INTRODUCTION ET HISTORIQUE
Introduction
L'extension considérable du domaine colonial français, sous la troisième République, extension portant sur des territoires grands comme dix fois la France elle-même, devait tout naturellement conduire à une réorganisation administrative; une des premières modifications qui parut s'imposer fut le groupement des colonies d’une même région, sous une autorité commune : on rompait de la sorte avec le système des cloisons étanches qui les séparait, en les isolant. Il n’était du reste pas question d’uniformiser leur régime; de même qu’une foule de considérations géographiques, ethnographiques et autres empêchent nos possessions d'Amérique et d'Afrique d’être soumises exactement aux mêmes règles tout s'oppose à plier sous des lois identiques un Touareg des confins sahariens et un Sylvestre de la Côte d'Ivoire. Ainsi qu’on l’a écrit, on voulut seulement « appliquer les méthodes fédéralistes chères aux peuples anglo-saxons, c'està-dire grouper et non unifier, organiser et non simplifier. »
L'organisation nouvelle faisait naître d'emblée un grave problème : quelles attributions devait-on donner aux gouverneurs généraux à qui l’on confiait la direction des groupes de colonies ainsi formées ? Fallaitäl leur reconnaître des pouvoirs considérables, comparables à ceux du vice-roi des Indes, ou suffisait-il d'investir ces personnages d’attributions analogues à celles qui avaient été dévolues antérieurement aux gouverneurs des colonies françaises ? (1).
(1) Les pouvoirs des gouverneurs de la Réunion, des Antilles, de la Guyane et du Sénégal ont été fixés par des ordonnances royales en date respectivement des 21 août 1825, 9 février 1827, 27 août 1828 et 7 sep-
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Le gouvernement métropolitain avait constaté son impuissance à administrer de Paris d’immenses contrées qu’il ne connais-
tembre 1840. Ces textes presque identiques ont été modifiés par la suite sur certains points; ils ont inspiré les décrets relatifs aux chefs des autres colonies.
Les ordonnances organiques ont rangé les pouvoirs des gouverneurs dans les sept catégories suivantes :
1° Pouvoirs militaires. — Le commandement des troupes de la colonie est exercé par un officier appelé commandant des détachements (commandant supérieur des troupes à la Martinique et à la Nouvelle- Calédonie). Le décret du 9 novembre 1901 a abrogé les dispositions antérieures d’après lesquelles le gouverneur possédait seul et sans partage l’autorité militaire. (Ces dispositions avaient été prescrites à une époque où les gouverneurs se recrutaient parmi les officiers généraux ou supérieurs de la marine).
2° Pouvoirs administratifs. — Le gouverneur a la direction supérieure de toutes les branches de l’administration de la colonie. Il veille à la police de la navigation et à la police sanitaire, et surveille tout ce qui se rapporte à l’instruction publique; il accorde les dispenses de mariage prévues par le Code civil ; il pourvoit à la sûreté et à la tranquillité de la colonie et maintient les habitants dans la fidélité et l’obéissance aux lois ; il a dans ses attributions les mesures de haute police et remplit à ce sujet les fonctions attribuées en France au Ministre de l’Intérieur.
3° Pouvoirs relatifs à l'administration se la Justice. — Le gouverneur veille à la libre et prompte distribution de la justice et se fait rendre, par le chef du service judiciaire, des comptes périodiques qui sont transmis au ministère des Colonies. Il ne peut s’immiscer dans les affaires qui sont de la compétence des tribunaux, et ne peut s’opposer à aucune procédure civile ou criminelle. Il ordonne, en conseil privé, l’exécution des arrêts en matière criminelle, mais peut surseoir à l’exécution des condamnations capitales ; il est même tenu de le faire si des membres du conseil privé le demandent.
Il rend exécutoires les jugements administratifs prononcés par le conseil privé ; il légalise les actes à transmettre hors de la colonie.
4° Pouvoirs du gouverneur à l'égard des fonctionnaires et des agents du gouvernement. — Tous les fonctionnaires et agents de la colonie sont soumis à l'autorité du gouverneur. Le gouverneur exerce même une haute surveillance sur les magistrats; il a le droit de les réprimander.
11 nomme à tous les emplois auxquels il n’est pas pourvu par décret ou arrêté ministériel ; il peut révoquer les agents nommés par lui.
Il fixe, par arrêté en conseil privé, ou modifie, dans la limite des crédits votés par le Conseil général, les cadres des divers services et les traitements et allocations de leurs agents.
D'après les ordonnances organiques, aucun fonctionnaire public ou agent salarié ne pouvait se marier sans en avoir reçu l'autorisation du gouverneur ; cette disposition a été abrogée par un décret du 8 décembre 1881,
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sait pas; il comprit qu'il était nécessaire de placer à la tête des groupes de colonies, des chefs munis de pouvoirs étendus, capables de trancher sur place la plupart des questions qui se posaient, investis en un mot, suivant l’heureuse expression du gouverneur général Van Vollenhoven, « d’un large mandat doser et d'agir. »
Quelque chose de nouveau s’imposait : on écarta résolûment les anciens textes.
Pour la première fois, le décret du 21 avril 1891 donna au gouverneur général de l’Indo-Chine, la qualité de « dépositaire des pouvoirs de la République » (1).
