suivre pour l'information et pour le jugement ; elle préfère pourtant que ces principes soient fixés par une loi nouvelle et qu'ils prennent ainsi un caractère général et définitif. Mais ce n'est pas chose facile que de trancher un problème de droit public, lorsqu'on se trouve en face d'une situation de fait, et d'une donnée politique : l'expérience va se charger de le démontrer.

Il aurait semblé naturel que le Sénat cherchât à déterminer l'ensemble de la procédure, pour tous les cas où la Haute Cour aurait à juger, dans l'avenir, un ministre ou un président de la République ; qu'il voulût faire une loi complète qui aurait comblé une lacune de l'organisation constitutionnelle. La proposition que M. Simonet avait déposée le 29 novembre 1917 l'y conviait (2). Mais le temps presse. La commission chargée d'étudier le projet renonce à faire une œuvre d'ensemble ; elle se contente de régler les questions indispensables : la procédure de l'instruction et la constitution du « ministère public ». C'est un premier abandon de ses principes.

Sur ce terrain restreint, il n'est pas plus aisé d'édifier une construction logique. Avant que le procès ne vienne devant la Haute Cour, il faut bien qu'une commission spéciale ait procédé à une instruction préalable, et qu'un « arrêt de renvoi » ait été rendu. Est-ce la Chambre des députés qui doit faire l'instruction, avant de décider la mise en accusation ? Est-ce le Sénat, au contraire, qui doit faire apprécier par quel-

(1) Voir les arguments de M. André Hesse, Chambre, Débats, p. 3175. M. Forgeot défend la thèse de la commission.

(2) Sénat, Documents, 1917, n° 395.

ques-uns de ses membres le bien- fondé de l'accusation, et leur laisser le pouvoir de clore l'instruction par une ordonnance ? Voilà le problème juridique. Mais en fait, il ne se pose pas ainsi. La Chambre a statué ; elle a renvoyé M. Malvy devant la Haute Cour ; le Sénat se croit oblioé de juger l'inculpé. Or la Chambre n'a pas fait d'enquête, elle n'a pas instruit l'affaire (1) ! Encore une situation anormale, que l'on essaie de résoudre par une solution bâtarde. Le projet de loi suppose que la Chambre, avant de décider la mise en accusation, a fait une instruction ; mais comme, en réalité, elle n'a rien fait, le Sénat procédera à une « information complémentaire », qui sera une véritable instruction. Pourquoi ces distinctions, pourquoi ces subtilités ? Elles ont un intérêt pratique et politique : il ne faut pas que « l'affaire Malvy » puisse être close par une ordonnance de non-lieu rendue dans le secret d'une commission. La Chambre n'a pas voulu donner à quelques-uns de ses membres un pouvoir d'enquête ; elle ne veut pas davantage qu'un groupe de sénateurs, chargés d'instruire l'affaire, puisse l'étouffer. C'est un débat public, dans l'enceinte de la Haute Cour, qu'a demandé M. Malvy. L'information complémentaire, prévue par le projet, pourra aboutir à un rapport, mais non pas à une décision. Voilà la volonté du Parlement. Il a donc fallu adapter, tant bien que mal, les formes législatives aux exigences politiques immédiates.

C'est dans le même esprit que le projet de loi envisage la constitution d'un « ministère public » chargé de soutenir l'accusation devant la Haute Cour. Il n'est pas possible que ce soit le gouvernement qui désigne ce ministère public, puisque c'est, précisément, un membre du pouvoir exécutif qui est l'objet des poursuites. Est-ce donc à la Chambre qu'il faut demander de nommer des commissaires qui se présenteront devant la Haute Cour ? Ce serait logique ! Mais, dans l'espèce, ce n'est pas possible, puisque la Chambre n'a pas fait d'enquête et qu'elle ne s'est même pas prononcée sur les présomptions de culpabilité. Pour éluder la difficulté, le projet de loi imagine un système particulier, qui est une innovation dans le droit français : le ministère public sera formé de magistrats, de membres inamovibles de la Cour de cassation, désignés par le haut tribunal lui-même, et par conséquent tout à fait indépendants. La Chambre aura la faculté' de désigner des commissaires (2). Mais qu'arrivera-t-il si ces commissaires ne sont pas d'accord avec le ministère public ?

« Ce n'est pas une loi de circonstances que nous vous proposons », disait au Sénat le rapporteur du projet, M. Pérès. Sans doute ! Le texte

(1) Cf. le Rapport de M. Pérès sur la proppsition Simonet, Sénat, Documents, 1917, n" 399.

(2) Ceci, pour sauvegarder l'avenir, car il est bien évident qu'elle n'usera pas de ce droit au cours de l'affaire.

veut atteindre à une portée générale ; la commission s'y efforce. Mais, comme elle ne peut pas faire abstraction des circonstances anormales dans lesquelles elle travaille, elle aboutit à une procédure compliquée, dont la valeur juridique est très contestable.

C'est pour ces motifs que le projet rencontre, lorsqu'il vient en discussion à la Chambre, quelques difficultés. Mais comme il répond aux désirs des amis de M. Malvy, et comme il tient compte, dans la plus large mesure, d'un état de fait que la Chambre elle-même a créé, sans compromettre l'exercice de ses droits pour l'avenir, il est soutenu par les radicaux-socialistes et par les socialistes ; il est voté.

Cette loi, qui porte la date du 5 janvier 1918, est une des modifications de détail que l'organisation des pouvoirs publics en France a subies pendant la guerre.

A peine était-elle votée que déjà elle était insuffisante. Elle n'avait pas défini la compétence de la Haute-Cour. Le Sénat, constitué en cour de justice, était-il obligé de restreindre le procès aux seuls faits qui lui avaient été déférés par la Chambre ? ou pouvait-il, de sa propre autorité, l'étendre à des accusations que la Chambre n'avait pas prévues ? Etait-il tenu d'appliquer à l'inculpé, pour un crime défini par le Code pénal, les sanctions indiquées par la loi ? ou avait-il le droit de fixer la peine à son gré ?

