Dernier chiffre officiellement publié

2. Activité de la Caisse Autonome depuis l'Armistice. — Depuis juin 1940, les dépenses de cet. établissement paraissent sensiblement moins lourdes.

En ce qui concerne les échéances, les derniers Bons à 2 ans sont arrivés à terme le*1er juillet 1941 et les titres à 3 ans ne seront remboursables que le 1er mai 1942.

- En conséquence, il est à présumer que, réitérant sa façon

d'agir du deuxième semestre 1928, la Caisse ne crée, pendant cette période, que de faibles contingents de Bons, afin d’échelonner ses paiements sur 36 mois.

D'autre part, facilitée par la politique de l’argent à bon marché poursuivie par le Gouvernement, elle ramène le taux du revenu des Bons à 3,25% le 27 janvier 1941, et à partir du 20 avril à 3%, jusqu’au 29 septembre 1941, date à laquelle ces titres sont suspendus pour permettre . de réaliser la première conversion de la Caisse depuis février 1929.

Rendue possible par l’amélioration du crédit public, cette opération s'intègre dans le cadre de mesures similaires prises par le Crédit National, l’administration des P.T.T. et la Société Nationale des Chemins de fer Français.

Le 1er octobre 19411, la Caisse Autonome lance un emprunt, sous forme d'obligations 4% émises au pair, amortissables en 50 ans et 3 mois, inconvertibles jusqu’au 1er janvier 1945? et garanties par l’ensemble de ses recettes. Ces valeurs sont libérables en numéraire ou en Bons de la Défense Nationale. Enfin, la conversion est facultative pour les porteurs.

Ainsi, cet établissement recherche un double but

1. Loi du 24 septembre 1941, décret du 25 septembre et décision dei la Caisse Autonome du 24 septembre 1941.

2, Toutefois les coupures de 1.000 francs sont convertibles à. toute

époque.

libérer l'Etat d’échéances massives! portant sur une quinzaine de milliards, et qui doivent s’échelonner sur une période de 15 ans, consolider une partie des Bons dela Défense Nationale encore en circulation, soit 23 milliards ?.

L'emprunt, clos le 11 octobre, produit 12 milliards en espèces. Les Bons à 3 an$ remis en paiement lors de la souscription s'élèvent à 3.300 millions. Mais cette consolidation immédiate va se doubler d’une consolidation indirecte qui s'effectuera par remboursement aux échéances, au moyen des fonds qui ne seront pas consacrés aux règlements demandés par les porteurs de titres non présentés à la conversion.

De la sorte, la politique d'amortissement des Bons de la Défense Nationale connaîtra, au cours des prochaines années, le rythme accéléré qu'elle avait jusqu’en 1929.

Avec les Bons de la Défense, disparaîtront les derniers vestiges financiers de la Grande Guerre. La Caisse Autonome d’Amortissement cessera-t-elle alors de s’occuper de la Dette Flottante pour se confiner dans la réduction de la Dette publique ? Il semblerait souhaitable, à notre avis, eu égard aux bons résultats par lui obtenus, que cet établissement reçoive, dès à présent, la gestion d’une partie de la Dette à très court terme issue du conflit de 1939-1940, par exemple les Bons d’Armement encore en circulation, afin de séparer, comme en 1926, le « legs du passé » des besoins actuels de la Trésorerie.

1. La conversion porte en effet sur les obligations du Trésor 5% 1935 et sur les Bons du Trésor 5 % 1934 à 5,10 ou 15 ans, 5% 1937 à 3,6 ou 9 ans, et 5 1/2 1938 à 4,8 ou 12 ans.

2. Chiffre donné par M. F. JENNY dans le journal Le Temps, du 20 octobre 1941, chronique financière.

à CONCLUSION

Aïnsi que nous l’avons vu au cours de cette étude, la France a connu depuis 1919 des époques mouvementées

eo et souvent difficiles.

Au lendemain de la Grande Guerre, la restauration des régions dévastées, le retour à l’économie normale, la hausse du coût de la vie, s’ajoutant aux dépenses journalières de l'Etat, nécessitent des ressources considérables et sans cesse renouvelées.

Mais l'inflation et les solutions paresseuses pratiquées jusqu'en 1924, pour faire face à l'accroissement de ces charges, engendrent la méfiance de l’épargne, l'évasion

. des capitaux, une crise des changes redoutable, enfin une désorganisation profonde de la vie nationale.

En juillet 1926, cependant, le Pays étant au bord de l’abîme, s’opère un vigoureux redressement. Tandis que se poursuit la liquidation financière des hostilités de

1914-1918 par la réalisation de l'équilibre budgétaire, le remboursement intégral des avances de l’Institut d'Emission et l’assainissement de la Dette publique, le Trésor retrouve une aisance ignorée depuis 1913. D’autre part, la dévaluation de juin 1928, rançon des fautes passées, stimule l’essor commercial et industriel.

