Fédération : Guerre de Sécession

A4. — On désigne, en droit international, sous les noms d'Etat fédéralif (lato sensu), Union fédérative, Confédération (lato sensu) un type d'Etat composé, doué de la personnalité juridique, et présentant une unité extérieure plus ou moins grande, quoique formé par la réunion de plusieurs Etats particuliers qui conservent chacun l'exercice d'une certaine souveraineté,

Cette classe d'Etats comprend deux formes politiques distinctes : Lorsque les différents Etats associés conservent la jouissance de leur souveraineté entière, et établissent seulement au-dessus d’eux des organes politiques com-

muns destinés à les représenter en tant que collectivité au-

près des Etats étrangers, on dit qu’il y a Confédération d'Etats ; c’est le lien le plus lâche.

Lorsqu'au contraire les Etats associés, s’unissant étroitement, créent par le moyen du pacte fédéral une personne juridique nouvelle, un Etat distinct d’eux, dont ils ne sont plus que les membres et auquel ils délèguent leurs souverainetés particulières, on dit qu'il y a formation d’un Etat fédéral. C'est le lien le plus étroit (1).

Ce serait une erreur complète de croire que ces mots Fédération, Confédération désignent deux formes politiques nettement délinies, toujours identiques à ellesmêmes, et qu'un critérium infaillible permette de distinguer à coup sûr l’une de l’autre. Il existe des Etats fédéraux plus ou moins centralisés : Le Mexique et le Brésil ressemblent presque à des Etats unitaires comparés aux Etats-Unis. Il existe pareillement {ou pour mieux dire il a existé) des Confédérations plus ou moins lâches : La Confédération suisse de 1815 fut si étroite que certains auteurs

l’ont prise pour une Fédération (2); la Confédération ger-

(1) Nous n’indiquons ici qu'un des modes de formation de l'Etat fédéral, mais à la vérité il y en a deux. L'Etat fédéral peut naître, soit par la réunion de plusieurs Etats en un seul (Suisse, Etats-Unis d'Amérique); soit au contraire par la décentralisation complète d'un Etat unitaire qui accorde à ses provinces non seulement le self-government le plus étendu, mais encore l’exercice de la souveraineté, comme cela eut lieu au Brésil et au Mexique.

En fait, les Etats fédéraux du premier type ont toujours une unité moindre que ceux du second ; ceux-là se rapprochent de la Confédération, ceux-ci de l'Etat unitaire décentralisé.

(2) Pradier-Fodéré, par exemple, cite la guerre suisse dite du Sonderbund (1847) comme un exemple de guerre civile dans un Etat fédéral, à côté de la guerre de Sécession. C’est une erreur historique manifeste, car la constitution fédérale de la Suisse ne date que de 1848. Au moment du Sonderbund, cet Etat était encore sous le régime de 1815, soit une Confédération.

manique de 1815, au contraire, se trouva relâchée au point de n’être plus qu'un vain mot lorsqu'éclata la guerre austro-prussienne de 1866.

La limite même qui sépare la Confédération de l'Etat fédéral est incertaine et peu précise. Entre l’un et l’autre type il existe des degrés intermédiaires et des dégradations de teintes. Bien des discussions ont été soulevées par la Confédération que formèrent les Etats sudistes de l’Union américaine pendant la guerre de Sécession. Cette Confédération avait une constitution presque identique à celle des Etats du Nord, et bien des jurisconsultes ont voulu voir en elle une Æédération.

La Confédération de l'Allemagne du Nord formée en 1866 et à laquelle se sont joints les Etats du sud au moment de la formation de l'Empire (1871) n'est pas moins délicate à qualifier et a donné lieu à de nombreuses controverses. On admet généralement aujourd'hui que l'Empire allemand présente un caractère fédéral, mais en le considérant comme un Etat fédéral sui generis, d'un

type tout à fait particulier (1).

(1; On peut considérer l’Allemagne comme un type mixte entre la Fédération et la Confédération. En droit, et d’après le texte des traités, ce serait une Confédération; mais en fait et par suite de l'absorption grandissante par l'Empire des droits des Etats particuliers, l'Allemagne s’achemine de plus en plus vers le fédéralisme.

« La Constitution de l’Allemagne du Nord et celle de l'Empire, dit Bluntschli, unissent sans doute, en fait et en droit, les forces politiques de l’Allemagne dans une action nationale commune. Mais au point de vue des principes, elles rappellent l'oiseau qui n’a pas encore brisé complètement sa coquille. Dans la forme, elles se basent sur le contrat. Dans le fond, elles sont l'œuvre de la volonté dirigeante du gouvernement prussien et des travaux d’un Reichstag unique. Le contrat et la loi s'unissent ici assez rarement (Bluntschli, L'Etat, p. 233 sqq. (A. 3).