Cette nouvelle expression a été reproduite dans tous les décrets qui ont fixé les attributions des gouverneurs généraux;
5° Rapports du gouverneur avec les gouvernements étrangers. — Les gouverneurs peuvent communiquer avec les gouvernements étrangers voisins « en ce qui concerne la colonie qu’ils administrent » ; c'est ainsi qu'aux Antilles et à la Guyane, ils correspondent avec les gouvernements du « continent et des îles d'Amérique ».
6° Pouvoirs du gouverneur à l'égard de la législation coloniale. — Le gouverneur assure la promulgation des lois et décrets dans la colonie.
Les gouverneurs de certaines colonies déterminées peuvent prendre des arrêtés et les sanctionner par des pénalités qui peuvent atteindre quinze jours de prison et 100 francs d'amende ; ces arrêtés doivent être approuvés dans un certain délai par le gouvernement métropolitain (Décrets des 6 mars et 20 septembre 1877).
7° Pouvoirs extraordinaires des gouverneurs. — Aux termes des ordonnances, les gouverneurs pouvaient exclure d’un des cantons, ou mettre en surveillance, dans un canton déterminé, les individus qui compromettaient ou troublaient la tranquillité publique, expulser les personnes « capables d’actes tendant à attaquer le régime constitutif de la colonie », refuser aux individus signalés par leur mauvaise conduite, le droit de tenir boutique, et enfin ne pas admettre dans Ia co lonie ceux dont la présence était « jugée nuisible ».
Ces pouvoirs extraordinaires ont été supprimés par les décrets des 7 et 15 novembre 1879 et du 26 février 1880.
(1) « Dépositaire des pouvoirs de la République » et non pas « dépositaire des pouvoirs du Président de la République », expression que l’on pourrait comparer à celle de « dépositaire de l’autorité royale », employée par les ordonnances organiques vis-à-vis des gouverneurs des vieilles colonies.
Les textes antérieurs au décret du 21 avril 1891 avaient seulement reconnu au gouverneur général de l’Indo-Chine la qualité de « Représentant de la République ».
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elle n’est pas, d’ailleurs, très heureuse, car son imprécision a donné lieu à toute sorte de contestations; elle laisse supposer que ces hauts fonctionnaires possèdent tous les pouvoirs; cette interprétation qui se présente la première à l’esprit, n’est pas admissible : les colonies devant être régies par des décrets émanés de la métropole (1), le gouvernement central ne peut pas se dépouiller de l’ensemble de ses attributions ; il peut évidemment abandonner certains pouvoirs aux gouverneurs généraux, mais ces abandons doivent constituer des exceptions et non pas former la règle. |
Nous apercevons done untb première limite des pouvoirs des gouverneurs généraux : la limite supérieure, constituée par les droits dont le pouvoir exécutif métropolitain ne pourrait se démunir, sans sortir de la légalité, et par ceux qu'il s’est réservés.
Il est une seconde limite, inférieure cette fois, qui borne les pouvoirs de ces hauts fonctionnaires; elle est faite des attributions qui ont été conférées aux lieutenants-gouverneurs et qui ne leur ont pas été enlevées.
Les diverses colonies groupées en gouvernements généraux ont conservé « leur autonomie administrative et financière » (2) : la jurisprudence en a conclu que les gouverneurs généraux ne pouvaient pas empiéter sur les droits des chefs de ces possessions.
Donnons-en quelques exemples typiques.
1° Le gouverneur général de l’Afrique Occidentale française s'était cru libre de créer et de réglementer par des arrêtés des droits de patente et de licence applicables à la seule colonie du Dahomey.
Le Conseil d'Etat a annulé ces arrêtés pour la raison suivante (3) : les décrets du 18 octobre 1904, portant réorganisation du gouvernement général, n’ont pas transféré au gouverneur général l’attribution de déterminer l’assiette, les tarifs et le mode
cret ne saurait modifier.
(2) Décrets organiques.
(3) Arrêt du 17 janvier 1913 ; évocation après pourvoi en annulation d’arrêts du conseil du contentieux administratif, pour vice de forme. Recueil LEeBon, page 64,
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de perception des impôts locaux à établir dans chaque colonie du groupe; or, cette attribution a été conférée aux gouverneurs, depuis lieutenants- gouverneurs, par les décrets des 30 janvier 1867, 22 juin 1894 et 6 avril 1900.
Dans ses conclusions, M. le commissaire du gouvernement Corneille fit observer que lors de la formation des gouvernements généraux, il s'était créé une entité nouvelle : celle du groupement des intérêts communs aux diverses colonies de l’Afrique Occidentale; cette personnalité administrative s’est superposée aux anciennes personnalités moins étendues, mais elle ne les a pas absorbées ; on a conservé les anciennes colonies pour les éléments particuliers et locaux et par suite différenciés, qu'elles synthétisaient. On n’a done pas fait disparaître, au profit de l’autorité centrale nouvelle les anciennes autorités locales. Les lieutenants-gouverneurs des diverses colonies du groupe ne sont pas devenus des sous-préfets; ils ont conservé le droit de réglementation particulière pour tout ce qui est en dehors des intérêts communs.
Le gouverneur général n’a pas l’initiative des taxes et contributions : ce sont les lieutenants-gouverneurs qui sont chargés d’en déterminer, en conseil d'administration, l’assiette, les tarifs et les modes de perception, conformément aux textes antérieurs ; ils agissent ainsi, non pas par délégation hiérarchique, mais d’après leurs propres pouvoirs; le gouverneur général ne peut done pas se substituer à eux (1).