Néanmoins, cette période d’euphorie, qui se prolonge jusqu’en 1930, porte en elle le germe de nouveaux em-

barras. La croyance à la prospérité indéfinie et les prodigalités excessives de l'Etat modifient, en effet, rapidement cette situation. Aussi la crise de surproduction, qui s'étend alors en Europe, rencontre-t-elle en France un terrain propice à son épanouissement.

A partir de 1931, la dépression économique, les préoccupations d'ordre extérieur, les événements intérieurs se succèdent d’une façon à peu près continue, suscitant l’inquiétude dans l’opinion. A diverses reprises, la spéculation se manifeste et met en danger la devise nationale. Des tentatives de réformes sont effectuées, particulierement en 1934 et 1935, mais ne produisent que des résultats sans lendemain.

La politique inaugurée en juin 1936, qui se traduit en définitive par des appels répétés aux marchés moné> taire et financier ainsi qu’à la Banqué Centrale, provoque un effondrement du crédit public. La Dette Flottante se gonfle encore. La monnaie subit les assauts victorieux de l’agiotage, les capitaux cherchent refuge à l'étranger, les dévaluations fréquentes entraînent une hausse des prix. Le Pays glisse vers la faillite.

Les tensions diplomatiques et la course des armements commandent cependant des finances saines. C’est pourquoi des mesures susceptibles de porter remède à cet état de choses sont prises à partir du mois de novembre 1938 et commencent à faire sentir leurs effets salutaires, lorsque l’atmosphère international s’alourdit brusquement.

Le 2 septembre 1939, la guerre éclate.

Le 25 juin 1940, la défaite est consommée et une partie du territoire envahie et oceupée. | ù

Aünsi, depuis 25 ans, malgré les difficultés les plus grandes et les plus imprévues, le Trésor public a pu néanmoins, en toutes circonstances, assurer tant bien que mal la continuité de la vie quotidienne de la Nation.

Certes, ce ne fut pas toujours facile, car chaque modification de la situation, créant des problèmes nouveaux, exige des solutions immédiates qui doivent prendre place dans un cadre préétabli, avec le minimum de heurts. Toutefois, cette adaptation s’opéra, mais en réalité d’une façon empirique et quelque peu improvisée.

Au fur et à mesure que ses interventions se multipliaient ét partant que ses besoins s’accroissaient, l'Etat chercha à se décharger du poids de ce fardeau supplémentaire auprès d'organismes ou de collectivités qui

existaient déjà.

Tour à tour, les départements, les communes, voire même les colonies furent sollicités, afin de venir en aide au Trésor, soit pour le financement de grands travaux entrepris pour lutter contre le chômage ou dans un but d'urbanisme, soit pour combattre la vie chère, soit pour d’autres motifs. De sorte que, depuis 1919, ces personnes

. administratives ont vu leurs attributions sociales et économiques augmenter considérablement.

De même, la Caisse des Dépôts et Consignations, pour ne citer que cet établissement public, a reçu, au cours de son évolution, en plus de sa mission primitive, la gestion de l'œuvre d’assistance et d'assurance, dont la complexité demandait une administration unique et spécialisée.

Mais, à côté de ces extensions de fonctions qui se font très simplement et sans aucune formalité, d’autres opérations similaires s'effectuent seulement avec le consentement exprès des institutions auxquelles sont attri-

buées des branches d’activité nouvelles et qui ont, en principe, la faculté de refuser leur secours à l'Etat.

Parmi celles-ci, la Banque de France a joué un rôle primordial en mettant à la disposition des Pouvoirs Publics le réservoir quasi inépuisable de ses ressources, au moyen de conventions successives et nombreuses. C’est elle qui a permis de traverser la plupart des embarras financiers et les moments particulièrement critiques.”

L'Etat s’est également entendu, à diverses reprises, avec le Crédit Foncier, pour que cette société acceptât de prendre à son compte des dépenses résultant de circonstances exceptionnelles et dont’l’ampleur dépassait les possibilités d’une entreprise commerciale ordinaire, telles que les avances pour la réparation de dommages causés par les éléments naturels (cyclônes, inondations...) ou par la guerre.

Chaque fois donc que ce lui fut loisible, le Trésor essaya de réduire les charges qui lui incombaient personnellement en les transférant à des établissements publics ou privés, dont l’organisation lui semblait s’adapter le mieux à la tâche nouvelle qu’il s’imposait.

Toutefois, comme leur fonctionnement était susceptible de subir, de ce fait, une perturbation exagérée ou ne répondait en aucune façon à cette mission supplémentaire, l'Etat n’hésita pas à créer d’autres organismes, pour combler les lacunes existantes.