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Il n'existe donc pas un type unique de Fédération, et un type unique de Confédération ; mais il existe une série de formes d’unions fédératives, plus ou moins souveraines, plus ou moins centralisées, plus ou moins éloignées du type unitaire, et qui forment entre elles comme une gradation. Au sommet de l’échelle se trouve l'Etat fédéral très centralisé, — comme le Mexique — qui se confond presque avec l'Etat unitaire décentralisé et ayant accordé le self-government à ses provinces. Viennent ensuite les Etats fédéraux du type classique (Suisse, Etats-Unis) ; puis les Etats fédéraux à lien lâche (Allemagne), dont on ne saurait dire s'ils sont souverains eux-mêmes ou s'ils exercent par délégation la souveraineté de leurs membres. La gamme se continue par les diverses formes de Confédérations plus ou moins serrées, pour se terminer par cette vague association confédérative que Despagnet appelle une alliance perpétuelle et dont la Confédération germanique, après la guerre du Danemarck, peut servir de modèle. On peut assurément couper en deux cette chaîne au moyen d’un critérium que nous verrons plus loin, et mettre les Fédérations d’un côté, les Confédérations de l’autre, mais à la condition de ne point oublier ce que cette distinction peut avoir d’imprécis et d’arbitraire.

Remarquons d’ailleurs que les différentes formes que nous venons d’énumérer ne sont pas fixes. Tout Etat fédératif est en perpétuelle évolution, et peut en quelques années modifier assez sensiblementses caractères juridiques. Mais tandis que les uns évoluent de l'unité à la multiplicité (comme la Confédération germanique de 1815, le Brésil, la République Argentine, la Confédération sudiste de la guerre de Sécession), d’autres évoluent au contraire de la multiplicité à l'unité (Suisse, Etats-Unis d'Amérique, Alle-

Rougier. 4

magne); et ce double courant complique encore les données du problème.

Ces quelques considérations préliminaires nous paraissent indispensables pour aborder l'étude des guerres civiles dans les Etats fédératifs. Cette étude se confond en effet avec celle des rapports de souveraineté qui existent entre l’organisme central et les gouvernements particuliers. Tous les auteurs qui ont voulu définir nettement les formes fédératives et poser des critériums absolus, sont arrivés sur la question de souveraineté à des systèmes tous divergents et contradictoires entre eux. Sur l'origine et l’exercice de la souveraineté dans un Etat fédéral, il existe au moins six systèmes différents, pour ne parler que des principaux ; il n’enest pas deux de conciliables (1).

Nous nous bornerons, pour éviter cet écueil, à résumer brièvement les idées généralement admises aujourd’hui sur l'Etat fédéral et sur la Confédération, en entendant par là, non des formes toujours identiques à elles-mêmes, mais des types moyens, susceptibles de revêtir en fait des formes légèrement différentes. Nous indiquerons en même temps dans quel sens varie ce caractère, lorsque la forme type

évolue soit vers l’unité, soit vers la multiplicité.

12. — Nous avons dit qu'il existait un critérium pour distinguer d’une manière générale une Fédération d’une Confédération. Ce critérium est le suivant :

Les différents Etats unis ensemble conservent-ils chacun leur souveraineté, et ne sont-ils liés que par un pacte purement contractuel ? Il y a Confédération d'Etats.

Les Etats sont-ils dépouillés de leur souveraineté au

(1) Pour l'exposé de ces théories, voir principalement Le Fur, L'Etat fédéral et la Confédération d'Etats.

profit d'un Etat nouveau, supérieur à eux, qui les absorbe en lui sans cependant anéantir leurs personnalités ? IL y a Etat fédéral.

La Confédération est une association d'Etats souverains, dans laquelle il existe un pouvoir central possédant la personnalité juridique et doté d'organes permanents (1).

La Confédération n’est qu'une association d'Etats souverains. Elle ne possède donc pas la souveraineté, puisque deux souverainetés ne peuvent co-exister sur le même territoire. Par voie de conséquence, elle ne possède pas davantage le caractère d'Etat. Le pouvoir central n’est qu'un organisme commun, superposé aux gouvernements des Etats particuliers et qui laisse à ceux-ci l'intégralité de leur souveraineté interne et externe. Chaque Etat possède son gouvernement, son administration, ses finances, son armée. Il conserve le droit de guerre, le droit de traité et le droit de légation.

