Union réelle et union personnelle

18. Caractère de la guerre dans l’une et dans lPautre. 19. L'Autriche en 1848 et la guerre de Hongrie.

17. — Les formes fédératives groupent ensemble de petits Etats, trop faibles pour vivre d'une vie politique propre et que la nécessité oblige à se réunir en un faisceau unique pour pouvoir se défendre contre leurs puissants voisins et jouer un rôle dans le concert des Nations. Entre grands Etats de force à peu près égale, mais poussés à se rapprocher par des intérêts politiques communs, une autre forme est préférée : c’est l’Union.

L'Union diffère essentiellement des Confédérations, en ce qu'elle ne lie pas ensemble plus de deux Etats, et en ce qu'elle est incompatible avectoute forme politique autre que la monarchie.

De même qu'il existe deux formes d'Etats fédératifs, il existe deux types d’unions : l'Union personnelle et l Union réelle.

Il y à union personnelle entre deux Etats lorsque ceux-ci se trouvent réunis sous le même sceptre, tout en conservant chacun leur entière souveraineté avec tous ses attributs : droit de traiter, droit de guerre, droit de légation, ainsi

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qu'une organisation politique indépendante. Ainsi le roi de Prusse fut jusqu’en 1848 prince souverain de Neuchâtel ; cette pri ncipauté formait une Union personnelle avec la Prusse, tout en étant, d'autre part, membre de la Confédération helvétique. De même aujourd’hui la Belgique et l'Etat libre du Congo ,réunis sous Le sceptre du roi Léopold, constituent une autre Union personnelle.

L'Union personnelle ressemble assez à la Confédération, mais elle forme un lien plus lâche que cette dernière, puisqu'elle ne surajoute pas aux deux Etats un organisme représentatif commun (Diète, etc...) et ne les fond pas en une même personnalité internationale. De plus, untel lien est éminemment transitoire et cesse de plein droit à la mort du souverain commun.

L'Union réelle au contraire lie à perpétuité les deux Etats unis sous une même dynastie, les fond dans une personnalité internationale nouvelle, et surajoute au-dessus d'eux des organes politiques communs, chargés d’exercer par délégation une partie de leur souveraineté. Les deux armées sont réunies sous un même commandement ; les ministères de la Guerre et des Affaires étrangères sont communs ; et d’une manière générale tous les attributs de la souveraineté externe sont exercés, non point par l’un ou l'autre Etat, mais par l’Union réelle. Telle est l’Union austro-hongroise.

L'Union réelle constitue donc un lien plus serré que la Confédération, et cependant plus lâche que la Fédération, puisqu'elle ne crée pas un Etat souverain nouveau.

Les deux formes d'Union ne sont d’ailleurs pas nettement tranchées. Jci encore nous rencontrons des nuances de transition, et nous trouvons en fait les caractères de

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l’Union réelle mélangés à ceux de l'Union personnelle au

point de rendre souvent la distinction délicate. C’est ainsi que l'union austro-hongroise avant 1867 et que l'union actuelle Suède-Norvège ont été rangées tantôt dans l’une et tantôt dans l’autre catégorie. Le critérium servant à discerner les deux formes, dont nous avons fait mention, n’est luimême pas universellement accepté. D’après un autre système, un Etat ne pouvant être dépouillé de sa souveraineté sans son consentement exprès et formel, il faudrait appeler union personnelle toute union accidentelle entre deux Etats : et réserver le terme d'union réelle pour celle qui s’appuierait sur un traité en bonne et due forme. Toute la question serait alors de savoir s’il existe ou non un traité entre les deux Etats, et il n’y aurait pas à s'inquiéter de la répartition des attributs de la souveraineté entre l'Union et les Etats.

La question étant trop vaste pour pouvoir être discutée dans son ensemble, nous nous bornerons à en examiner le côté qui nous intéresse. Dans quelle mesure deux Etats en Union personnelle ou réelle abdiquent-ils leur droit de guerre l’un vis-à-vis de l’autre ?

48. — L'Union personnelle laisse aux deux Etats qu’elle lie la jouissance de leur souveraineté externe ; l’Union réelle implique au contraire une abdication de cette souveraineté de la part de l’un et de l'autre au profit de l'Union. Logiquement, il faut donc conclure que la guerre entre Etats unis personnellement est licite et présente le caractère international ; qu’elle est illégitime et présente le caractère civil entre Etats unis réellement (1).