L'affaire Malvy soulevait toutes ces questions à la fois. L'ancien ministre était inculpé d'avoir communiqué à l'ennemi les plans d'une attaque, et provoqué des mutineries : crimes de trahison. Or, la Haute Cour ne trouvait pas, dans l'examen des faits, la preuve de cette trahison ; elle estimait seulement que M. Malvy était coupable de « forfaiture », qu'il avait fait mauvais usage de ses pouvoirs, en accordant des subventions à d€s gens tarés et à des hommes suspects de trahison. Avait-elle le droit de condamner pour « forfaiture » un inculpé qui avait été mis en accusation pour un crime de « trahison »? A cette « forfaiture » qui, d'après le Code pénal, doit être punie au moins de la perte des droits civiques, le Sénat, constitué en cour de justice, avait-il le pouvoir d'appliquer une autre peine ? Ces difïicultés se posaient devant la Haute Cour au lendemain du vote de la loi. Les juges hésitaient : devaient-ils tenir compte des précédents (1) ? La cour de justice n'était-elle pas « souveraine », et ne pouvait-elle pas s'affranchir des règles auxquelles sont soumises les juridictions ordinaires ? Le procureur général, qui avait d'abord

(1) La loi de 1889 (qui visait les attentats contre la sûreté de l'Etat) avait décide que la Haute Cour devait se borner à appliquer les dispositions prévues par la loi pénale ; il avait été entendu, en principe, que l'on se référerait à la loi de 1889 pour tous les détails que la loi du 5 janvier 1918 n'avait pas prévus ; mais les sénateurs répugnaient à voir restreindre leur liberté d'appréciation.

soutenu la théorie la plus étroite, ne refusait pas, en fin de compte, d'admettre l'idée de la souveraineté de la Haute Cour. L'arrêt du 6 août 1918 reflète ces incertitudes. Il absout M. Malvy de l'inculpation de trahison ; mais il le déclare coupable de forfaiture, bien que les faits qu'il retienne ne constituent pas à proprement parler des crimes. Au lieu d'appliquer au condamné la peine de la dégradation civique, prévue par la loi, il l'en dispense ; mais il prononce une peine de cinq ans de bannissement. Pour excuser les contradictions apparentes de ces décisions, l'arrêt invoque enfin la « souveraineté » de la Haute Cour.

Les juristes n'ont pas de peine à souligner ces incohérences ; ils en ont davantage à se mettre d'accord sur une appréciation de fond. La décision de la Haute Cour était-elle légale ? Non, disent les uns. Le pouvoir souverain qu'invoque l'arrêt du 6 août est inadmissible. Le Sénat n'a pas le droit de modifier, à lui seul, une loi de l'Etat. « Nul ne peut être condamné que pour un fait prévu par la loi et défini par la loi » : c'est ce principe que la Haute Cour a méconnu (1). Et pourtant, disent les autres, la décision prise par la cour de justice est conforme à la doctrine traditionnelle ; elle ne s'écarte pas des v précédents « ; ce sont les principes mêmes que les Hautes Cours ont toujours appliqués, sous le régime de la monarchie constitutionnelle (2). Il «st logique qu'il en soit ainsi ; il faut qu'un tribunal politique puisse punir les fautes graves d'un ministre, même si elles ne constituent pas des crimes aux yeux de la loi pénale (3).

Mais ces débats sont étrangers à notre sujet. Il suffit d'avoir rappelé ici les décisions et les faits qui touchent à l'organisation des pouvoirs publics et les éléments nouveaux qui, pendant la guerre, ont trouvé place à cet égard dans la législation française. De ce simple récit se dégage un enseignement, qui n'est pas sans intérêt. C'est dans la passion politique, c'est dans l'atmosphère de la lutte des partis que le législateur est appelé à trancher une question délicate de droit public. Il se défend d'obéir à ces influences ; mais il les subit. Il prétend donner à ses décisions le caractère d'une loi permanente, et pourtant il ne prend que des mesures hâtives et partielles, qui sont dominées par les circonstances immédiates. L'organisation de la Haute Cour, telle qu'elle est prévue dans la loi du 5 janvier 1918, est une œuvre de compromis. A voir fonctionner cette juridiction exceptionnelle, l'opinion reconnaît aussi ses défauts. Erigé en tribunal, le Sénat reste, quoi qu'il fasse, une assemblée politique. Y gagne-t-il en prestige ? Les sénateurs avaient

(1) DuGuiT, Revue politique et parlementaire, 1919, p. 137-145.

(2) Roux, ibid., 10 décembre 1918, p. 267 ; et 1919, p. 145 et suiv.

(3) Barthélémy, dans la Revue de droit public, 1918, p. 424 et ss. a examiné l'ensemble -de la question.

entendu, le 22 juillet 1917, les attaques de M. Clemenceau contre M. Malvy ; ils n'avaient pas chassé le ministre. Les mêmes hommeo, un an plus tard, sont devenus des juges ; ils condamnent celui qu'ils avaient d'abord absous ! C'est une singulière aventure. La presse discute l'arrêt de la Haute Cour, applaudit ou critique : à la Chambre, un député prend parti, dans un rapport, et conteste la valeur des décisions ! Voilà bien de quoi renforcer l'autorité de la haute assemblée !

L'avenir de la Haute Cour aujourd'hui est incertain. Mais l'expérience de la guerre et de l'après-guerre avait conduit le gouvernement, en 1923, à souhaiter qu'une loi organique vînt régler à nouveau l'exercice de la fonction judiciaire du Sénat. Ces projets n'ont pas eu de suite (1). Il est probable pourtant que la réforme de 1918 n'aura qu'une valeur transitoire.

HL Le contrôle parlementaire

Le Parlement dispose, pour exercer son droit de contrôle sur l'action gouvernementale, de trois moyens ordinaires : l'examen du budget par les Chambres et les commissions spéciales, qui permet d'adresser au pouvoir exécutif les observations relatives à l'exécution de la loi, à l'emploi des crédits et au fonctionnement des services ; l'interpellation en séance publique qui est, par excellence, un moyen politique ; l'audition des ministres par les commissions, qui sert de préface à l'étude des projets de loi, ou qui intervient à titre d'incident au cours du travail (2). L'état de guerre devait nécessairement modifier les conditions de ce contrôle, puisque le pouvoir budgétaire des Chambres était réduit. Les deux autres procédés restaient applicables en principe ; mais leur importance respective était transformée, puisque toute une partie des faits de guerre ne pouvait pas faire l'objet d'une libre discussion. Les formes du contrôle parlementaire se sont donc modifiées ; les pratiques nouvelles qui ont prévalu méritent une attention toute particulière.

1. Le droit d'interpellation et le Comité secret. — Le contrôle par voie d'interpellations ne pouvait pas s'exercer dans des conditions normales pendant la guerre, puisque le gouvernement ne pouvait pas répondre pubHquement à toutes les questions et que les Chambres ne pouvaient

'1) A la suite Je l'attîtude prise par le Sénat dans les poursuites engagées contre les communistes (affaire de la Ruhr), le garde des sceaux, M. Colrat, songeait à créer une juridiction nouvelle pour connaître des attentats contre la sûreté de l'État. Cf. Temps, 23 novembre 1.923.

