PRÉFACE

L*étude et la connaiBsance des queslrons Jéxtërietires ont été^ pendant des siècles et dans presque tous les États, Tapa* nage exclusif de ceux qui assumaienl la charge et la conduite des relations internationales. Les souverain s, avec Taide de Ministres, spécialisés par leurs antécédents de famille ou pai une éducation particulière dans ce genre d'affaires, traitaien4 en personne la politique étrangère. Un nombre restreint de représentants, de commis, conduisaient ou préparaient les négociations, et un profond mystère, jugé propice et indispensable au succès de leiu* combinaison, enveloppait d*une ombre impénétrable le travail des Chancelleries.

Les peuples, considérés comme les pions sacrifiés des parties liTécbec se jouant entre un nombre restreint et averti de partenaires, n'avaient ni le droit, ni la possibilité de faire entendre leurs voix : on les menait à la bataille, le plus souvent, sans les informer des motifs du combat et de son enjeu. On ne les instruisait pas plus des causes de guerre qu'on ne les consultait sur l'opportunité de la paix ou sur les avantages à tirer d'opérations militaires heureuses. Intimidées par le secret pesant sur les affaires de la diplomatie, les populations s'accoutumèrent à s'en désintéresser bien qu'elles eussent à en subir le contre-coup. Disposaient-elles, d'ailleurs, des moyens de percer un mystère aus^ jalousement gardé ? Les rapports de peuple à peuple voisin étaient déjà difficiles à maintenir, en dehors des périodes de guerre. Le monde extérieur était quasiment ignoré : les continents asiatique, américain, afin-

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tcain, n'étaient visités que par un petit nombre de marchands ou de voyageurs, attirés par Fappàt du gain ou par une curiosité exceptionnelle. Ni la vapeur, ni l'électricité ne rapprochaient les distances ou supprimaient pratiquement les océans. La « presse » n'existait pas et les quelques gazettes nées d'initiatives hardies ne reproduisaient que les banales nouvelles de l'étranger. Seule la Gazette de Hollande, au XVII* siècle, a rompu, parfois, un silence trop aisément accepté.

Cet Age d*or des diplomates, cette période d'autocratie où leurs combinaisons ne risquaient d'échouer par aucune indiscrétion involontaire, a duré si longtemps qu'elle a créé une tradition redoutable, tradition dont certains Etats, de plus en plus rares, il est vrai, ne se sont pas encore entièrement affranchis.

Peu à peu cependant l'esprit public s'est éveillé. Les peuples ont appris à se préoccuper des événements qui se passaient autour d'eux et loin d'eux. Des relations commerciales régulières se sont nouées et leur ont mieux fait connaître les continents extra-européens.

Enfin de grandes crises comme la Révolution Française ont, par le bouleversement d'usages séculaires, donné aux nations la conscience de leur devoir de surveiller leurs relations avec l'étranger. La bataille a certes été rude entre les adversaires et les défenseurs par principe ou par intérêt du secret des Chancelleries. Il a fallu la chute d'un régime et un Napoléon pour qu'on découvrit l'importance, en politique extérieure, de l'appui de l'opinion publique. Qui ne se souvient de la violente campagne du Times contre Bonaparte et des appels retentissants du premier Empereur des Français, cependant si jaloux de son autorité personnelle? Le combat ainsi engagé entre deux systèmes, par la volonté même des gouvernants, a subi des vicissitudes. Le régime du bâillon instauré au Congrès de Vienne par Metternich s'est maintenu une dizaine d'années. Des tendances plus libérales ont triom*

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phé en Europe en 1830, mais les gouveniements, sauf celui d'Aoglcterro qui fut plus avisé et plus pratique^ n'ont guère travaillé à l'éducation du peuple en matière de politique extérieure. Le premier homme d'État du continent qui ait réellement proBté des exemples de Napoléon et compris la valeur de l'opinion publique est le Prince de Bismarck. Aussi sa diplomatie a-t^elle été aussi féconde en résultats que peu conforme aux traditions. Le fondateur de Tunité allemande ne s'est jamais embarrassé des habiletés surannées des diplomates de la vieille école et il s'est aflTranchi délibérément de tous les a secrets » où s'empêtraient ses ennemis. Il a fait sa politique au grand jour, disant même la vérité à ses adver^ saires, les déconcerlant par une franchise apparente, et puisant sa force dans la propagation même de ses idées par la voie de la presse. On peut dès lors affirmer que Bismarck est le créateur d'un genre nouveau de diplomatie» ce qui n'implique pas d'ailleurs qu'il n'ait pas souvent voilé une lumière qu'il répandait à ses heures et non sans brutalité.

Son exemple a paru bon à suivre — altération de faits ou de documents exceptée — , et depuis une quarantaine d'années les dirigeants de la politique extérieure ont renoncé ou renoacent de plus en plus à méconnaître la force du consensus populaire.