2° Au cours d’une instance pendante devant la Cour d’appel de l’Afrique Occidentale Française, le gouverneur général présenta un déclinatoire de compétence le 4 novembre 1919; il éleva ensuite le conflit par un arrêté du 9 décembre de la même année. Le tribunal des conflits annula cet arrêté pour incompétence le 22 mars 1920, estimant que le droit d’élever les conflits appartenait aux seuls lieutenants-gouverneurs à l’exclusion du gouverneur général (2).
3° La jurisprudence judiciaire a reconnu à maintes repri-
(1) Pour le principe de droit public, voir LArERRIERE : Traité de la juridiction administrative, 2e édition, t. IT, page 497. (2) Voir plus loin les considérants de cette décision.
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ses (1) que si le gouverneur général de l’Afrique Occidentale Française avait le droit de promulguer les lois, décrets et arrétés, en raison de sa qualité de « dépositaire des pouvoirs de la République », il ne lui était pas possible de se substituer aux lieutenants-gouverneurs ni de restreindre les pouvoirs qui leur ont été dévolus, par ailleurs : si le gouverneur général pouvait seul rendre la loi exécutoire en la promulguant, il n’appartenait qu'aux lieutenants gouverneurs de la rendre exécutoire en la publiant (2).
Nous voyons par ces exemples que les pouvoirs des gouverneurs généraux sont limités par ceux des lieutenants-gouverneurs, comme nous avions déjà vu qu'ils l’étaient par ceux de l’autorité métropolitaine. Quelles sont exactement ces limites ? I’imprécision dés décrets organiques ne permet pas de les indiquer dès l’abord : notre travail sera consacré à leur recherche.
Le gouvernement général de Madagascar et dépendances occupera dans cette étude une situation particulière, du fait qu'il n’y existe pas de lieutenants-gouverneurs et que par suite le problème s’y trouve notablement simplifié.
Historique des textes - Lés Gouvernements généraux
Passons rapidement en revue les décrets qui ont défini les pouvoirs des différents gouverneurs généraux; ces textes ont, en même temps, délimité les contrées sur lesquelles devait s’exercer l’autorité de ces hauts fonctionnaires; nous serons donc amenés à tracer par la même occasion un historique rapide des gouvernements généraux et de leur organisation interne.
L’Indo-Chine Française
Un décret du 17 octobre 1887 décida que l’administration supérieure de la colonie de la Cochinchine et des protectorats
(1) Entre autres, l'arrêt de la Cour de cassation (Requêtes), du 28 avril 1913.
(2) Nous verrons plus loin que, d’après un décret récent, la publication, par les soins du lieutenant-gouverneur, n’est plus indispensable pour la mise en vigueur d’un texte.
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du Tonkin, de l’Annam et du Cambodge, serait confiée à un gouverneur général eivil. Ce haut fonctionnaire était substitué au résident général de l’Annam et du Tonkin, placé sous les ordres du ministre des affaires étrangères (1), qu'avait créé le décret du 27 janvier 1886.
Le décret qui instituait ce haut fonctionnaire fut suivi d’un autre décret qui indiqua son mode de désignation : le gouverneur général devait être nommé par le Président de la République sur la proposition du ministre de la Marine et des Colonies, et du ministre des Affaires étrangères. Le décret du 12 novembre 1887 fixa sa résidence à Saigon, tout en lui laissant la liberté de séjourner ailleurs, quand les besoins du service le demanderaient.
Un décret du 9 mai 1889 définit la nature de ses rapports avec les résidents supérieurs et le lieutenant-gouverneur placés sous ses ordres.
Un décret du 21 avril 1891 replaça sous l’autorité du ministre des Colonies les protectorats en les distrayant de celle du ministre des Affaires étrangères. Il fixait en même temps les pouvoirs du gouveneur général; ce décret fut modifié, quant aux attributions financières de ce haut fonctionnaire, par les décrets des 31 juillet 1898 et 18 octobre 1902.
Ces textes ont été fondus et remaniés dans le décret du 20 cetobre 1911, qui est encore en vigueur aujourd’hui.
Le gouvernement général se composait à l’origine de la colonie de la Cochinchine, administrée par un lieutenant-gouverneur (2), et des protectorats de l’Annam, du Tonkin et du Cambodge (3). I1 s’est augmenté du pritectorat du Laos, (4) et du territoire de Kouang-Tcheou-Wan, placé sous l’autorité directe
(1) Un décret du 7 janvier 1886 venait en effet de distraire les pays de protectorat des Colonies pour les rattacher au ministère des Affaires étrangères.
(2) Depuis lors, le titre de « Gouverneur de la Cochinchine » lui a été rendu.
(3) Le traité du 23 mars 1907 a restitué au Cambodge les provinces de Battambang, Siem-Réap et Sisophon que le second Empire avait abandonnées au Siam.
(4) Un arrêté du gouverneur général, du 12 juin 1895, avait institué deux commandants supérieurs, l’un à Kong pour le Bas-Laos, l’autre à Luang-Prabang, pour le Haut-Laos. Le décret du 19 avril 1899 leur a substitué un résident supérieur. Depuis lors, un arrêté du 22 novembre 1904 a enlevé au Laos la province de Darlac pour la placer sous l’autorité. du résident supérieur de l’Annam.
du gouverneur général par le décret du 5 janvier 1900. On sait que ce territoire nous a été cédé à baïl par la Chine pour 99 ans, par un Traité du 10 avril 1898.
