BOULEVARD S A I N T - GERM AIN

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PRÉFACE

L'étude et la connaissance des questions 'extérieures ont été, pendant des siècles et dans presque tous les Etats, Tapanage exclusif de ceux qui assumaient la charge et la conduite des relations internationales. Les souverains, avec l'aide de Ministres, spécialisés par leurs antécédents de famille ou par une éducation particulière dans ce genre d'affaires, traitaient en personne la politique étrangère. Un nombre restreint de représentants, de commis, conduisaient ou préparaient les négociations, et un profond mystère, jugé propice et indispensable au succès de leur combinaison, enveloppait d'une ombre impénétrable le travail des Chancelleries.

Les peuples, considérés comme les pions sacrifiés des parties d'échec se jouant entre un nombre restreint et averti de partenaires, n'avaient ni le droit, ni la possibilité de faire entendre leurs voix : on les menait à la bataille, le plus souvent, sans les informer des motifs du combat et de son enjeu. On ne les instruisait pas plus des causes de guerre qu'on ne les consultait sur l'opportunité de la paix ou sur les avantages à tirer d'opérations militaires heureuses. Intimidées par le secret pesant sur les affaires de la diplomatie, les populations s'accoutumèrent à s'en désintéresser bien qu'elles eussent à en subir le contre-coup. Disposaient-elles, d'ailleurs, des moyens de percer un mystère aussi jalousement gardé ? Les rapports de peuple à peuple voisin étaient déjà difficiles à maintenir, en dehors des périodes de guerre. Le monde extérieur était quasiment ignoré : les continents asiatique, américain, afri-

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tcain, n'étaient visités que par un petit nombre de marchands ou de voyageurs, attirés par l'appât du gain ou par une curiosité exceptionnelle. Ni la vapeur, ni l'électricité ne rapprochaient les distances ou supprimaient pratiquement les océans. La « presse » n'existait pas et les quelques gazettes nées d'initiatives hardies ne reproduisaient que les banales nouvelles de l'étranger. Seule la Gazette de Hollande, au xvii® siècle, a rompu, parfois, un silence trop aisément accepté.

Cet âge d'or des diplomates, cette période d'autocratie où leurs combinaisons ne risquaient d'échouer par aucune indiscrétion involontaire, a duré si longtemps qu'elle a créé une tradition redoutable, tradition dont certains Etats, de plus en plus rares, il est vrai, ne se sont pas encore entièrement affranchis.

Peu à peu cependant l'esprit public s'est éveillé. Les peuples ont appris à se préoccuper des événements qui se passaient autour d'eux et loin d'eux. Des relations commerciales régulières se sont nouées et leur ont mieux fait connaître les continents extra-européens.

Enfin de grandes crises comme la Révolution Française ont, par le bouleversement d'usages séculaires, donné aux nations la conscience de leur devoir de surveiller leurs relations avec l'étranger. La bataille a certes été rude entre les adversaires et les défenseurs par principe ou par intérêt du secret des Chancelleries. Il a fallu la chute d'un régime et un Napoléon pour qu'on découvrit l'importance, en politique extérieure, de l'appui de l'opinion publique. Qui ne se souvient de la violente campagne du Times contre Bonaparte et des appels retentissants du premier Empereur des Français, cependant si jaloux de son autorité personnelle? Le combat ainsi engagé entre deux systèmes, par la volonté même des gouvernants, a subi des vicissitudes. Le régime du bâillon instauré au Congrès de Vienne par Metternich s'est maintenu une dizaine d'années. Des tendances plus libérales ont triom-

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phé en Europe en 1830, mais les gouvernements, sauf celui d'Angleterre qui fut plus avisé et plus pratique, n'ont guère travaillé à Féducation du peuple en matière de politique extérieure. Le premier homme d'Etat du continent qui ait réellement profité des exemples de Napoléon et compris la valeur de Fopinion publique est le Prince de Bismarck. Aussi sa diplomatie a-t-elle été aussi féconde en résultats que peu conforme aux traditions. Le fondateur de l'unité allemande ne s'est jamais embarrassé des habiletés surannées des diplomates de la vieille école et il s'est affranchi déhbérément de tous les « secrets » où s'empêtraient ses ennemis. Il a fait sa pohtique au grand jour, disant même la vérité à ses adversaires, les déconcertant par une franchise apparente, et puisant sa force dans la propagation même de ses idées par la voie de la presse. On peut dès lors affirmer que Bismarck est le créateur d'un genre nouveau de diplomatie, ce qui n'imphque pas d'ailleurs qu'il n'ait pas souvent voilé une lumière qu'il répandait à ses heures et non sans brutalité.

Son exemple a paru bon à suivre — altération de faits ou de documents exceptée — , et depuis une quarantaine d'années les dirigeants de la politique extérieure ont renoncé ou renoncent de plus en plus à méconnaître la force du consensus populaire.