(2) Les parlementaires ont aussi l'occasion d'exercer un contrôle indirect, à titre individuel, par voie de «questions écrites» adressées au ministre compétent. Le développement de cette pratique est devenu considérable pendant la guerre : 6981 « questions » ont été posées en 1915, très souvent sur l'initiative du public lui-même.

songer à mettre en jeu, à chaque instant, l'autorité de l'exécutif. Dès la reprise de ses travaux, le Parlement se montrait disposé à renoncer à ses droits. On était d'accord pour diminuer le nombre des séances publiques ^t pour concentrer toute l'activité dans les séances de commissions (1). « 11 fut entendu, dès le retour des Chambres, lin décembre 1914, par une convention à la fois amicale, et on peut dire aussi écrite, car la trace en figure dans les archives de la commission de l'armée, à de nombreuses reprises, que le gouvernement, n'acceptant pas la discussion publique, ni même la discussion à la tribune, accepterait, dans le secret des commissions parlementaires compétentes, les critiques les plus énergiques... (2). » Les séances publiques, alors, étaient réduites à deux ou trois par semaine. Mais la réserve que les Chambres s'étaient imposée ne pouvait pas durer bien longtemps. Il y avait à cela deux motifs. D'une part, les critiques que recevait le gouvernement n'avaient pas de sanction : le pouvoir exécutif pouvait, s'il le voulait, les négliger, puisqu'elles ne pouvaient pas mettre en jeu la « question de confiance ». D'autre part, les députés ou les sénateurs, qui n'appartenaient pas à une des grandes commissions, se trouvaient en dehors de l'activité du Parlement : ils éprouvaient l'impression pénible de remplir une fonction vide, ils ressentaient une sorte de diminution morale. Aussi, malgré l'entente tacite qu'il avait d'abord respectée, le Parlement va-t-il essayer de reprendre l'exercice de ses droits, en cherchant au besoin une forme nouvelle qui lui paraisse compatible avec l'état de guerre.

C'est dans le courant du mois d'août 1915 qu'apparurent les premiers symptômes de mécontentement, à l'occasion de la campagne que menait la commission de l'armée de la Chambre contre le ministre de la guerre. Il fallait aborder franchement, dans une discussion approfondie, l'ensemble des critiques que l'on adressait à l'administration. « Si les travaux de chaque commission... doivent demeurer secrets... pour les membres de l'assemblée qui ne font pas partie des commissions », disait M. Accambray (3),,« que devient, je vous le demande, le contrôle par ces commissions, qui sont, vous le savez bien, dépourvues d'autorité propre ? » Il faut, disait-il encore à ses collègues, « que vous vous décidiez à prendre enfin ouvertement, loyalement, courageusement, vos responsabilités, et, usant des moyens d'action que la loi et la constitution ont mis entre vos mains, à faire connaître clairement vos volontés, à prononcer sans ambiguïté votre jugement. » Etait-il possible de livrer ces critiques à la discussion publique ? Non. Mais il fallait alors étudier une procédure

(1) Cf. le discours de M. Viviani à la Chambre, 26 août 1915.

(2) Commission d'enquête, dite de Briey : déposition de M. Henry Bérenger.

(3) Chambre, Débats, 26 août 1915.

spéciale. « Il doit y avoir des moyens pratiques, constitutionnels, réglementaires, pour que l'assemblée soit renseignée sans courir le risque d'indiscrétions possibles (1) », disait M. Varenne. Ce procédé, un autre député d'extrême gauche, M. Brizon, l'avait indiqué, dès le 12 août : c'était la réunion des Chambres en séance secrète. La constitution l'avait envisagé, et le règlement de la Chambre des députés l'avait prévu.

Le président du Conseil, M. Viviani, ne s'y opposait pas, en principe. Pourtant, la Chambre ne se décidait pas d'emblée à adopter cette forme inédite. Si les débats du « Comité secret » provoquaient la chute du ministère, l'opinion publique serait inquiète : « ...on leur a donc dit des. choses bien redoutables... », penserait-elle ; et les adversaires du Parlement ne manqueraient pas d'insinuer qu'il avait « fait céder les intérêts supérieurs du pays devant les intrigues de couloirs (2) ». A deux reprises encore, le 13 octobre (3) et le 15 décembre 1915, l'éventualité d'un Comité secret est repoussée.

Mais, le 29 octobre, la situation politique s'était modifiée. Le cabinet de M. Viviani avait cédé la place à un cabinet Briand. En se présentant devant le Parlement, le nouveau gouvernement avait annoncé que les Chambres pourraient se réunir en séance secrète, à condition d'attendre l'heure que le pouvoir exécutif lui-même jugerait opportune. Les événements du printemps 1916, l'affaire de Verdun, annoncent une crise politique. Le 27 mai 1916, lors d'une conférence des délégués des « groupes » parlementaires, M. Briand accepte la réunion d'un Comité secret, à condition qu'il y ait un accord exprès entre le gouvernement et les « groupes ». Pourtant, les députés sont encore indécis. Le 6 juin, la majorité des « groupes » se prononce contre l'opportunité d'un Comité. Mais le gouvernement intervient encore : « l'échange d'explication » est jugé « indispensable », « l'heure est venue » ; il désire donc que la Chambre prépare un règlement précis.

La commission du règlement, qui étudiait la question depuis cinq mois, dépose aussitôt son rapport. Pour que la Chambre suspende sa séance publique et se forme en Comité secret, il suffit qu'une demande soit déposée, revêtue de 100 signatures. En séance secrète, la Chambre ne pourra discuter que la question indiquée dans la demande. Le débat se poursuivra jusqu'à ce que, sur l'initiative du président ou de vingt membres, l'assemblée ait décidé, au scrutin, de reprendre la séance publique. C'est alors seulement, après la clôture du Comité secret, que la discussion pourra aboutir au vote d'un ordre du jour.

(1) Ibid.

(2) ibid, discours de M. Paul Beauregard.

(3) Cette fois, M. Viviani s'était prononcé contre le Comité secret.

En exposant les principes de cette procédure, le rapporteur du projet, M. Louis Marin (1) ne dissimule pas les difficultés. Si l'on admet qu'une demande signée de 100 membres entraîne ipso facto la formation de la Chambre en Comité secret, ne faut-il pas craindre que les adversaires du gouvernement ne se servent de cette faculté comme d'un moyen d'obstruction ? Faudra-t-il établir un procès-verbal des débats, qui fixerait les responsabilités, mais qui aurait l'inconvénient d'inquiéter les orateurs, soucieux des révélations futures ? Demandera-t-on aux députés de s'engager sous serment à garder le secret des délibérations, ou bien se contentera-t-on d'un engagement moral ? La Chambre ne paraît pas disposée à résoudre d'avance toutes ces difficultés (2).

Le 16 juin, pour la première fois, le Comité secret est formé. La Chambre s'occupe de la situation militaire, de la crise des effectifs, et de la responsabilité du haut commandement. Le plan XVII, la question des fabrications d'artillerie, et surtout la bataille de Verdun sont abordées, au hasard des interventions. Les interpellateurs apportent des documents isolés, des indications fragmentaires. « C'est la question du haut commandement que vous posez », s'écrie le président du Conseil. C'est aussi l'autorité du cabinet qui est en jeu. Elle en sort affaiblie. Après sept séances, la séance publique est reprise le 22 juin. L'ordre du jour affirme la volonté de la Chambre d'établir un contrôle sur les services de l'administration de la guerre, dans la zone des armées (3).