Bien que d’après les décrets organiques, les divers protectorats de l’Indo-Chine soient dits « administrés » par les résidents supérieurs, ces hauts fonctionnaires ne peuvent exercer que les droits reconnus aux représentants de la France par les traités passés avec les souverains indigènes (1). Il en résulte que l’Indo- Chine occupe parmi les gouvernements généraux une situation particulière ; cette situation particulière se traduit par l’expression spéciale qui sert à désigner notre possession d’Extrême- Orient : « l’Union Indo-Chinoiïise ». (2)
Madagasear et dépendances
C’est le 1° octobre 1895, lendemain de l’entrée du général Duchesne à Tananarive, qu’un traité, passé avec la Reine Ranavalo, placa d’une facon effective l’île de Madagascar sous le
(1) Surtout pour l’Annam et le Cambodge.
(2) Nous devons également noter que le gouverneur général de l’Indo-Chine tient des pouvoirs très particuliers de l’abandon qui lui a été fait par le roi d’Annam de certains attributs de sa souveraineté.
Une ordonnance de ce souverain, du ler octobre 1888, avait délégué au gouverneur général les droits du roi « pour le règlement des acquisitions de terres ». C’est en vertu de cette délégation que le gouverneur général a statué dans les espèces jugées par la Cour de l’Indo-Chine le 10 juillet 1908, et par la Chambre civile de la Cour de cassation le 25 juin 1914. (cités infra page 113, note 2).
Une autre ordonnance du 26 juillet 1897, rendue exécutoire par arrêté du gouverneur général du 13 août suivant, a supprimé les fonctions du Kinh-luoc, fonctionnaire indigène chargé de représenter au Tonkin le souverain de l’Annam, et les a transférées au gouverneur général. Or, les pouvoirs du Kinh-luoc comportaient notamment celui de trancher définitivement les questions relatives aux rapports entre les villages indigènes du Tonkin, au sujet des propriétés foncières dont ils ont la jouissance.
Par deux arrêtés des 29 mars 1913 (R. 1915, p. 677), et 29 septembre 1913 (ibid. p. 776), le gouverneur général de l'Indo-Chine a organisé la procédure à suivre dans ces contestations. Autorité provinciale en premier ressort ; résident supérieur en appel, sur le vu du rapport d’une commission spéciale composée d’européens et d’indigènes.
Les décisions ainsi rendues émanent du pouvoir de souveraineté des roi d'Annam. Aussi ne sont-elles susceptibles d'aucun recours (Conseil d'Etat, 28 février 1921).
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protectorat de la France (4) Un résident général y fut nommé, dont un déeret du 11 décembre 1895 fixa les pouvoirs. Les intrigues continuelles de la reine forcèrent le général Galliéni à lui enlever la royauté de Madagascar et à ne lui laisser que celle d’Emyrne. Le 28 février 1897, cette souveraineté lui fut retirée et elle-même fut exilée à la Réunion. Entre temps, Madagascar et les îles qui en dépendent avaient été déclarées colonies françaises par une loi du 6 août 1896. Le titre de résident général du général Galliéni fut, en conséquence, changé en celui de gouverneur général par un décret du 30 juillet 1897; tous ses pouvoirs lui furent maintenus.
Le gouvernement général de Madagascar, qui comprenait les anciennes colonies de Nossi-Bé et de Sainte-Marie, rattachées à l’île par un décret du 28 janvier 1896, s’accrut de Mayotte et des Comores, suivant un décret du 9 avril 1908. A la suite de l'abdication (2). de Saïd-Ali, sultan de la Grande Comore, la loi du 25 juillet 1912 déclara colonies françaises les îles d’Anjouan, de Mohéli et de la Grande Comore ; un décret portant réglement d'administration publique supprima, le 23 février 1914, le gouverneur de Mayotte ainsi que les résidents que nous avions placés auprès des souverains indigènes de l’archipel des Comores.
L'Afrique Oceidentale Française
Le gouvernement général de l’Afrique Occidentale Française (3) fut institué par le décret du 16 juin 1895; il se composa primitivement du Sénégal, administré directement par le gouverneur général, et des colonies de la Guinée française, de la
(1) Un traité de protectorat avait été signé auparavant, le 17 décembre 1885. L’ambiguité de ses termes avait permis au gouvernement de la Reine de ne remplir aucun de ses engagements.
(2) Par une lettre au Président de la République, datée du 7 avril
(3) Voir « Le gouvernement général de l'Afrique Occidentale française », par G. HERBAULT, article paru dans le Recueil de législation et jurisprudence coloniales, 1906, p. 1.
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Côte d’Ivoire et du Soudan français (1) placées sous sa haute direction politique et militaire, mais conservant leur autonomie administrative et financière. Ce système était tout à fait défectueux; le gouvernement général ainsi constitué ne formait qu’une « façade encombrante et inutile » derrière laquelle les gouverneurs des colonies particulières gardaient à peu près complètement leur indépendance; le gouverneur général (2) ne s’occupa, en fait, que de la colonie du Sénégal dont il était chargé directement, et le seul résultat tangible produit fut un retard considérable dans la transmission des rapports adressés à la métropole, par les lieutenants-gouverneurs.
Aussi, ne vit-on pas d’inconvénient à ce qu’un décret du 25 septembre 1896 détachât la Côte d'Ivoire du gouvernement général de l’Afrique Occidentale; son gouverneur restait d’ailleurs tenu d’envoyer des duplicata de tous ses rapports politiques et militaires au gouverneur général.