Des délégués tenus par le mandat impératif représentent l'Etat confédéré à La Diète, assemblée délibérante chargée de statuer sur les intérêts communs. Sur ces questions seulement l'Etat confédéré voit sa liberté restreinte : il est lié en vertu même du pacte librement consenti par lui. Il n’a pas le droit de se retirer de la Confédération quand il lui plait. Il n’a pas le droit de s’abstenir de participer à une guerre que la Diète a décidée. S'il s’obstine à violer ses obligations, la Diète peut recourir à l’exécution fédérale, c’est-à-dire le contraindre à l’obéissance par la force des

armes (2).

(1) Le Fur, p. 495.

(2) La Confédération d'Etats, à raison même de la très grande liberté dont jouit chacun de ses membres, est une forme politique extrêmement instable, condamnée à finir soit par une dissociation

S 12 md

L'Etat fédéral au contraire (comme l'indique son nom allemand Bunderstaat) est à la fois Staat et Bünd, Etat et Fédération. Il est à la fois par conséquent une réunion d’individus comme l'Etat simple,'et une réunion de Collectivités non souveraines d’un certain genre, différentes de toutes celles qui composent l'Etat unitaire (1).

L'Etat fédéral est donc seul souverain. Les Etats fédérés prennent bien part à l’exercice de la souveraineté, mais seulement à son exercice, et encore est-ce en vertu d’une délégation du pouvoir fédéral qu’ils jouissent de ce droit. A proprement parler, les membres d’un Etat fédéral ne possèdent pas le caractère d'Etats: ce sont des collectivités juridiques douées de personnalité morale, mais non souveraines ; elles restent cependant supérieures aux provinces décentralisées d'un Etat unitaire en ce qu'elles participent à la formation de la souveraineté nationale.

Cette théorie est évidemment difficile pour ne pas dire impossible à appliquer à un Etat fédéral comme l’Allemagne, dont certains membres jouissent du droit de traiter et du droit de légation. L'Etat fédéré (ou la collectivité fédérée plutôt) ne saurait avoir ni droit de traiter, ni droit de légation, ni droit de guerre, ni a fortiori droit de sécession. Elle est vis-à-vis de l'Etat fédéral comme le simple

citoyen vis-à-vis de l'Etat unitaire.

complète, soit par une transformation en Etat fédéral. A l'heure actuelle, il n’en existe plus, et on ne peut citer comme exemples historiques que d’anciennes Confédérations disparues : Confédération américaine (1777 à 1787); Confédération suisse, de 1648 à 1798 et de 1815 à 1848; Confédération germanique, de 1815 à 1866. Ces deux dernières nous offrent précisément deux exemples de guerres intérieures.

(1)'Le Fur, p. 589.

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L'ancienne théorie classique de l'Etat fédéral considérait au contraire la souveraineté comme appartenant non point à la Fédération, mais à chaque Etat fédéré. La Fédération n'élait, comme la Confédération, qu'une association d'Etats souverains, Elle s’en distinguait seulement par le caractère suivant : Tandis que dans la Confédération chaque Etat conserve sa souveraineté interne et sa souveraineté externe, l'Etat fédéré ne conserve au contraire la jouissance et l'exercice que de sa souveraineté interne. Il abdique sa souveraineté externe et la délègue tout entière au pouvoir central ; si bien que l'Etat fédéral, complexe au point de vue du droit interne, se comporte dans les relations internationales comme un Etat unitaire (1).

Nous nous bornons à mettre en parallèle les deux théories, sans les discuter ici.

De ce que nous venons de dire, il résulte que les membres qui composent une Confédération sont des Etats et non des individus. Chaque citoyen relève de son gouvernement particulier, mais ne relève pas directement du pouvoir central. Les membres d’une Fédération sont au contraire de deux sortes : d’une part des individus, de l’autre des collectivités non souveraines dénommées Etats. Le citoyen relève à la fois de son gouvernement particulier et du gouvernement central.

On peut donc concevoir quatre types possibles de guerres intestines dans les unions fédératives. Certaines de ces formes de guerre sont possibles dans une Confédération seulement ou dans une Fédération seulement ; d’autres le sont dans tous les Etats fédératifs quelconques. Ces quatre

formes sont les suivantes :

(4) V. Calvo, Bluntschli, Pradier-Fodéré, etc.