Le gouvernement espérait sans doute que le Comité secret resterait une procédure exceptioiinelle : « Nous ne pourrons pas recommencer souvent...», disait M. Briand, dès le début de l'expérience. Mais l'opposition socialiste n'entendait pas se ranger à cet avis. « Il faut qu'il soit entendu entre nous que cette procédure recommencera », s'empressait de déclarer M. Renaudel : l'opinion s'y accoutumera ; la Chambre pourra « sérier les problèmes », et traiter en Comité secret toutes les questions quisont discutées en commissions, — affaires financières, problèmes de l'armement et des effectifs, négociations diplomatiques. Sans se rallier à cette thèse, la Chambre des députés accepte volontiers un usage qui lui est commode. Du 28 novembre au 7 décembre 1916, elle tient encore dix séances « secrètes » (4). Le cabinet de M. Briand ne résiste pas à ces

(1) Rapport, n° 2108.

(2) Le Rapport Marin n'a pas été discuté avant la réunion en Comité secret. En fait, le Comité a été formé sur la demande de vingt membres, confirmée par un vote de la Chambre. Sur la procédure, voir Eug. Pierre, ow^. cit., n°» 799-802. En outre, un compte rendu sténographique a été établi ; la publication du texte a été commencée pour la Chambre, en vertu d'un vote du 10 octobre

(3) Voir ci-dessous, p. 124. Il avait été convenu, au cours des conférences qui avaient précédé le Comité, que la Chambre ne pourrait pas émettre un vote de fond pendant les séances secrètes.

(4) Le Sénat se forme lui aussi en Comité secret du 4 au 9 juillet et du 19 au 23 décembre

interpellations. Un remaniement est nécessaire (12 décembre 1916). Mais, clans les semaines qui suivent, le nouveau Cabinet se heurte aux mêmes difficultés : le 26 janvier, le 14 mars, la Chambre se forme encore en Comité secret pour discuter les interpellations relatives aux affaires de Grèce et à l'aviation.

Sous le régime du cabinet Ribot et du cabinet Painlevé (20 mars- 16 novembre 1917), les réunions en séance secrète continuent. La Chambre évoque ainsi par exemple, le 29 juin, les incidents relatifs à la grande offensive d'avril, le 16 octobre, les problèmes de politique extérieure (1) et l'autorité du gouvernement ne s'en trouve pas augmentée.

L'opinion publique s'inquiète cependant : elle n'oublie pas que le général Lyautey a mis en doute la discrétion des membres du Parlement (2), elle croit que certains détails des délibérations secrètes sont parvenus à la connaissance du gouvernement allemand. Que ces craintes soient justes ou non, peu importe. L'institution du Comité secret est atteinte. Le gouvernement de M. Clemenceau, soutenu par l'opinion publique, n'aura pas de peine à éviter que le Parlement y ait recours à l'avenir. Lorsque, pendant les négociations de paix, certains députés essaient d'agiter de nouveau la question, le président du Conseil écrit aussitôt à l'un d'eux : « Je tiens à vous faire savoir que le gouvernement ne pourrait pas prendre la parole à la Chambre pour des déclarations qui ne seraient pas connues du pays tout entier (3). »

2. Le contrôle administratif des commissions parlementaires. —

Malgré la pratique du Comité secret, malgré le développement des interpellations en séance publique pendant les années 1916 et 1917, l'exercice du contrôle par l'ensemble du Parlement se heurtait à trop d'objections pour prendre le rôle prépondérant. C'est donc aux grandes commissions parlementaires (4) qu'appartint, en fait, cette mission.

En avaient-elles le droit ? Elles avaient été nommées pour étudier des projets de loi, recevoir les explications des ministres et pour faire des rapports. C'est sur le ministre, chef des services, qu'elles exerçaient leur contrôle. Pouvaient-elles se croire autorisées à étendre leur activité, à demander des renseignements, à faire des enquêtes dans les services,

(1) Le 25 mai et le 2 juin 1917 avaient lieu également des Comités secrets à la Chambre ; le 6 juin au Sénat.

(2) Le 14 mars, à la Chambre. Le ministre déclare, en séance publique, qu'il n'a pas voulu donner, en comité secret, certaines indications techniques relatives à l'aviation : « même en comité secret, je regarde, en pleine responsabilité, que c'aurait été exposer la défense nationale à des risques. » [Annales, Débats, p. 703).

(3) 12 avril 1919. Cf. E. Pierre, ow. cité, p. 1147, note 4.

(4) Budget, Armée, Marine, Affaires étrangères, en particulier. La Commission de l'armée de la Chambre fut complétée par la désignation de membres supplémentaires. Le renouvellement annuel fut, en fait, suspendu. Le Sénat qui n'avait, avant la guerre, qu'une seule grande Commission permanente, s'empressa d'en instituer plusieurs autres.

sans qu'une proposition législative les y eût invitées ? Elles n'ont pas hésité à le faire dès le début de 1915. « Délibérément », elles sont sorties de leurs attributions normales ; elles ont voulu assurer l'œuvre de contrôle que le Parlement ne pouvait pas remplir.

- La commission du budget trouvait déjà, dans la législation antérieure à la guerre, une base juridique qui lui permettait d'exercer un droit d'investigation dans les sen^ices, et de procéder à des enquêtes sur place. La loi de finances du 23 août 1876 l'avait jadis autorisée à déléguer deux de ses membres pour vérifier l'emploi des crédits et, par conséquent, l'état du matériel dans les diverses administrations. Depuis 1906, elle avait le droit d'inspecter les approvisionnements de l'armée. Enfin, d'après l'article 13 de la loi de finances du 15 juillet 1914, une sous-commission pouvait « suivre et contrôler d'une façon permanente l'emploi des crédits affectés à la défense nationale. Aussitôt que les travaux parlementaires avaient repris leur cours, au début de 1915, la commission du budget avait donc manifesté l'intention de mettre en pratique ce pouvoir de contrôle ; en juin 1915, elle forme deux sections, dont la mission d'inspection doit s'étendre à tout le territoire. Le gouvernement résiste, il essaie de prétendre que les dispositions votées en 1876, en 1906 et en 1914 ne s'appliquent pas en temps de guerre (1) ; mais il ne tarde pas à céder, quitte à essayer, pendant quelques semaines encore, de contester les mesures d'application pratique. La commission des économies, en vertu des mêmes principes, possède, elle aussi, des pouvoirs d'enquête qu'elle exerce sans difficulté et sans grande efficacité.