(1) Les Etats-Unis personnellement... peuvent avoir une représentation différente au dehors, conclure séparément et librement des traités, même se faire mutuellement la guerre. — (De Martens, Traité de Droit International), t. I, p. 322.

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Cette double solution est exacte dans ses grandes lignes, mais ne va pas sans tempéraments. Il n’est pas impossible en effet qu'une guerre entre deux Etats unis personnellement soit une guerre civile.

Une guerre ne peut pas éclater entre deux Etats unis personnellement par la volonté de leur souverain commun. Celui-ci ne saurait y avoir intérêt ; il est même certain que l'événement se produira contre sa volonté ; l'Etat qui déclarera la guerre se mettra en conflit avec la personne de son roi. Pour qu’une semblable guerre soit légitime et présente le caractère internationnal, il faut donc que la nation puisse avoir une volonté distincte de celle de son souverain et le moyen d'exprimer légalement cette volonté. Il faut qu’il existe une Diète, une Assemblée nationale, un Parlement ou tout autre corps politique représentant la souveraineté populaire, la volonté nationale, et investi en tout ou en partie du pouvoir législatif, auquel il appartient, selon les théories du droit public moderne, de déclarer la guerre. Si une guerre était survenue entre l'Angleterre et le Hanovre, entre la Hollande et le Luxembourg, au temps où existaient ces Unions personnelles, elle aurait eu le caractère international.

Mais on ne pourrait en dire autant d'une guerre entre nations unies sous un régime monarchique absolutiste, sous un roi investi du pouvoir législatif comme de l'exécutif, seul représentant de la souveraineté nationale, dont la volonté est celle du pays, dont la personne représente l'Etat, L'histoire nous fournit plusieurs exemples d’unions personnelles sous le régime absolutiste. Qu'il nous suffise de rappeler que le traité de Troyes (1420) reconnut la possibilité d’une union personnelle entre la France et l'Angleterre, et

donna le titre de « roi de France et d'Angleterre» au sou-

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verain anglais couronné aux dépens de Charles VIT; — qu'une Union personnelle des couronnes de France et de Pologne eut lieu sur la tête de Henri IT ; — que Louis le Hutin et Henri IV furent à la fois rois de France et rois de Navarre (double titre que conservèrent les rois de France même après la dissolution de l’Union). -- De même la Catalogne s’unit à la France sous Louis XIII après la guerre de Trente ans ; et à la suite d’une insurrection, la Sicile se détacha de la royauté aragonaise pour offrir la couronne à Louis XIV.

Bien que ces différents exemples remontent assez loin dans le passé de l’histoire, ils nous permettent d'apporter une exception à la thèse trop absolue de la guerre licite entre Etats unis personnellement. Aucun de ces Etats n'aurait pu s'insurger contre l'Etat à lui uni, sans se révolter en même temps contre son souverain et s’engager ainsi dans une guerre civile. Une prise d'armes des Navarrais contre la France, malgré la volonté de Henri IV, seul pouvoir légalement établi, aurait valu à ses auteurs le titre de rebelles et mérité les derniers supplices. En général, du caractère plus ou moins absolutiste des gouvernements unis dépendra le caractère de la guerre. Cette remarque pourra contribuer à éclaircir le caractère de la guerre austro-hongroise de 1848.

Le caractère de la guerre dépend encore de la durée de l’Union personnelle. Grotius considère celle-ci comme nécessairement temporaire, le pouvoir souverain retournant, lorsque la famille régnante vient à s’éteindre, à chacun des peuples unis auparavant sous le même sceptre (1). C'est le cas de l'union actuelle Belgique-Congo. La plupart des au-

teurs admettent au contraire que l'union pourra être perpé-

(1) Grotius, Op. cit., 1. I, ch. nr, $ 7, & (t. I, p. 130, éd. 1729).

tuelle. Or, il est bien certain que si deux nations voisines sont unies à perpétuité sous la même dynastie, elles auront même politique extérieure, les traités diplomatiques seront passés à la fois pour l’une et l’autre, elles auront des ministères et des organes communs ; la fusion deviendra de plus en plus intime, et il sera extrêmement délicat de dire si l’Union est réelle ou personnelle. Telle estla source des divergences relevées entre les auteurs au sujet du royaume de Suède-Norvège. Les uns, comme Wheaton, Calvo Phillimore, considérant uniquement le texte du traité d’union (6 août 1815), la classent parmi les Unions personnelles (1). Les autres, comme Bluntschli, de Martens, Klüber, Heffter, Lawrence, s'inspirant surtout de la fusion qui existe actuellement en fait entre les deux royaumes, y voient une Union réelle (2).