En France, la troisième République, en rendant toute sa valeur à la volonté nationale, se devait à elle-même d en respecter les manifestations tant au point de vue intérieur qu'au point de vue extérieur. On pourrait supposer que, les progrès de la civilisation aidant, les facilités de communication entre nations et continents étant accrues par les applications de la vapeur et la découverte de l'électricité, le peuple français, encouragé dans cette voie par son propre Gouvernement, ait, plus qu'un autre, pris goût aux questions internationales. Il n'en a malheureusement pas été ainsi. L'indifférence, sauf dans une élite, règne encore à cet égard. Le Français, on le sait, se plain

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souvent de l'esprit de routine de ses administrations publiques. Ce qu'il ne s'avoue guère, c'est qu'il est lui-même encore plus routinier. Il s'est, par atavisme, accoutumé à considérer les affaires extérieures comme la chasse gardée d'une caste à part. Il conserve volontiers l'illusion que le diplomate est un homme d'une mentalité spéciale, obligé par ses fonctions mêmes à constamment déguiser sa pensée et à s'envelopper d'un manteau couleur de muraille quand il ne se pare pas d'un bel habit brodé couvert de rubans multicolores. Cet être prestigieux ou décrié — car pour les diplomates la roche tarpéienne est proche du Capitole — lui semble dépositaire de secrets redoutables et le dispensateur souverain des bienfaits de la paix ou des horreurs de la guerre. Le Français donc, si frondeur soit-il, n'ose guère se mêler des affaires de la diplomatie. Il sent que la prospérité et même l'existence nationale dépendent en partie de la situation mondiale de son pays et néanmoins, respectueux de traditions surannées, sa verve satirique ne prend jamais la forme d'un contrôle pourtant nécessaire. En outre, nos concitoyens ont longtemps passé pour les plus mauvais géographes et on leur a maintes fois reproché l'ignorance de tout ce qui n'est pas la France continentale. Ce grief, si fondé qu'il ait pu être jadis, n'est plus entièrement exact aujourd'hui. On enseigne la géographie en France et fort bien. Les Français ont acquis l'habitude des voyages. Bien plus, ils apprennent — enfin — les langues étrangères.

D'importantes colonies françaises essaimées dans le monde propagent, dans la métropole, la connaissance des peuples étrangers. Il n'est pas jusqu'à la mode des cartes postales illustrées qui n'ait contribué à répandre, dans notre pays, l'idée qu'en dehors de nos frontières il existe une civilisation. Attribuer à une ignorance fondamentale et paresseuse, le manque d'intérêt des Français pour les affaires étrangères serait donc contraire à la stricte équité.

La raison réelle de cette indifférence que secouent, de temps

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à autre, des menaces de guerre, est tout autre. L'étude des questions extérieures est ardue, et elle rebute aisément. Il faut des connaissances historiques et juridiques spéciales dont l'acquisition n'est pas à la portée de tous. On ne naît pas diplomate : on le devient par une instruction particulière. Pour s'intéresser aux questions d'actualité, il est indispensable d'en savoir la genèse, d'en avoir approfondi l'évolution. Le travail qui en résulte nécessite un effori, et l'immense majorité des Français n'éprouve pas le besoin impérieux de Taccomplir. Il faudrait par une sorte de vulgarisation patiente remédier à cette apathie. Il conviendrait d'accoutumer nos concitoyens, aptes depuis fort longtemps à comprendre les affaires intérieures, à prendre conscience de l'importance vitale qu'ont pour eux les affaires extérieures.

Ce devoir, le gouvernement de la République ne l'a jamais méconnu.

Le Parlement est mis à même, par des publications de documents diplomatiques sous forme de Livre Jaune, par l'exercice de son droit d'interpeller et de questionner les Ministres, d'exercer son contrôle sur l'orientation de notre politique extérieure. Le Parlement britannique sans débats retentissants, sans interventions grandiloquentes, par un recours judicieux et fréquent à de courtes questions précises, se fait renseigner souvent sur les événements qui intéressent l'Empire. Imitons-le.

Et, pour que de tels débats portent leurs fruits, imitons aussi la presse britannique qui en instruit ses lecteurs.

Cette intervention de la presse est au surplus indispensable pour secouer la torpeur des Français en ce qui touche la politique étrangère courante. Le rôle d'un journal n'est pas de flatter exclusivement le goût de ses lecteurs. 11 est plus noble : car il est celui d'un éducateur. La presse a l'obligation de renseigner le public sur tous les faits qui doivent l'intéresser. A-t-elle le droit de laisser ignorer ce qui se passe dans le monde ?