Toute autre était la situation de la commission de l'armée (2). Elle ne trouvait ni dans la loi, ni dans la tradition, les arguments qui pouvaient lui permettre de développer ses attributions. Pourtant elle n'hésite pas. Son président, le général Pédoya, la met au courant, dès la première réunion, des inquiétudes que provoque, au ministère de la guerre, l'état de l'armement et des munitions. Est-elle fondée à intervenir ? Certainement, dit le général. Puisque la Chambre ne peut exercer, par voie d'interpellation, son droit de contrôle, il est naturel que la commission, nommée par l'assemblée, accomplisse cette fonction. Le 12 janvier 1915, le président résume sa doctrine et celle de ses collègues dans une lettre qu'il adresse au ministre de la guerre : « De même que la commission du budget a un droit d'examen et de contrôle sur les questions d'ordre financier, de même la commission de l'armée doit avoir un droit d'examen et de contrôle sur les questions d'ordre militaire, sans

(1) Voir à ce sujet le Rapport de M. Louis Marin sur le contrôle, établi en 1917, bien qu'il soit daté du 28 octobre 1915, n° 1387.

(2) Cf. le livre du général Pédoya, La Commission de l'Armée pendant la guerre, Paris, in-8° 1920, en particulier p. 10,

cependant s'immiscer en rien dans les mesures relatives aux mouvements et à la conduite des troupes, et sans que son action s'étende au delà de la zone de l'intérieur. »

Le ministre ne conteste pas le principe ; mais il est plus difficile d'obtenir les mesures d'exécution. La commission veut pouvoir visiter les arsenaux et les usines de munitions ; elle veut assister aux expériences d'artillerie : c'est entendu, répond le ministre ; mais prévenezmoi, et indiquez-moi d'avance quel établissement vous désirez inspecter. Travailler dans ces conditions, réplique la Commission, ce serait perdre son temps. Pour être efficace, le contrôle doit être inopiné. Après quelques résistances, le gouvernement cède. Le 20 juin 1915, il consent à délivrer aux membres de la commission des ordres de missions permanents, valables pour les établissements situés en dehors de la zone des armées. Le libre accès des représentants du Parlement dans les services du ministère est une autre source de difficultés. Les directeurs de l'administration centrale se plaignent d'être harcelés de visites ; ils n'ont pas le temps de répondre aux demandes de renseignements. La commission insiste : le 17 février 1915, elle exige que ses membres puissent pénétrer dans les bureaux. Là encore, elle obtient gain de cause.

Au milieu de ces difficultés et de ces tâtonnements, les commissions réussissent pourtant à travailler et à s'imposer. Les délégués de la commission du budget forment, avec ceux de la commission de l'armée, une sous-commission des armements qui visite les dépôts de matériel. A Paris, les commissions étudient la question des fabrications d'artillerie, de mitrailleuses et de fusils, demandent à connaître les besoins de l'armée, contribuent à établir un lien entre les industries privées et l'administration de la guerre ; elles interviennent même, dès Tété de 1915, pour demander la création de positions de repli à l'arrière du front, pour traiter la question des effectifs, pour demander des renseignements sur la situation du corps expéditionnaire aux Dardanelles. Ces études aboutissent à des questions, à des suggestions (1). Le ministre de la guerre se présente devant la commission, combat ses critiques, essaie de défendre sa propre liberté d'action. Au mois d'août, l'opposition devient très vive, violente même. La commission multiplie les reproches avec âpreté, avec passion ; l'autorité du ministre finit par en être ébranlée.

Que ce contrôle soit incomplet, parce qu'il ne peut pas aboutir directement à une sanction, c'est évident. Tel qu'il est, il constitue, dans la pratique des institutions parlementaires, une nouveauté. Aussi le

(1) La Commission de l'armée a fait imprimer en 1919 toute une série de Rapports sur son actiité pendant la guerre. Le rapport général, établi par M. Dalbiez, porte le n° 7259.

Parlement a-t-il le soin d'en faire consacrer officiellement l'existence (1), et surtout d'en étendre l'action au delà des questions relatives à l'administration de l'armée. C'est en 1917 qu'il parvient à formuler deux décisions à cet égard.

La loi de finances du 30 juin 1917 (article 7)décide que « les rapporteurs des commissions de finances des deux Chambres sont chargés de suivre et de contrôler, d'une façon permanente, Y emploi, des crédits inscrits aux budgets des divers départements ministériels » ; ils sont en droit d'exiger tous les renseignements nécessaires à leur mission. C'est un principe nouveau que pose ainsi la loi : le contrôle sur l'ensemble du budget, non pas après la clôture de l'exercice financier, mais pendant que s'effectuent les engagements de dépejises. La réforme est définitive ; elle n'est pas limitée à la durée des hostilités ; en fait, elle étend à tous les services de l'Etat les droits que possédait déjà la commission du budget, en matière d'armement et de matériel militaire (2).

D'autre part, siu* une proposition déposée par M. Damour, la Chambre des députés essaie d'organiser le contrôle administratif, pour compléter le contjôle financier qu'elle vient d'établir. Les commissions font des rapports, obtiennent des promesses ; les ministres signent des circulaires, pour répondre au désir du Parlement. Qu'advient-il de tout cela ? Ces circulaires s'entassent, s'enchevêtrent sans que les services prennent la peine de les appliquer. Les parlementaires le savent bien, parce qu'ils reçoivent les plaintes des intéressés ; ils interviennent auprès des ministres par des démarches personnelles (3). Ne faudrait-il pas substituer à ce « régime de fortune » un système organique et cohérent ? Le 2 octobre 1917, la Chambre vote une « résolution » : une commission sera créée pour a centraliser » les requêtes qui dénoncent la violation de lois, de circulaires ou de règlements, et pour constater a l'inobservation » des mesures « préconisées par les comnùssions et acceptées par le gouvernement ».

L'activité des commissions parlementaires a suscité, pendant et depuis la guerre, des polémiques ardentes. D'après leurs adversaires, elles n'auraient fait que gêner le travail des services par leurs interventions incessantes, harceler les ministres qui avaient bien d'autre besogne plus urgente, et réclamer à grands cris des mesures que, sans elles, l'administration aurait bien su prendre : en somme, elles auraient prolongé en temps de guerre les inconvénients du temps de paix. « Calomnies ! »

(1) C'est par exemple l'idée qui inspire, en décembre 1915, le Rapport de M. Revault sur une proposition de loi déposée par M. Jobert, n° 1546.

(2) Cf. Rapport de M. Louis Marin sur le contrôle cité ci-dessus.

(3) Chambre, Débats. Séance du 27 septembre 1917.

disent les parlementaires. Plus vite que le gouvernement et le commandement même, les commissions ont compris que la guerre serait longue j elles ont secoué l'inertie des bureaucrates, combattu les idées préconçues des services techniques, suggéré des solutions. Le gouvernement ne leur en savait pas gré ? Il aurait préféré échapper à cette surveillance impatiente ? Peut-être ; et pourtant il aurait dû comprendre que la collaboration des commissions lui était utile et qu'il était, sans elle, le prisonnier de ses bureaux.

Entre les affirmations du directeur de l'artillerie (1) et les bilans établis par les commissions (2), la critique historique, aujourd'hui, ne dispose pas encore d'une base solide. On est tenté de croire que l'influence des commissions a été heureuse, en somme et a contribué largement à donner aux vieilles administrations un esprit de guerre. Mais pour donner une appréciation raisonnée, il faudrait pourtant d'autres documents, toute une enquête que rien n'annonce encore.