Que serait une guerre survenant entre ces deux royaumes ? Légitime ou illégitime ? Civile ou internationale ? Il est bien difficile, pour ne pas dire téméraire, de porter un jugement catégorique et de trancher d’un mot une question qui dépendrait avant tout des circonstances de fait, et surtout du résultat de la lutte. La guerre ne s’engagerait certainement pas, comme le veutla Constitution, « avec le consentement des ministres et conseillers d'Etat de l’une et l’autre na-

tions » ; les deux partis se traiteraient réciproquement de

(1) L’acte de 1815 déclare (art. 1°") que la Norvège formera un royaume libre, indivisible, indépendant et inaliénable, réuni avec la Suède sous un même roi, l’hérédité suivant la ligne descendante masculine et collatérale. Le roi a bien le droit de faire la guerre, de conclure des traités, d'envoyer des plénipotentiaires, mais seulement avec le consentement exprès de la régence de Norvège, des ministres et conseillers d'Etat de Suède et de Norvège. — (De Martins, Nouveau recueil général, t. IT, p. 608-615).

(2) Twiss (Law of nations, vol. I, p. 50) en fait une union fédérale.

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rebelles au début. Elle prendrait néanmoins très vite le caractère international et sa qualification définitive dépendrait du succès de l’entreprise. L'Etat sécessioniste se serait-ilreadu libre ? — On la nommerait guerre internationale ? Aurait-il échoué. — On la baptiserait guerre civile. Ce que nous venons de dire d’une guerre hypothétique entre la Suède et la Norvège peut s'appliquer en fait à une Union réelle bien caractérisée, telle que l'Union austro-hongroise depuis 1867. D’après les principes scientifiques, une semblable guerre doit se nommer guerre civile, car il n'y a pas de doute sur la nature du lien juridique existant entre les Etats, et l'Union réelle impliquant abandon de la souveraineté extérieure, réunissant les deux armées sous le commandement direct du chef commun, donne nécessairement à la guerre le caractère civil. Mais, en fait, nous demeurons persuadés qu’au cas de guerre entre la Hongrie et l'Autriche ou entre la Suède et la Norvège, la nature des opérations serait la même. Les hostilités seraient conduites selon le droit des gens, et les questions internationales {intervention, neutralité, alliance, reconnaissance, prises, etc...) seraient résolues par les cabinets d'Europe suivant les nécessités politiques, beaucoup plus que suivant les principes du droit, trop incertains encore pour une application pratique. Car si la théorie générale nous conduit à classer la guerre entre Etats unis personnellement dans les guerres internationales, et, entre Etats unis réellement, dans les guerres civiles, il faut admettre à ces règles nombre d’exceptions possibles. « L'union personnelle, dit Calvo, crée entre les Etats ainsi reliés l’un à l’autre, quoiqu'ils se regardent respectivement comme étrangers, certains liens indissolubles qui les mettent dans la presque impossibilité de se faire la guerre... » et le même auteur dit encore :

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« L'Union personnelle d'Etats diflérents sous un même souverain n’entraine pas l’extinction de la souveraineté individuelle des Etats qui l’ont formée, pourvu que ces Etats l'aient réalisée sous le principe de l'égalité complète de droits. Dans les mêmes conditions, l’Union réelle produit des résultats identiques (4). » C’est dire qu'entre l’Union réelle et l'Union personnelle, il existe moins une différence juridique tranchée qu’une série de nuances de fait.

Il existe un exemple historique qui met bien en lumière ce caractère indécis d’une guerre entre deux Etats unis, lorsque le caractère juridique de l’Union est lui-même discutable : nous voulons parler de la guerre austro-hongroise de 1848.

19. — Lorsque se produisirent les événements de 1848, l'Autriche et la Hongrie formaient une Union d’un caractère assez indécis, dont l’origine remontait au xvi° siècle. Cette Union fut créée en 1556, lorsque Ferdinand I, roi de Hongrie et de Bohème, reçut la couronne d’'empereur d’Autriche, qu'il transmit à ses successeurs. Ceux-ci, par ure série d’actes, assurèrent l'Union perpétuelle des deux Etats sous le même sceptre et réglèrent la succession au trône d’après les droits de primogéniture et de descendance linéale, la ligne féminine devant, en cas d'extinction, succéder à la ligne masculine (2). Toutefois, en 1790, le roi

(4) Calvo, Le droit international théorique et pratique, L. II, $ 45, t. I, p. 174.