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Ne serait-ce qu'au point de vue financier, le Français, créancier de tant de gouvernements ou d'entreprises étrangères, a le plus grand avantage à être tenu au courant de la situation et des aspirations de ses débiteurs. Tout ce qui est de nature à affaiblir la valeur de ses gages, les modifications territoriales, la situation économique, le régime même des Etats et les bouleversements dont ils sont menacés, doivent être connus de ceux de nos compatriotes qui prêtent au dehors leur argent et à qui des hommes de finances prodiguent des renseignements parfois trop optimistes.

Nos industriels et nos commerçants se plaignent aussi fréquemment de ne pas trouver les débouchés extérieurs qu'ils souhaitent pour leurs produits — sans accomplir personnellement un grand effort. — N'ont-ils pas profit à trouver dans la presse des indications abondantes et précises sur la politique étrangère ? Intérêt national et intérêts privés se trouvent donc confondus et exigent une propagation continue des nouvelles de Textérieur.

A vrai dire, une grande partie de la presse française l'a déjà compris et, la presse parisienne, notamment, se montre disposée à secouer Tindifférence des Français. Les organes importants de Paris, sans distinction d'opinion politique, contribuent à développer chez leurs lecteurs le goût des questions extérieures. Ils consacrent aux nouvelles de l'étranger une place chaquejour plus considérable et ils n'attendent pas qu'une crise grave éclate pour insérer télégrammes ou bulletins. Des publicistes de talent, assurés de n'être plus systématiquement sacrifiés à leurs confrères chargés de la politique intérieure ou du reportage courant, se sont attachés à l'étude et à la vulgarisation de la politique étrangère. Ils y ont acquis une autorité et une science dont le pays tout entier bénéficie.

La presse de province est plus récalcitrante et, sauf dans quelques grands organes régionaux, on n'y trouve guère encore d'articles documentés, ou même des informations détail-

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lées sur les affaires européennes et mondiales. Sa seule excuse est cette indifférence du public qu'il faut combattre et détruire. Sans doute, tous les problèmes extérieurs n'ont pas d'attrait pour les non initiés et telles questions spéciales, celle de Crète ou celle des rapports turco-arabes par exemple, ne passionneront jamais la France. Il ne saurait, dès lors, s'agir de transformer la presse en une école de diplomatie; mais pourquoi ne pas tenter, comme l'essaie la presse britannique, de provoquer et de diriger les mouvements de l'opinion publique après l'avoir préalablement éclairée ?

La transformation radicale de l'enseignement historique dans nos écoles et nos lycées, l'emploi de méthodes plus rationnelles, l'abandon du système suranné qui consistait uniquement à surcharger la mémoire de dates et de batailles, a déjà préparé les esprits à la compréhension des faits extérieurs contemporains. Le terrain est favorable. Faut-il commettre la faute de n'en point tirer parti ?

Cette erreur serait grave, et mon ami M. Albin Ta compris. Le livre qu'il nous donne aujourd'hui constitue un instrument de travail de premier ordre pour quiconque désire s'attacher à l'œuvre de vulgarisation diplomatique indispensable dans une démocratie. L'historien, le publîciste, Férudit, le professeur, et simplement l'homme soucieux de s'instruire et d'augmenter ses connaissances, rendront l'hommage dû à un recueil de textes qui, pratique et maniable, sera dans les arcanes de la diplomatie un véritable fil d'Ariane. Réunir, en un volume qui ne peut être une encyclopédie, des traités constituant la base actuelle du droit conventionnel du monde, était une tâche délicate. Il existe en politique extérieure des questions mortes, des questions encore ouvertes ou qui risquent d'être réveillées par l'initiative des gouvernements et des peuples. Telles autres, en apparence liquidées, ne se régleront définitivement dans l'avenir que par le triomphe de la justice et de l'équité.

Parmi tant d'affaires de nature si diverse et si complexes.

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le choix était malaisé. On se résigne mal aux omissions volontaires et Ton éprouve quelque scrupule à publier un ouvrage que l'on sait incomplet. Mais le but poursuivi a servi de critérium.

M. Albin a voulu — et on ne l'en félicitera jamais assez — ôtre utile à tous ceux qui étudient la politique étrangère, dans un intérêt didactique ou d'instruction personnelle. Il a souhaité mettre en leurs mains un livre leur épargnant les longues recherches, une sorte de synthèse des résultats de Tactivité diplomatique d'un siècle. Il ne pouvait négliger quelques questions mortes dont la réouverture semble invraisemblable, si la connaissance en reste indispensable pour comprendre certains problèmes encore posés aujourd'hui.

M. Albin s'est donc appliqué à rester objectif et réaliste. Il n'a cherché ni à rappeler systématiquement les pages glorieuses ou douloureuses de l'histoire de la France et des autres grands États du globe, ni à dissimuler les échecs de personne.

Les traités, qu'il soumet à notre étude et à nos méditations, contiennent tous des leçons fécondes.