En France, la troisième République, en rendant toute sa valeur à la volonté nationale, se devait à dle-même d'en respecter les manifestations tant au point de vue intérieur qu'au point de vue extérieur. On pourrait supposer que, les progrès de la civilisation aidant, les facilités de communication entre nations et continents étant accrues par les applications de la vapeur et la découverte de l'électricité, le peuple français, encouragé dans cette voie par son propre Gouvernement, ait, plus qu'un autre, pris goût aux questions internationales. Il n'en a malheureusement pas été ainsi. L'indifférence, sauf dans une élite, règne encore à cet égard. Le Français, on le sait, se plain

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txniYenl Ae fesprit de routine de ses administrations pubHques. Oe qu'il ne s'avoue guère, c'est qu'il est lui-même encore plus routinier. Il s'est, par atavisme, accoutumé à considérer ks aflTaires extérieures comme la chasse gardée d une caste à part. Il conserve volontiers Tillusioa que le diplomate est «n homme d'une mentalité spéciale, obligé par ses fonctions mêmes è constamment d^uiser sa pensée et à s'envelopper d'un manteau couleur de moraille quand fl ne se pare pas d'un bel habit brodé couvert de rubans multicolores. Cet être prestigieux ou décrié — car pour les diplomates la roche tarpéienne est proche du Gapitole — lui semble dépositaire de secrets redoutables et le dispensateur souverain des bienfaits de la paix ou des horreurs de la guerre. Le Français donc, si frondeur soit-il, n'ose guère se mêler des affaires de la diplo* matie. Il sent que la prospérité et même Texistence nationale dépendent en partie de la situation mondiale de son pays et néanmoins, respectueux de traditions surannées, sa verve sait* rique ne prend jamais la forme d'un contrôle pourtant nécessaire. En outre, nos comûloyensont longtemps passé pour les {dus mauvais géographes et on leur a maintes fois reproché l'ignorance de tout ce qui n'est pas la France continentale. Ce grief, si fondé qu'il ait pu être jadis, n'est plus entièrement exact aujourd'hui. On enseigne la géographie en France et fort bien. Les Français ont acquis Thabitude des voyages. Bien plus, ils apprennent — enfin — les langues étrangères*

D'importantes colonies finnoaises essaimées dans le monde propagent, dans la métropole, la connaissance des peuples étrangers. U n'est pas jusqu'à la «iode 4es cartes postales illustrées qui n'ait contribué à répandre, dans notre pays, l'idée qu'en dehors de nos frontières il existe une civilisation. Attribuer à une ignorance fondamentale et paresseuse, le manque d'intérêt des Français pour les afiaires étrangères serait donc contraire à la stricte équité.

La raison réelle de cette îndifiEéreace que secouent, de temps

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à autre» des menaces de guerre, est tout autre. L'étude des questions extérieures est ardue» et elle rebute aisément. U faut des connaissances historiques et juridiques spéciales dont Tacquisition n'est paa à la portée de tous. On ne nait pa9 diplomate : on le devient par une instracUon particulière. Pour s'intéresser aux questions d'actualité^ il eat indispensable d'en savoir la genèse, d'en avoir approfondi TévofaïUon* Ls travail qui en résulte nécessite un effon« et Timniense ma^y rite des Français n'éprouve pas le besoin impérieux de Taocomplir. Il faudrait par une sorte de vulgarisation patienta remédier à cette apathie. 11 conviendrait d'accoutumer nos concitoyens, aptes depuis fort longtemps à comprendre las affaires intérieuxes, à prendre conscience de rimportanca vitale qu'ont pour eux les afiiûres extérieures.

Ce devoir, le gouvernement de la République ne l'a jamais méconnu.

Le Parlement est mis à mème,^ par des publications de docu* ments diplomatiques sous forme de Livre Jaune, par l'exeiy cice de son droit d'interpeller et de questionner les Ministres, d'exercer son contrèle siur l'orientation de notre politique exté* rieure. Le Parlement britannique aans débats retentissanta, sans interventions grandiloquentes^ par un recoursjudicieux et fréquent à de courtes questiona précises, se fait renseigner sou* vent sur les événements qui intéressent TBmpire. Imitons-le.

Et, pour que de. tels débata portent kurs. fruits, imitons aussi la presse britannique qui en instruit ses lecteurs.

Cette intervention de la presse est au surplus indispensable pour secouer Ja torpeur dea Français, en ee qui touche la politique étrangère courante. Le r6le d'un journal n'est pas de flatter exclusivement le goût de ses lecteurs. Il est plus noble : car il est celui d'un éducateur. La presse a l'obligation de renseigner le public sur tous les faits qui doivent l'intéresser. A-trelle le droit de laisser ignorer ce qui se passa dans le monde?

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Ne seraitrce qu'au point de vue financier, le Françaia, créaneier de tant de gouvernements ou d'entreprises étrangères, a le plus grand avantage à être tenu au courant de la situation et des aspirations de ses débiteurs. Tout ce qui est de nature à aflTaiblir la valeur de ses gages, les modifications territoriales, la situation économique, le régime même des Etats et les bouleversements dont ils sont menacés, doivent être connus de ceux de nos compatriotes qui prêtent au dehors leur argent et à qui des hommes de finances prodiguent des renseignements parfois trop optimistes.