Le Dahomey, dont l’hinterland nous était encore disputé par les Anglais et les Allemands à cette époque, n’avait pas été compris dans l’organisation primitive du gouvernement général. Erigé en colonie autonome par un décret du 26 mars 1896, il y fut englobé par un décret du 17 octobre 1899. Un autre décret paru le même jour fit disparaître la colonie du Soudan français et en répartit les territoires entre les colonies du Sénégal, de la Guinée, de la Côte d’Ivoire et du Dahomey.
Le décret du 1° octobre 1902 réorganisa le gouvernement gépéral et lui donna des bases plus fermes; l’administration du Sénégal fut retirée au gouverneur général et, pour bien indiquer la séparation de ses attributions de celles du lieutenantgouverneur de la colonie, le siège du gouvernement général fut transporté de Saint-Louis à Dakar.
(1) Ces divers colonies avaient reçu leur organisation autonome dans les conditions suivantes :
le Sénégal, par l'ordonnance du 7 septembre 1840 (modifiant les textes antérieurs) ;
la Guinée française(appelée d’adord Colonie des Rivières du Sud), par le décret du 17 décembre 1891 ;
la Côte d'Ivoire, par le décret du 17 décembre 1891 ;
le Soudan français, par le décret du 27 février 1893,
(2) Remarquons que le décret du 16 juillet 1895 ne donnait encore au gouverneur général que la qualité de « Représentant de la République >» dans le groupe.
Le décret du 1” octobre 1902 donnait à l'Afrique Occidentale française la composition suivante :
1° la colonie du Sénégal ;
2° la colonie de la Guinée française;
3° la colonie de la Côte d'Ivoire ;
4° Ja colonie du Dahomey ;
5° les pays de protectorat (1) dépendant antérieurement du Sénégal et les territoires du Haut-Sénégal et Moyen-Niger, qui furent désormais groupés sous le nom de territoires de la Sénégambie et du Niger. Le gouverneur général était chargé de les administrer directement, mais était libre de confier ce soin, par délégation spéciale, au secrétaire général de l’Afrique Occidentale.
Cette organisation, modifiée par un décret du 13 février 1904, fut refondue par les décrets du 18 octobre 1904 (2). Ces textes définissent encore aujourd’hui, à peu de choses près, les pouvoirs du gouverneur général ; ils plaçaient sous sa haute autorité les possessions suivantes :
1° la colonie du Sénégal, qui comprit à nouveau les territoires d'administration directe et les pays de protectorat ;
2° la colonie de la Guinée ;
3° la colonie de la Côte d'Ivoire ;
4° la colonie du Dahomey ;
5° la colonie du Haut Sénégal-Niger, composée des anciens territoires du Haut-Sénégal, du Moyen-Niger et du Cercle militaire de Zinder ;
6° Le territoire eivil de la Mauritanie, administré par un commissaire du gouvernement général.
Un décret du 7 septembre 1911 enleva le territoire du Niger à la colonie du Haut-Sénégal-Niger et le plaça sous les ordres
(1) On donnait ce nom à ceux des territoires placés sur la rive gauche du Sénégal qui ne faisaient pas partie des régions « d’administration directe »; ces dernières comprenaient les villes de St-Louis, Dakar, Gorée et Rufisque, les escales du fleuve et certains territoires situés entre St-Louis et Dakar.
(2) Complétés, ou plutôt précisés, en ce qui concerne les pouvoirs administratifs du gouverneur général et du conseil général du Sénégal, par un décret du 5 avril 1905. Nous étudierons à la fin de ce chapitre les objections que les décrets de 1904 ont fait naître de la part de cette assemblée.
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d’un officier supérieur, dépendant du gouverneur général ; son budget devint désormais une annexe du budget général, comme l'était déjà celui du territoire civil de la Mauritanie. Un décret du 5 avril 1912 donna au commandant militaire du Niger le nom de « commissaire du gouvernement » et stipula que les pouvoirs exercés par cet officier lui étaient délégués par le gouverneur général.
La colonie du Haut-Sénégal-Niger a été de nouveau diminuée par un décret du 1* mars 1919, qui lui a enlevé un certain nombre de cercles (1), pour en faire une colonie autonome du nom de Haute-Volta.
Le décret du 4 décembre 1920 a réorganisé le gouvernement général de l’Afrique Occidentale d’une façon qui sera vraisemblablement définitive, à quelques détails près.
Îl comprend désormais sept colonies et un territoire, qui possèdent tous leur autonomie financière et administrative :
1° la colonie du Sénégal, dans laquelle ont été fusionnés les territoires d'administration directe et les pays de protectorat ;
2° la colonie de la Guinée française ;
3° la colonie de la Côte d’Ivoire ;
4° la colonie du Dahomey ;
5° la colonie du Soudan français (autrefois Haut-Sénégal- Niger) ;
6° la colonie de la Haute-Volta ;
7° la colonie de la Mauritanie ;
8° le territoire du Niger, administré par un commissaire du gouvernement général.
Un décret du 23 mars 1921, a distrait le Togo du gouvernement général de l’Afrique Occidentale auquel il avait été rattaché pendant la guerre, par un décret du 21 août 1917. Ce territoire ne nous a pas, en effet, été cédé par l'Allemagne au traité de Versailles; nous ne possédons sur lui qu’un mandat donné par la Société des Nations (2)
(1) Ce sont les cercles de Gaoua, Bobo-Diou-Lasso, Dédougou, Ouagadougou (résidence du nouveau lieutenant-gouverneur), Dori, Say et Fada N'Gourna.