3. Le contrôle aux armées. — La question du contrôle parlementaire présentait un autre aspect qui a provoqué des discussions violentes pendant une partie de la guerre : le droit d'investigation, dont le gouvernement avait accepté le principe, pouvait-il s'étendre aux territoires soumis à l'autorité du général en chef, aux services de la zone des armées ? La commission de l'armée ne voulait pas se contenter de visiter des usines, des dépôts de vivres ou de matériel, des hôpitaux ; elle voulait contrôler sur place l'exécution du ravitaillement, assister à l'évacuation des blessés, s'informer, auprès des combattants, de leurs besoins. Ce n'était plus seulement le ministre de la guerre qui était en cause, mais le commandement. Aussi le problème était-il beaucoup plus délicat encore aux yeux du gouvernement.

Les prétentions de la commission s'étaient affirmées dès le début de 1915 (3). Elle faisait valoir qu'il était vain de contrôler les services de V « intérieur », si les services de la zone des armées lui étaient fermés. Le 25 février, le président de la commission demandait au ministre un « laissez-passer » qui devait permettre à ses collègues de pénétrer dans la zone soumise à l'autorité du haut commandement. « Cela dépend du général Joffre... » répond le ministre ; « envoyez-moi le programme de ce que la commission désire voir sur le front, et je le soumettrai au

(1) Baquet, Souvenirs d'un directeur de l'artillerie, Paris, Lavauzelle, 1920.

(2) Pédoya, ouv. cité (pour la Commission de la Chambre). Pour la Commiaaion de l'armée du Sénat, l'ouvrage de Mermeix, Au sein des Commissions, Paris, Ollendorlî, 1924, reproduit de nombreux documents inédits.

(3) Id. et le Rapport de M. Dalbiez sur l'œuvre de la Commissioa de l'armée pendani; la guerre, n" 7239.

général en chef. » Vainement, la commission remarque que le grand quartier général accorde des autorisations à des conseillers municipaux de Paris, à des journalistes. Ces faveurs vont disparaître, réplique le ministre. La zone des armées « n'est pas mon terrain » ; elle dépend du général Joffre « qui ne veut pas se laisser envahir par les civils ! » Le 17 mars, une autorisation est pourtant accordée à la sous-commission du service de santé, mais à titre exceptionnel.

Le 5 mai, le président de la commission revient à la charge. Il désire aller sur le front de l'Yser pour étudier la question des gaz asphyxiants que les Allemands viennent d'employer pour la première fois. Le grand quartier général demande à connaître exactement le motif de cette inspection. « Je n'ai pas d'explications à donner », répond le général Pédoya. On le menace d'être arrêté s'il voyage sans laissez-passer. Il exécute pourtant sa mission sans incident. La commission annonce alors son intention d'envoyer ses représentants, « tant dans la zone des armées que dans la zone de l'intérieur, partout où elle aura jugé nécessaire de faire des constatations ». Aussitôt le ministre proteste : « Si la commission », dit-il, « veut donner l'exemple de la résistance aux ordres donnés par le général en chef.., le Parlement sera juge des prétentions dont vous venez de me faire part. » Sous la menace d'une démission collective, il promet cependant de chercher une solution, d'accord avec le grand quartier général.

C'est le 20 juin que le gouvernement apporte son projet. La zone des armées est divisée, en fait, en deux parties, la zone des étapes et la zone de V avant. Dans l'une, la commission pourrait envoyer des missions temporaires, dont la durée et l'itinéraire seraient fixés. Dans l'autre, les visites resteraient subordonnées à des autorisations spéciales, accordées pour chaque cas particulier. La commission refuse. Mais, cette fois, la Chambre entière s'émeut. Le 26 et le 28 juillet, une conférence des délégués des « groupes » se prononce en faveur d'un contrôle permanent exercé par les commissions, qui délégueront leurs membres en missions temporaires. En pratique, pourtant, la commission de l'armée ne réussit pas à obtenir la liberté qu'elle réclame. Lorsque, sur la prière d'un de ses membres, le commandant Driant, elle veut constater l'état des organisations défensives dans la région de Verdun, elle se heurte une fois de plus au refus du grand quartier général (1).

La formation du cabinet Briand, (2) et surtout l'attitude du général Galliéni, ministre de la guerre, amènent un revirement. « Vous avez

(1) Sur ces difficultés incessantes, qui irritaient les membres des commissions, voir, par exemple, le récit donné par le sénateur L. Cobnet, dans l'ouvrage déjà cité.

(2) 29 octobre 1915.

satisfaction entière », déclare le ministre au président de la commission de l'armée ; « vous pouvez aller dans la zone des armées chaque fois que vous voudrez. Vous pouvez donc considérer d'ores et déjà la question du contrôle comme définitivement résolue ». Le 29 janvier J91G, à la tribune de la Chambre, le général Galliéni répète qu'il accepte le contrôle, à condition seulement que l'on se mette d'accord avec le général en chef, « parce que les opérations militaires priment tout. » Le président du Conseil essaie pourtant, ce jour-là, d'éviter une promesse immédiate. Mais, après l'attaque de Verdun, il n'est plus possible de prolonger ces atermoiements. Le 22 mars, après avoir entendu le président du Conseil, la commission de l'armée trace le programme d'une série de missions, pour examiner l'état sanitaire des troupes, les voies ferrées, les lignes de défense. C'est entendu ; le gouvernement n'y mettra pas obstacle (1) : à l'avenir, le contrôle s'exercera sans cesse, par le jeu de missions successives, sans que les commissions puissent jamais s'installer en permanence dans la zone des armées. Cet accord est confirmé par un ordre du jour du 17 mai.

Encore fallait-il établir un règlement précis, fixer le mode de désignation des parlementaires en mission, déterminer les limites de leur action. La Chambre donnerait-elle à quelques-uns de ses membres un mandat permanent, qui leur permettrait de se faire attribuer tour à tour les missions qui se présenteraient ? Les commissaires seraient-ils autorisés à demander des renseignements, non seulement sur les services de l'armée, mais sur le résultat des opérations militaires ?

Ces questions, la Chambre va les aborder pendant le premier Comité secret (18-22 juin 1916). C'est la première fois, depuis le 4 août 1914, que la Chambre, dans son ensemble, est appelée à discuter la situation militaire. Elle sait, donc elle a des responsabilités. « Mais alors, puisque sa responsabilité commence, il faut que sa collaboration et son contrôle commencent en même temps (2). » Il ne peut pas suffire de donner par l'intermédiaire des commissions, une impulsion lointaine ; il faut que s'organise le « contrôle parlementaire aux armées ». Sans doute la Chambre, d'après la théorie constitutionnelle, ne peut pas exercer de sa propre autorité un contrôle direct qui appartient au gouvernement seul ; elle ne peut pas nommer de « délégués aux armées » ; mais le gouvernement peut investir les députés de missions de contrôle, sur la proposition des commissions compétentes, qui en traceraient le programme (3).