Nos industriels et nos commerçants se plaignent aussi fréquemment de ne pas trouver les débouchés extérieurs qu'ils souhaitent pour leurs produits — sans accomplir personnellement un grand effort. — N*ont-ils pas profit à trouver dans la presse des indications abondantes et précises sur la politique étrangère ? Intérêt national et intérêts privés se trouvent donc confondus et exigent une propagation continue des nouvelles de Textérieur.

A vrai dire, une grande partie de la presse française Ta déjà compris et, la presse parisienne, notamment, se montre disposée à secouer l'indifférence des Français. Les organes importants de Paris, sans distinction d'opinion politique, contribuent à développer chez leurs lecteurs le goût des questions extérieures. Ils consacrent aux nouvelles de l'étranger une place chaquejour plus considérable et ils n'attendent pas qu'une crise grave éclate pour insérer télégrammes ou bulletins. Des publicistes de talent, assurés de n'être plus systématiquement sacrifiés à leurs confrères chargés de la politique intérieure ou du reportage courant, se sont attachés à l'étude et à la vulgarisation de la politique étrangère. Ils y ont acquis une autorité et une science dont le pays tout entier bénéficie.

La presse de province est plus récalcitrante et, sauf dans quelques grands organes régionaux, on n'y trouve guère encore d'articles documentés, ou même des informations détail-

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léed sur les affaires européennes et mondiales. Sa seule excuse est cette indifférence du public qu'il faut combattre et détruire. Sans doute, tous les problèmes extérieurs n*ont pas d'attrait pour les non initiés et telles questions spéciales, celle de Crète ou celle des rapports turco-arabes par exemple, ne passionneront jamais la France. U ne saurait, dès lors, s'agir de transformer la presse en une école de diplomatie ; mais pourquoi ne pas tenter» comme Fessaie la presse britannique, de provoquer et de diriger les mouvements de Topinion publique après Tavoir préalablement éclairée ?

La transformation radicale de l'enseignement historique dans nos écoles et nos lycées, l'emploi de méthodes plus rationnelles, l'abandon du système suranné qui consistait uniquement à surcharger la mémoire de dates et de batailles, a déjà préparé les esprits à la compréhension des faits extérieurs contemporains. Le terrain est favorable. Faut-il commettre la faute de n'en point tirer parti ?

Cette erreur serait grave, et mon ami M. Albin l'a compris.. Le livre qu'il nous donne aujourd'hui constitue un instrument dé travail de premier ordre pour quiconque désire s'attacher à l'œuvre de vulgarisation diplomatique indispensable dans une démocratie. L'historien, le publiciste, Térudit, le professeur, et simplement l'homme soucieux de s'instruire et d'augmenter ses connaissances, rendront l'hommage dû à un recueil de textes qui, pratique et maniable, sera dans les arcanes de la diplomatie un véritable fil d'Ariane. Réunir, en un volume qui ne peut être une encyclopédie, des traités constituant la base actuelle du droit conventionnel du monde, était une tâche délicate. Il existe en politique extérieure des questions mortes, des questions encore ouvertes ou qui risquent d'être réveillées par l'initiative des gouvernements et des peuples. Telles autres, en apparence liquidées, ne se régUront définitivement dans l'avenir que par le triomphe de la justice et de l'équité.

Parmi tant d'affaires de nature si diverse et si complexes.

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le choix était malalaé- On se résigne mal aux omissions volontaires et Ton éprouve qudk)ue scrupule à publier un ouvrage que Ton sait incomplet. Mais le but poursuivi a servi de critérium.

M. Albin a voulu — et on ne V&a, félicitera jamais assez — être utile à tous ceux qui étudient la politique étrangère, dans un intérêt didactique ou d'instruction personnelle. Il a souhaité mettre en leurs mains un livre leur épai^ant les longues recherches, une sorte de synthèse des résultats de l'activité diplomatique d'un siècle. Il ne pouvait négliger quelques questions mortes dont la réouverture semble invraisemblable, si la connaissance en reste indispensable pour comprendre certains problèmes encore posés aujourd'hui.

M. Albin s'est donc appliqué à rester objectif et réaliste. Il n'a cherché ni à rappeler systématiquement les pages glorieuses ou douloureuses de l'histoire de la France et des autres grands États du globe, ni à disaimuler les échecs de personne.

Les traités, qu'il soumet à notre étude et à nos méditations, contiennent tous des leçons fécondes.

Nous ne saurions mieux le remercier de ses patientes recherches et de son labeur consciencieux qu'en utilisant son livre dans l'esprit même où il Ta conçu.

Novembre i9iO. Maurice Herbettb,

Secrétaire d'Ambassade,

Chef du bureau des communications

au Hiniatèfo des UBàirea étraof ères.

Le succès oi^lenu par Touvrage de M. Albin n'a été une surprise que pour ceux qui rêvent un retour impossible au passé.

Les adjonctions de traités récemment connus ou conclus justifieraient à elles seules cette nouvetie édition qui contribuera, Il faut Tespérer» à développer le sens critique de ropinion publique en matière de politique extérieure.

Mai 1912. M. H.