Nous ne saurions mieux le remercier de ses patientes recherches et de son labeur consciencieux qu'en utilisant son livre dans l'esprit même où il Ta conçu.

Novembre 1910. Maurice Herbette,

Secrétaire d'Ambassade, Chef du bureau des communications au Ministère des Affaires étrangères.

Le succès obtenu par l'ouvrage de M. Albin n'a été une surprise que pour ceux qui rêvent un retour impossible au passé.

Les adjonctions de traités récemment connus ou conclus justifieraient à elles seules cette nouvelle édition qui contribuera, il faut l'espérer, à développer le sens critique de l'opinion pubhque en matière de politique extérieure.

Mai iyi2. M. H.

AVERTISSEMENT

Les éléments de ce recueil ont été réunis au jour h jour, pour répondre à un besoin de documentation précise . Que de fois n entend-on pas citer le texte d'un traité^ ou d'un article de traité, sans qu'on puisse être en mesure de retrouver immédiatement et sans de fastidieuses recherches dans des compilations et des périodiques^ certes précieux pour les historiens, mais d'un usage et d'un maniement peu courants, le passage cité?

Le traité de Francfort, le traité de Berlin de 1818^ l'Acte d'Algésiras, la convention Cassini, l'accord anglo-russe, l'alliance anglo-japonaise , à combien d'ouvrages ne faut-il pas se reporter, quel temps n est-on pas exposé à perdre, si l'on veut consulter, interroger ou commenter ces textes célèbres ? Et pourtant, c'est là une nécessité qui s'impose à un nombre de plus en plus grand de personnes : journa- '\ listes, diplomates, hommes d'État, simples étudiants même. Il ny a pas de commentaires, pas d'analyses qui remplacent la connaissance directe des textes eux-mêmes. Le meilleur homme de loi est celui auquel la lecture des codes est la plus familière et qui se fait à lui-même une doctrine par une application personnelle de la lettre et de l'esprit de la loi à la pratique journalière des affaires. Il n'en peut être autrement de tous ceux qui, à un titre et pour un motif quelconques, s'intéressent aux problèmes de la politique internationale .

AVERTISSEMENT

Nous avons donc cherché à rassembler sous le plus petit volume possible, et à classer méthodiquement le plus grand nombre possible de traités de nature politique conclus depuis le congrès de Vienne. Cette limitation nous a imposé notre choix : nous avons laissé de côté tous les traités, conventions ou arrangements ayant un caractère commercial, judiciaire ou administratif. Cent volumes n'auraient pas suffi à cette tâche, et il fallait se contenter de cinq cents pages.

Pour la même raison, nons avons dû restreindre à un très petit nombre les textes relatifs à certaines grandes questions qui ont donné naissance à d'innombrables instruments diplomatiques, bien que ces instruments offrent un caractère politique indiscutable . Le chercheur le moins averti nous comprendra lorsque nous aurons indiqué que nous avons renoncé à reproduire les traités relatifs au partage de l'Afrique ou aux relations des Puissances avec la Porte y qui forment plus de vingt volumes du remarquable recueil de M, de Testa. La Chine venait en bon rang dans cette floraison de textes, dont certains, ceux relatifs, par exemple, aux concessions étrangères, sont particulièrement d'actualité. Mais pour l'Extrême-Orient comme pour l'Afrique, nous noîis sommes limités aux plus grandes questions d'ordre politique : traités de paix, cessions de territoires, etc., ayant sur la position respective des États, sur leur ligne de conduite ou leur attitude, une influence décisive.

Mais même en nous restreignant dans ces limites, choisir ne suffisait pas. Il fallait classer. Nous avons donc réparti les textes entre les divers pays qu'ils conceriiaient , en suivant autant que possible, mais sans ?îous y soumettre d'une manière absolue, l'ordre chronologique pour chaque pays. L'essentiel n'était pas de suivre pas à pas les événements dans leur développement. Le but à atteindre, c'était de faciliter les recherches, et nous croyons l'avoir atteint.

AVERTISSEMENT

Aux textes ainsi distribués par paySy nous avons ajouté la convention de la Haye du 18 octobre 1907 en vue de faciliter l'arbitrage. Le nombre des différends internationaux soumis à l'arbitrage augmente chaque année. Puisque nous ne pouvions citer tous les traités et conventions relatifs aux lois de la guerre ou aux moyens de prévenir la guerre, le texte qui s'imposait à notre choix était précisément celui auquel on aurait le plus souvent à se référer à l'occasion des conflits nés des autres textes réunis dans ce volume. Puisse la sagesse des gouvernements et des nations multiplier davantage encore ces règlements pacifiques, en substituant de plus en plus le respect des règles du droit international et des traités aux décisions de la force brutale !

■ Paris, Août 1910.