(1) Mais il refuse nettement communication des documents que lui demandait la Commission du Sénat, en novembre 1915, au sujet des opérations d'Artois et de Champagne. Cf. le Rapport de M. Cheron, Mermeix, oui>. cité, p. 73.

(2) M. Varenne, 21 juin 1916. Débats du premier Comité secret, Journal Officiel, p. Sô.

(3) C'est l'idée développée par M. Noulens, ibid., p. 93.

124 LES FORMES DU GOUVBRr^EMENT DE GUERRE

Le président du Conseil, tout en demandant à la Chambre d'éviter la confusion des pouvoirs, se déclare prêt à accepter la procédure que choisira le Parlement.

A l'issue du Comité secret, le 22 juin, l'ordre du jour décide <f d'instituer et d'organiser une délégation directe, qui exercera, ai^ec le concours du gouvernement, le contrôle effectif et sur place de tous les services ayant la mission de pourvoir aux besoins de l'armée ».

Voilà la décision prise. Il faut en organiser l'application pratique. Les adversaires du cabinet vont s'efforcer de donner aux décisions de la Chambre une portée inattendue. A l'instigation, semble-t-il, de M. Hennessy (1), la commission de l'armée rédige un projet. Les membres des commissions de l'armée et du budget continueraient à accomplir les missions qu'ils ont l'habitude d'effectuer ; mais en outre, la Chambre elle-même désignerait une délégation permanente de trente membres, qui seraient investis du contrôle aux armées. C'est sur cette base que le rapporteur, M. Tardieu, le 7 juillet, présente les éléments d'une solution (2). Il ne s'agit pas, dit-il, d'intervenir dans l'exercice du commandement. Mais les hautes autorités militaires sont trop absorbées par leur tâche essentielle pour s'occuper du matériel et des services ; c'est au pouvoir civil qu'en incombe la charge. Or, la Chambre a, sur le gouvernement, un droit de contrôle ; la collaboration, habituelle en temps de paix, devient indispensable en temps de guerre. Le fait est que, depuis deux ans, cette collaboration n'a pas fonctionné de façon satisfaisante; faute de « statut légal » , faute de « droits définis », les commissions ont été obligées de « négocier sans cesse avec le pouvoir exécutif. » Ce sont ces droits qu'il faut établir, une fois pour toutes. Or, il n'y a pas de contrôle possible sans un examen direct des besoins de l'armée : « il faut y aller voir », conclut le rapporteur. C'est ici que l'esprit du projet apparaît. M. Tardieu envisage le contrôle sous une double forme. D'une part, les commissions continueront à exercer leur action, chacune dans le domaine qui leur est propre ; ce contrôle est « spécial », puisque les attributions de chaque commission sont limitées ; il est « intermittent », puisque les commissaires contrôleurs partent en mission pour une courte période, et viennent ensuite reprendre leur place en séance. La zone de Varrière des armées sera, comme la zone de l'intérieur, le domaine des commissions. Au contraire, dans la zone des opération*, le contrôle parlementaire s'exercera d'une façon « permanente », par l'intermédiaire d'une délégation spéciale de la Chambre des députés, dont les attributions s'étendront

(1) Proposition de résolution, 30 juin 1916, n" 2255. Cf. aussi la proposition différente de MM. Accambray et A. Favre, n° 2241.

(2) Rapport, n° 2319.

aussi bien aux questions financières qu'aux problèmes du ravitaillement, du matériel ou du service de santé. La délégation fera, de temps en temps, un rapport d'ensemble, devant la Chambre réunie en séance secrète (1).

Le projet développé par M. Tardieu dépasse donc nettement les termes de l'ordre du jour voté par la Chambre à l'issue du Comité secret, le 22 juin. Le texte envisageait un contrôle des « services ayant la mission de pourvoir aux besoins de l'armée » : le rapport étend ce contrôle à la zone des opérations ; l'ordre du jour déclarait que le contrôle s'exercerait « avec le concours du gouvernement » : il n'en est pas question dans le projet de M. Tardieu. En réalité, ce sont deux théories constitutionnelles qui s'opposent. L'une, conforme à la tradition parlementaire, qui délègue aux commissions certains pouvoirs de la Chambre ; l'autre, qui rappelle les souvenirs du Comité de salut public, et qui doit aboutir à une main mise du pouvoir législatif sur une partie des attributions de l'exécutif.

Entre les deux systèmes, la Chambre hésite. Après une longue discussion, du 18 au 24 juillet (2), elle adopte le 25, le projet présenté par M. Tardieu ; elle décide de désigner, pour trois mois, une délégation de trente membres qui exercera dans la zone des armées, un contrôle « général et permanent ». Dès le lendemain, elle s'effraie de son audace. Le projet revient devant elle, pour une seconde lecture. Le 27, un contreprojet de M. Chaumet reprend le système du contrôle par les commissions. Coup de théâtre ! La Chambre se déjuge ; elle adopte le contreprojet (3). Ce sont les membres des grandes commissions qui exerceront le contrôle, dans la zone des opérations, comme dans la zone de l'intérieur. Ils examineront la « préparation des moyens défensifs et offensifs, industriels et militaires », sans intervenir dans la conduite des opérations. La tradition constitutionnelle est respectée.

A la fin de juillet 1916, le contrôle parlementaire aux armées est donc organisé. La longue lutte que les commissions avaient soutenue depuis le début de 1915, pour faire reconnaître leurs droits, et pour en assurer le libre exercice sur toute l'étendue du territoire, est achevée. Par le vote de la Chambre du 27 juillet, confirmé le 2 août par une déci;

1) Cette partie du projet est indiquée dans le Rapport supplémentaire du 13 juillet 1916, n" 2356.

(2) Il n'est pas possible de consacrer ici un développement suffisant à ce débat. Les interventions les plus intéressantes sont celles de M. J. Piou, de M. Lafferre, de M. Bourély contre le projet ; de M. J. Brunet et de M. Renaudel pour le projet. L'argument constitutionnel le plus important est donné, le 21 juillet, par M. Bourély [Annales, Débats, p. 1544) ; il fait remarquer que les délégués aux armées du projet Tardieu relèveraient directement de la Chambre « comme les membres du gouvernement », et qu'ils auraient même une action de fait plus étendue que ceux-ci. La situation du pouvoir exécutif ne serait-elle pas étrange et difficile ?

(3) Par 269 voix contre 200.

sion unanime de la commission de l'armée du Sénat, le fonctionnement régulier des missions parlementaires est assuré.