(2) Conformément aux articles 22 et 119 du traité de Versailles, en date du 28 juin 1919.
Il n’a pas paru possible dans ces conditions de le maïntenir plus longtemps dans le cadre du groupe de colonies de l’Afrique Occidentale. A sa tête, a été placé un commissaire de la République, qui a succédé au commissaire du gouvernement général ; ce fonctionnaire peut toutefois être appelé à siéger, à son rang de préséance, parmi les gouverneurs de l'Afrique Occidentale française, pour participer à toutes les délibérations sur les affaires d'intérêt général, ayant pour objet d'assurer la liaison politique ou économique entre les deux territoires. 11 transmet au gouverneur général la copie des rapports qu’il adresse sur ces questions au ministre des Colonies.
Le budget du Togo pourra être appelé à servir une contribution aux budgets des Colonies françaises avec lesquelles il aurait des services d'intérêt commun; le montant en sera fixé par le ministre des Colonies.
L’Afrique Equatoriale Française (1)
Nos possessions du Congo ont, pendant longtemps, été gouvernées par des commissaires généraux (2) , dont les pouvoirs avaient été fixés en dernier lieu par un décret du 11 février 1906. Le titre de commissaire général fut changé par le décret du 26 juin 1908, en celui de gouverneur général du Congo français et dé ses dépendances; cette dénomination fut elle-même transformée en celle dé « gouverneur général de l’Afrique Equatoriale française », par les décrets du 15 janvier 1910.
Ces décréts ont défini les pouvoirs du gouverneur général et tracé l’organisation du gouvernement dont le siège avait été placé à Brazzaville.
L'Afrique Equatoriale française comprenait alors (3) :
la colonie du Gabon ;
(1) Bibliographie : Etude sur l'organisation administrative et financière de l'Afrique Equatoriale française, par André SERVEL, Thèse de
Paris, 1912.
(2) Le premier commissaire général fut Savorghan de Brazza, nom-
mé en 1886. (3) Les limites et les chefs-lieux de ces différentes colonies sont
fixés par des arrêtés du gouverneur général, pris en conseil de gouvernement et approuvés par le ministre des Colonies.
la colonie du Moyen-Congo ;
la colonie de l’Oubangui-Chari-Tchad à laquelle était rattaché le territoire militaire du Tchad (1).
Un décret du 30 juin 1914 avait prévu la substitution au territoire militaire du Tchad, d’une subdivision administrative, sous le nom de « Territoire du centre africain ». Cette mesure devait avoir pour effet de préparer le transfert du commandement du territoire de l’autorité militaire à l’autorité civile; la guerre survint qui empêcha son exécution. Un décret du 14 mai 1915 précisa la situation ; la circonscription constituée, au nord de l’Oubangui, par l’ensemble des régions placées sous l’influence de la France en vertu des conventions internationales, et ne dépendant pas du gouvernement général de l’Afrique Equatoriale française, était administrée, sous le nom de territoire du 'chad, par un fonctionnaire appelé administrateur civil, ou par l’officier commandant les troupes stationnées dans la région, auquel il était donné le titre de « commandant militaire du territoire du Tchad ». Dans un cas comme dans l’autre, elle relevait du lieutenant-gouverneur de l’Oubangui-Clari-Tchad. Cette disposition avait l'inconvénient d’occasionner de longs retards dans les relations du chef du territoire avec le gouverneur général de l’Aïrique Equatoriale française. Elle ne présentait pas d'avantage, le territoire jouissant d’une certaine autonomie administrative et possédant un budget propre ; le décret du 12 avril 1916, eu égard à ces considérations, le rattacha directement au gouvernement général de l’Afrique Equatoriale française. C'était un premier pas vers l’autonomie; la réforme fut achevée par son érection en colonie, suivant un décret du 17 mars 1920.
Pendant la guerre, la colonie allemande du Cameroun fut occupée par les forces françaises; le général Aymerich y fut nommé commissaire de la République, par un décret du 7 avril 1916 ; il relevait directement du ministre des colonies.
M. Merlin, gouverneur général de l’Afrique Equatoriale française, fut chargé toutefois, en qualité de commissaire de la
(1) Le gouvernement général de l'Afrique Equatoriale fut diminué
notablement par la cession à l'Allemagne de territoires importants, suivant une convention du 4 novembre 1911,
République, de l’administration des territoires que nous avions cédés à l’Allemagne par la convention du 4 novembre 1911.
M. Angoulvant, successeur de M. Merlin, fut investi des mémes fonctions, par un décret du 8 juillet 1917; ce texte spécifia qu’en cas d'absence du gouverneur général, ces fonctions seraient dévolues au gouverneur des Colonies qui assurerait l'intérim du gouvernement général.
Le décret du 8 juillet 1917 plaça le commissaire de la République au Cameroun sous l’autorité du gouverneur général de l’Afrique Equatoriale.
Pour les mêmes raisons qu’au Togo, il n’a pas été possible de maintenir cette situation ; le décret du 23 mars 1921 a institué au Cameroun un régime identique à celui que nous avons étudié plus haut pour l’autre colonie allemande dont nous assumons l’administration.
Les autres textes qui firent les pouvoirs des gouverneuïs généraux.