Aüïnsi, à côté du Crédit National et de la Caisse Autono- .me d’Amortissement, qui méritent une place spéciale en raison de leur importance, naquirent, au gré des circonstances, la Caisse Nationale de Crédit Agricole, la Caisse de Crédit aux Départements et aux Communes, la Caisse Nationale des Marchés ge l'Etat, la Caisse des

Pensions de Guerre, la Caisse Autonome de la Défense Nationale, la Société Nationale des Chemins de Fer Français, le Fonds de Soutien des Rentes, la Loterie Nationale, certaines sociétés d’Habitations à Bon Marché, de Crédit immobilier, d'encouragement au commerce extérieur. et une multitude d'offices, dont les plus connus et les plus récents sont l'Office National du Blé et des Céréales l'Office de l'Azote, l'Office des Mutilés de Guerre, l'Office Française d’Informations, l'Office des Changes et de Compensations.…

Embrassant de la sorte, la majeure partie des interventions de l'Etat dans le domaine économique et social et lui offrant, en outre, des ressources de Trésorerie appréciables, ces institutions, qu’elles soient de formation ancienne ou contemporaine, en alliant les progrès de la

technique moderne à la solidité de traditions séculaires,

forment un assemblage très souple et souvent harmonieux, qui a permis aux Pouvoirs Publics de surmonter . les situations les plus périlleuses.

* + Toutefois, la plasticité de cet appareil se double d’une complexité croissante, qui tend à alourdir son fonction-

nement déjà si délicat.

Pressé, en effet, par les circonstances auxquelles il

était obligé de faire face, l'Etat a agi sans plan préétabli

et par touches successives, tantôt utilisant les organismes existants, tantôt en créant de nouveaux, si bien que l’ensemble ne présente pas une ordonnance aux lignes pures et simples, mais aux contours brisés et tourmentés, qui offrent de sérieux inconvénients.*

D'une part, certains établissements par l'extension

continuelle de leurs attributions, perdent leur caractère originel bien défini. Leurs activités primitivement voisines, après s'être complétées, s’enchevêtrent, se compénètrent, se chevauchent, débordent les unes sur les autres, se couvrent partiellement ou totalement et s’'éparpillent sans donner leur plein rendement. |

C’est ainsi que la Caisse des Dépôts et Consignations, la Caisse Nationale de Crédit Agricole, le Crédit Foncier, la Banque de France, certaines sociétés de crédit immobilier, etc... en consentant des prêts aux propriétaires fonciers exploitants, se font une concurrence sans profit.

De même, les collectivités locales ont la possibilité de s'adresser à la Caisse de Crédit aux Départements et aux Communes, à la Caisse des Dépôts et Consignations, au Crédit Foncier, au Crédit National, voire directement au Trésor, pour se procurer les fonds qui leur sont indispensables, et, par la dispersion de ces dépenses, sont incitées à s’endetter d’une manière exagérée.

D'autre part, -si la création ininterrompue d’organismes évite difficilement les doubles emplois, elle instaure nécessairement le désordre et le manque de cohésion dans leur politique. bannit toute unification dans leur fonctionnement, demande une législation touffue et revisée sans cesse, et enfin interdit à l'Etat d’exercer son contrôle avec la rigueur et l'efficacité désirables.

Malheureusement, fait beaucoup plus grave, ce foisonnement d'institutions, de collectivités, d’établissements publics et d'utilité publique, d’offices, de sociétés. ayant une existence plus ou moins autonome, permet souvent au Trésor de dissimuler ses besoins réels, l’énor-. mité de ses charges, la multiplicité de ses rouages et la diversité de ses interventions. Leurs comptes ne figurant

pas au budget général, mais dans des documents distncts et disséminés, et leurs bilans, parfois obscurs, contenant des postes peu explicites, facilitent des actes qui ne sont pas toujours conformes à une saine gestion des finances nationales. nr Ainsi, des limites semblent-elles s'imposer à cette extension d'organismes, car si un tel ensemble est forcément complexe, à l’image de la vie, il ne peut cependant se développer indéfiniment sans danger. Il risque alors non seulement de tuer toute initiative privée, mais encore d’entraver l’œuvre du Trésor, de la paralyser et de faire succomber celui-ci sous son poids excessif.

Des réformes paraissent donc indispensables pour simplifier le mécanisme extrêmement enchevétré créé pour faire face à l’accroissement continu des attributions de l'Etat et lui retirer ainsi une partie de sa nocivité.

Dans cette tâche, d’ailleurs, les enseignements de ces 25 dernières années peuvent nous être d’un précieux secours, puisque chaque redressement de la situation entrepris à la suite d’embarras de Trésorerie s’est doublé d’un allégement de ce système quelque peu chaotique.