Dès lors, le régime s'établit sans rencontrer d'autres obstacles que les menues difficultés d'interprétation. Le grand quartier général se préoccupe, bien entendu, de limiter les pouvoirs des délégués ; il interdit aux généraux de communiquer les documents relatifs « à la conception et à l'exécution des opérations militaires », à l'aménagement du terrain, et à l'établissement des lignes de défense, par exemple ; au moment des troubles de juin 1917, il ne permet pas aux délégués de venir étudier sur place le « moral » de l'armée ; à la fin de juillet, il fixe, dans le territoire des armées qui préparent ou qui exécutent une opération, une limite que les parlementaires ne pourront pas dépasser. Ces incidents ont leur écho au Parlement (1). Le gouvernement, de M. Painlevé cherche à les résoudre dans le sens le plus favorable à l'exercice du contrôle. Il remet d'abord aux délégués une carte de circulation permanente ; il les autorise, le 29 septembre, à étendre leurs investigations partout « jusqu'à la tranchée de départ », après avoir fait connaître leurs pouvoirs au quartier général de l'armée. Le 21 octobre 1917 enfin, il rédige, d'accord avec le haut commandement, une circulaire qui précise dans tous leurs détails les droits des délégués : munis de leur « carte de contrôle », ils peuvent partir en mission à leur gré, à condition seulement d'a$^erfiV le ministre de la guerre ; ils ont le droit de circuler sans être accompagnés d'un officier ; leur inspection s'exerce « sur place et sur pièces » : ils peuvent donc prendre copie des documents qu'on leur présente. Seules, « la conception, la direction, la préparation et l'exécution des opérations militaires » restent en dehors de leur compétence.

Le statut du contrôle aux armées, après plus de trois ans de guerre, est maintenant définitif.

Dans cette étude du gouvernement de la France pendant la guerre, ce sont ces problèmes du contrôle parlementaire qui présentent peutêtre le plus d'importance. Les phases de l'évolution se détachent assez nettement. Tout d'abord, la vie parlementaire se réfugie dans les coinmissions. Elles ne se contentent plus de leur rôle accoutumé, de leur besogne législative : elles surveillent l'action du gouvernement, lui posent des questions, et développent, dans le secret de leurs délibérations,

(1) Voir à ce sujet, le livre déjà cité du général Pédoya, p. 33, et la proposition de résolution de MM. Ferry et Hennessy, 21 septembre 1917, n" 3779.

de petites interpellations, auxquelles manque pourtant la sanction d'un vote de confiance ; en même temps, elles obtiennent un droit de regard sur les services de l'armée que le gouvernement s'efforce de limiter à la zone de l'intérieur. Puis, à partir de juin 1916, l'effort de contrôle et de critique s'affirme ; sous l'effet des événements de Verdun, l'institution des comités secrets permet au Parlement de reprendre, sous une forme nouvelle, le régime des interpellations : le rôle des commissions, à cet égard, tend donc à se restreindre. « La commission de l'armée, dit M. Dalbiez (1), n'est plus la cellule où s'était réfugiée la vie parlementaire. Elle tend à redevenir un simple rouage, d'ailleurs essentiel du mécanisme parlementaire. Son action n'en sera que plus efTicace, car les gouvernements savent que la Chambre peut user de son droit de sanction... » Mais, au même instant, l'activité des commissions trouve un champ d'action nouveau : le contrôle qu'elles exerçaient sur les services de la zone de l'intérieur, et qu'elles avaient grand'peine à faire admettre dans la zone des armées, est consacré par les décisions de juillet 1916. Cette inspection « sur place », ces relations directes des commissions parlementaires avec les agents de l'exécutif existaient, il est vrai, à l'état d'embryon, dans la législation antérieure ; mais c'est bien la guerre qui en a favorisé le développement pratique.

Entre le pouvoir exécutif, qui se trouve avoir, par le jeu du régime budgétaire, par le système des décrets, une autorité prépondérante, et le pouvoir législatif, qui cherche à porter, dans le domaine du contrôle des services, le droit de regard qu'il ne peut plus exercer qu'à demi sur les décisions essentielles du gouvernement, les relations ne sont Jamais parvenues pendant la guerre à une sorte de stabilité. Les formes de ces rapports ont évolué sans cesse.

Mais à aucun moment le Parlement n'a songé à traduire les modifications de fait par une modification quelconque des lois constitutionnelles. L'esprit du régime se transforme dans les cadres très larges de la constitution de 1875 ; les textes qui régissent l'organisation des pouvoirs publics restent intangibles. C'est en juin 1917 que les Chambres ont eu l'occasion de se prononcer contre le principe d'une révision constitutionnelle. La Chambre des députés était saisie à ce moment de plusieurs propositions, presque toutes inspirées par le désir d'accélérer le travail législatif, pour le mettre au rythme des événements de guerre. Trois d'entre elles impliquaient une transformation profonde de nos lois organiques. L'une suggérait la réunion du Sénat et de la Chambre en une iVssemblée nationale, jusqu'à la fin des hostilités... « ...Vous n'avez d'autre

(1) Rapport, no 7859, p. 137.

moyen de faire l'acte législatif rapide qui jouera suivant la constitution de la nation que de décider que les deux Chambres doivent, en temps de guerre, siéger ensemble », disait M. Renaudel (1) : en réalité la proposition aurait abouti à la prédominance de la Chambre, qui aurait formé les trois cinquièmes de l'Assemblée (2). L'autre projet, celui de M. Bonnafous, était tout différent. Le Parlement ne devait tenir, chaque mois, qu'une courte session pour expédier le travail législatif urgent ; le contrôle permanent serait assuré par un « Comité parlementaire de la défense nationale » (formé de 80 députés et de 40 sénateurs), qui n'aurait pas le pouvoir de renverser le gouvernement. Fallait-il étudier l'un ou l'autre de ces projets (3) ? Le rapporteur de la commission, M. Thomson, s'y refusait (4). Tous deux avaient des inconvénients : l'Assemblée nationale, proposée par M. Renaudel, aurait compté plus de 900 membres ; trop nombreuse, elle n'aurait pas été capable de travailler vite ; le Comité parlementaire de M. Bonnafous, au contraire, réduisait à l'excès le contrôle des Chambres. Le principe même d'une révision constitutionnelle était dangereux. Sait-on jamais où l'on s'arrêtera, si l'on s'engage dans cette procédure ? Au moins faudrait-il que l'opinion publique se soit prononcée, que le suffrage universel ait fixé le but à atteindre et les limites de ces transformations. Or la « volonté formelle du pays » était inconnue. L'expérience de la vie politique depuis le début de la guerre avait montré que le régime traditionnel pouvait fonctionner. Pourquoi se lancer dans une aventure ? Le 27 juillet 1917, par 307 voix contre 148, la Chambre des députés acceptait les conclusions de son rapporteur, et votait 1' « ajournement » indéfini du débat.

(1) Chambre, Débats, 15 décembre 1916, p. 2681.

(2) A cette réforme, qu'il faisait figurer aussi dans son projet, M. Forgeot ajoutait d'autres propositions de détail, par exemple la suppression du droit de dissolution.

(3) Je néglige ici le projet de M. P. Meunier, dont il a été question ci-dessus, p. 106, note 1.

(4) N» 3407, 14 juin 1917.