Les décrets que nous venons de signaler ne sont pas les seuls qui aient fixé les pouvoirs des gouverneurs généraux; leurs attributions, en certaines matières, ont été définies par des textes particuliers. Nous ne pensons pas qu'il soit utile d’en donner ici l’énumération, puisque nous sommes destinés à les étudier plus loin dans le détail, quand nous traiterons des pouvoirs militaires, financiers, administratifs et autres, des gouverneurs généraux.
De plus, certains pouvoirs spéciaux peuvent être et sont fréquemment conférés aux gouverneurs généraux par des lois, des décrets, et même parfois par de simples arrêtés ministériels (1). Nous aurons également l’occasion d’en faire mention au cours de ce travail.
On peut se demander si les textes précédents sont les seuls qui déterminent les pouvoirs des gouverneurs généraux. N’y a-t-il pas lieu de leur appliquer aussi les textes antérieurs à la consti-
(1) Par exemple l'arrêté ministériel du 19 septembre 1918.
tution des groupes de, colonies, relatifs aux attributions des gouverneurs ?
Nous avons déjà dit qu'il ne saurait être question d’utilisér directement à leur égard les dispositions contenues dans Îles grandes ordonnances des 21 août 1825, 2 février 1827, 7 septembre 1840, qui n'étaient destinées qu’à des colonies déterminées (1) et n’ont jamais été étendues aux gouvernements généraux. il semble, au contraire, qu'il soit beaucoup plus délicat de se prononcer vis-à-vis de textes généraux applicables à toutes les colonies françaises, quand il n’y a pas incompatibilité avec les décrets organiques (2) .
Voici, d’après nous, comment doit être envisagée la question :
Les pouvoirs des gouverneurs généraux leur ont été attribués de deux façons différentes, soit explicitement par des textes précis, soit implicitement par la qualité de « dépositaires de pouvoirs de la République », qui leur a été reconnu par les décrets organiques.
Nous rappelant qu’en principe, suivant l’expression d’un ministre des Colonies (5), «les gouverneurs généraux gouvernent partout et n’administrent nulle part »(£), nous comprendrons, parmi les pouvoirs ainsi conférés implicitement à ces hauts fonctionnaires, non pas ceux qui leur permettraient de régler le détail des services, mais ceux appelés habituellement « pouvoirs de gouvernement », qui les autorisent à se comporter, dans une certaine mesure, comme des chefs d'Etat. Il nous suffira : d’examiner les textes qui ont fixé les attributions des gouverneurs, qu'ils s'appliquent ou non à l’ensemble des colonies, pour trouver quels sont les pouvoirs de cette sorte, susceptibles d’être
(1) La Réunion, les Antilles, le Sénégal.
(2) Le décret du 30 janvier 1867, incompatible avec les décrets organiques, n’est pas applicable aux gouverneurs généraux (Arrêt de la Cour d’appel de l’Indo-Chine, 5 janvier 1901. Rec. de lég. et jur. col. 1904, p. 51). ;
(3) M. Clémentel, dans un discours prononcé à la Chambre des députés, le 2 février 1905. :
(4) Il faut voir naturellement dans ces mots, non pas une règle absolue, mais une indication sommaire du rôle qu'ont à jouer les gouverneurs généraux dans les groupes de colonies; nous constate-
rons en effet, par la suite, que les gouverneurs généraux possèdent des pouvoirs administratifs.
conférés. S'ils ont pu être accordés à de simples gouverneurs, ils peuvent l’être, a fortiori, et le sont par 1à même, aux gouverneurs généraux.
Certains textes sont considérés par le gouvernement métropolitain comme applicables aux gouverneurs généraux, bien que les pouvoirs qui en résultent pour ces hauts fonctionnaires. ne soient pas des pouvoirs de gouvernement.
Il en est ainsi des décrets des 6 mars et 20 septembre 1877, portant application du Code pénal dans diverses colonies, et permettant en outre, aux gouverneurs, de sanctionner par des peines de 15 jours de prison et de 100 francs d'amende au maximum, les arrêtés destinés à assurer l’exécution des lois et réglements en vigueur; toutes les fois que les peines pécuniaires ou corporelles excèdent le droit commun en matière de eontravention, les règlements dans lesquels elles sont prévues doivent dans un certain délai, être convertis en décret par le chef de l'Etat. Passé ce délai, ils deviendraient caducs.
Ces décrets n'étaient destinés primitivement qu’à nos possessions du Sénégal et dépendances, de Saint-Pierre et Miquelon, de Mayotte et Nossi{Bé, de la Cochinchine, de la Nouvelle-Calédonie et des établissements français de l’Océanie (1). Remarquons que cette énumération ne comprend pas toutes les colonies que nous possédions à cette époque; on n’y voit pas notamment les établissements de l’Inde, n1 la Guyane.
Les décrets de 1877 ont été rendus applicables au Tonkin par l’article 17 du décret du 28 février 1890, portant organisation de la justice dans le protectorat. Cet article seul a été rendu exécutoire par la promulgation séparée qu’en a faite le gouverneur général de l’Indo-Chine, à la date du 10 mars 1897; il porte que « les tribunaux de première instance et la cour eriminelle du Tonkin se conformeront à la législation civile et eriminelle en vigueur en Cochinchine, qui est rendue applicable au Tonkin. »
Les décrets de 1877 ont été ensuite rendus applicables au Cambodge par le déeret du 11 mai 1898, portant réorganisation de la justice dans ce protectorat. Ce décret dispose, en effet, dans
(1) La question avait été réglée aux Antilles et à la Réunion par la loi du 8 janvier 1877.