Certes, ces modifications eussent été évidemment insuffisantes pour substituer l’abondance à la gêne précédente du Trésor et le rendre capable, comme cela était souhaitable, de couvrir, par des seuls Bons à court terme, la totalité de ses charges. Elles permirent néanmoins de réaliser des mesures financières et économiques plus vastes, en clarifiant les écritures publiques 1.

1. Voir à ce sujet REYNAULT (P.), La réforme générale de la comptabilité publique, thèse, Paris, (Jouve, 1937) et Bisson (A.), Les finances publiques françaises (Budget, Trésor, Contrôle), Paris, Berger Levrault, 1941.

Alexandre 17

Soucieux, en effet, de restreindre les empiétements multiples faits au principe de l’unité budgétaire et d'embrasser plus facilement les besoins et les ressources exacts de la Nation, les Dirigeants s’efforcèrent de centraliser les documents comptables par trop disséminés et de réduire leur nombre au minimum.

Pour cela, ils supprimèrent certains ‘établissements,

tels que la Caisse des Pensions de Guerre, le Fonds de Soutien des Rentes.. et quelques offices, jugés inutiles

ou manquant de souplesse, en rattacharnt leur suite

active et passive au budget général, et décidèrent la fusion de plusieurs autres. En outre, lorsque les circonstances les obligérent à créer des organismes supplémentaires, ils prirent parfois le sage parti de limiter immédiatement la durée de leur existence, comme ce fut le cas pour la Caisse Autonome de la Défense Nationale.

Des retouches successives ont donc été apportées à cet ensemble compliqué. Mais elles présentèrent un caractère superficiel, fragmentaire et souvent désordonné, qui explique la précarité des résultats obtenus.

Il nous semble, en effet, que seules des réformes profondes

puissent contrebalancer efficacement le poids des interventions toujours plus étendues de l'Etat et rendre au système actuel toute la plasticité désirable.

Et, bien que cette question n’entre pas directement dans

le cadre de notre étude, nous formulons des souhaits pour

voir les Pouvoirs Publics entreprendre cette œuvre qui pourrait, par exemple, se dérouler de la façon suivante : Afin de ne pas aggraver la principale cause du mal, les Dirigeants éviteraient d’abord, et autant que les événements ne s’y opposeraient pas, de fonder des institu-

Eu 2

RL URL S <S 2e

tions nouvelles, qui apportent avec elles de si graves perturbations. |

Puis, ils s’occuperaient de réunir certains établissements jusqu'alors distincts et ayant des domaines voisins, en se gardant cependant d’en faire des êtres informes et non viables.

Ils s’attacheraient ensuite à reviser les attributions de ceux qui se concurrencient d’une façon préjudiciable, dans le dessein de supprimer les doubles emplois, les superpositions de fonctions et le chevauchement des activités. Et instaurant de la sorte la spécialisation des tâches, pourraient être acquis un meilleur rendement, un contrôle de ‘leur gestion moins difficile et des écritures plus claires.

Enfin, après ces différentes mesures, les organismes qui se révéleraient sans objet auraient à disparaître.

Ainsi, s'appuyant sur les grands établissements qui forment le sujet de notre thèse, et qui sont eux-mêmes susceptibles de recevoir quelques modifications, s’opèrerait une large remise au point de l’appareil financier de l'Etat. pue, | |

Sans doute, ce remaniement, devant préserver à la fois le passé et les traditions des institutions à reviser, les capitaux importants fournis par eux au Trésor, et répondre, d’autre part, à la multiplicité des besoins actuels, nécessiterait une grande souplesse, une extrême prudence et une exécution progressive et relativement lente.

Néanmoins, sans attendre que la situation, redevenue normale, permette d’appliquer l’ensemble de cette proposition, nous verrions très bien l’introduction immédiate de certaines dispositions, malgré les circonstances tragiques dans lesquelles nous vivons.

Quoiqu'il en soit, c’est certainement en clarifiant la comptabilité publique, en simplifiant les relations de l'Etat et des établissements financiers, en les adaptant harmonieusement à leur évolution constante, et en insé-

rant ces mesures dans une politique sage et orthodoxe,

qu'il sera possible, èn employant principalement le moyen classique des Bons à court terme, après avoir effectué des consolidations et des conversions nombreuses et en répétant ces opérations périodiquement, de conserver au Trésor l’aisance qui lui est indispensable pour faire face à ses besoins multiples et souvent imprévisibles.

Montpellier, le 21 janvier 1942 Montpellier, le 27 janvier 1942 Vu : le Président de la Thèse, Vu : le Doyen de la Faculté de Droit, e Louis DELBEZ. Gaston MORIN.

Vu et permis d’imprimer : a Montpellier, le 28 janvier 1942.

Le Recteur de l’Académie de Montpellier, SARRAILH.