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son article 4, que « la procédure et la législation à observer devant les juridictions du Cambodge sont celles appliquées en Cochinchine, devant les tribunaux de première instance et les justices de paix à compétence étendue de la Cochinchine ».
L'article 5 du décret du 1% décembre 1902 a de même appliqué au Laos et à l’Annam les décrets de 1877, en étendant à ces protectorats la législation de la Cochinchine.
Ces textes, ayant été mis en vigueur dans toutes les parties de l’Union, ont été considérés comme applicables à l’Union ellemême, et les pouvoirs conférés aux gouverneurs, comme dévolus au gouverneur général; ce haut fonctionnaire en fait d’ailleurs un usage constant (1).
Il a été admis, par suite de circonstances analogues, que les décrets de 1877 s’appliquaient au gouvernement général de l’Afrique Occidentale française. Ces textes étaient en effet 2n vigueur dans le Sénégal et ses dépendances; or, la législation civile, commerciale et criminelle de ces territoires a été étendue par l’article 7. du décret du 6 août 1901, aux colonies de la Guinée française, de la Côte d'Ivoire et du Dahomey.
Nous voyons ainsi que les décrets des 6 mars et 20 septembre 1877 ont été étendus plus ou moins régulièrement aux gouvernements généraux de l’Indo-Chine et de l’Afrique Occidentale française. Bien qu'il n’en ait pas été de même pour ceux de Madagascar (2) et de l’Afrique Equatoriale, la métropole estime
(1) Notamment : dans son arrêté du 19 juin 1907, approuvé par décret du 17 août 1907, interdisant l’ouverture de nouvelles fumeries d’opium sur le territoire de l’Annam; dans son arrêté du 31 janvier 1912, approuvé par décret du 22 mai 1912, modifiant la réglementation de la contrebande de l’opium par navire ; dans son arrêté sur les réquisitions militaires approuvé par décret du 24 avril 1918. Rec. de lég. et jur. col. 1918, .p. 218.
(2) Peut-être doit-on voir une tentative de justification de l’extension des décrets de 1877 à Madagascar, dans le visa du décret du 9 juin 1896 que porte un décret du 26 novembre 1919, approuvant des pénalités prévues par un arrêté du gouverneur général du 30 mai 1919 relatif au droit de sortie.
D’après le décret du 9 juin 1896, en effet : ‘
« en matière civile et commerciale, les tribunaux français appliquent les dispositions du Code civil et du Code de commerce en vigueur en France. En matière de simple police, de police correctionnelle et en matière criminelle, ils ne peuvent prononcer d’autres peines que celles établies par la loi française » (article 19),
Loi
qu'ils y sont également applicables : les décrets du 22 février 1909 et du 31 mai 1910, portant réglementation de l’indigénat dans ces colonies, ne laissent aueun doute à ce sujet; le dernier texte parle même des « infractions contre les arrêtés du gouverneur général ou des lieutenants-gouverneurs, rendus en exécution de l’article 3 du décret du 6 mars 1877 ».
Comment justifier cette extension implicite à Madagascar et à l’Afrique Equatoriale de dispositions édictées pour d’autres colonies ? On ne peut le faire qu’en reprenant le raisonnement tenu plus haut pour les pouvoirs de gouvernement; ce raisonnement ne s’applique d’ailleurs pas aussi bien au pouvoir réglementaire (1). En tout cas, les pouvoirs conférés aux gouverneurs de certaines colonies par les décrets de 1877, ne sauraient, en l’absence d’un texte précis, être reconnus aux lieutenants-gouverneurs de l’Afrique Equatoriale, bien que le décret du 31 mai 1910 semble admettre le contraire. Il en résulte que, si le gouvernement métropolitain est parfaitement libre d’approuver des pénalités édictées par ces fonctionnaires, et, ce faisant,
et « seront promulguées, selon les formes prescrites, les dispositions des lois et codes français qui sont rendues applicables à Madagascar et dépendances » (article 38).
On sait que la Cour de cassation a interprêté ces textes d’une façon très extensive qui aboutit à supprimer la réserve que l’applicabilité de chaque loi métropolitaine est subordonnée à la promulgation dans l’île par le gouverneur général ; sa jurisprudence estime, par suite, que toute la législation métropolitaine antérieure à 1896, y est actuellement en vigueur.
Il est juste d'ajouter que par contre, la Cour d’appel de Tananarive reconnaît au juge le droit de décider si, à raison des conditions particulières de la colonie, telle ou telle loi française y est applicable ; elle se base, à cet effet, sur un article du décret du 28 décembre 1895, qui semble avoir été abrogé par le décret du 9 juin 1896.
Quoiqu'il en soit et quelque large que soit la conception de la jurisprudence sur le transfert en bloc de la législation française à Madagascar, on ne saurait y faire entrer des décrets qui, d’après leurs termes mêmes, n'étaient destinés à s'appliquer qu’à un certain nombre de colonies, nominativement énumérées ; c'est précisément le cas des décrets de 1877.
(1) Dans une circulaire du 28 juillet 1917, le gouverneur général Van Vollenhoven a soutenu, non sans d’ailleurs quelque exagération, qu’il possédait seulement le pouvoir réglementaire, lorsqu'un texte l'avait formellement stipulé ; si l’on admettait cette opinion, il serait impossible d'appliquer à ce pouvoir le raisonnement que nous avons tenu pour les pouvoirs de gouvernement.
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