(2) Citons principalement :

Le testament de l'Empereur Ferdinand I‘ (1543). Celui de Ferdinend II (1621).

La statut de 1703 de l'Empereur Léopold déclarant la couronne héréditaire dans sa maison pour les mâles des deux branches.

L'acte des Etats de 1722 étendant la loi successorale aux filles.

Léopold IT promit qu’à l'extinction de la famille régnante la couronne redeviendrait élective.

Aucun doute ne peut subsister sur le caractère de l’Union formée dans ces conditions : il s’agissait évidemment d’une Union personnelle. Aucun acte bilatéral n'avait été passé entre les deux Etats, aucune abdication de souveraineté n'avait été faite par la Hongrie, et aucune limite n'avait été imposée à l'indépendance de cet Etat. L'Empereur d'Autriche n’était en Hongrie que roi constitutionnel, et cette constitution — limposée par les magnals à leurs rois dès le Moyen Age — instituait pour gouverner le royaume de concert avec le roi une Diète élective (comprenant deux tables ou chambres), et 55 assemblées locales de comitats. L'union avec l'Autriche n’existait que dans la personne du roi : #nio personnalis.

En fait, la Hongrie était extrêmement attachée à l’Autriche. Celle-ci en profita pour diriger la politique extérieure, prendre le commandement de l'armée hongroise, monopoliser les relations diplomatiques, traiter au nom des deux Etats simultanément, en un mot pour donner en fait le caractère réel à une Union qui devait en droit n'être que personnelle, À partir du premier quart du xix° siècle, il devint extrèmement diflicile de caractériser la nature juridique du lien austro-hongrois.

Cette absorption progressive ne laissait pas cependant que d’inquiéter les Hongrois. Vers 1830, l'Empereur ayant cessé même de convoquer la Diète, une agitation politique nationaliste commença à se manifester en Hongrie, et alla toujours grandissant jusqu’en 1848 (1).

(Voir traités généraux d'histoire et Lawrence; Commentaires, t. I, I PA)

(1) V. Lavisse et Rambaud, Seignobos, Ducoudray, etc.

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En mars 1848, le gouvernement autrichien se vit simultanément en face d’une révolution fomentée à Vienne par le parti libéral, las du système de Metternich, et d’une demande comminatoire de constitution adressée par la Hongrie, jalouse de son indépendance. Effrayé, et ne pouvant faire face à la fois aux deux dangers, il accorda aux Magyars tout ce que ceux-ci demandaient : un ministère hongrois, la tenue annuelle de la Diète, pleins pouvoirs au palatin de Hongrie. Une assemblée constituante pour la Hongrie se réunit. Le gouvernement hongrois défendit à ses officiers de recevoir des ordres de Vienne, créa une armée hongroise, un papier monnaie et un emprunt hongrois, envoya des diplomates hongrois à l'étranger. En un mot, l'Union austro-hongroise reprit son véritable caractère historique et juridique : le caractère purement personnel.

Sur ces entrefaites, le gouvernement de Vienne ayant écrasé d’autres soulèvements en Bohème et en Lombardie, et se sentant plus fort, déclare brusquement révoquer les avantages accordés à la Hongrie, dissout la Diète, retire au palatin ses pouvoirs, lance ses troupes sur la Hongrie, et commence une guerre acharnée et féroce qui devait durer dix mois.

Comme il arrive toujours en pareille occurrence, les deux belligérants donnaient à la lutte des qualifications différentes. Pour l’Empereur, c'était une guerre civile, l'Union austro-hongroise étant une Union réelle. Pour les Hongrois, l'Union n'était que personnelle, et la guerre avait le caractère international.

Cette dernière opinion était la vraie. On ne pouvait en effet accorder aucune valeur juridique à l’acte par lequel l'Empereur retirait à la Hongrie ses privilèges. De quel

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droit agissait-il ? — Etait-ce au nom de l’Union ? Il n’en avait pas le droit, puisqu'il avait lui-même, par ses précédentes concessions, reconnu à l'Union le caractère personnel. La Hongrie était un Etat souverain et devait être seule maitresse de son organisation politique. — Agissait-il comme roi de Hongrie ? Sa décision était anti-constitutionnelle ; c'était un coup d'Etat, une violation de ses obligations antérieures, qui ne pouvait produire d'effets juridiques. De toutes manières, l'Union austro-hongroise conservait donc son caractère antérieur — le caractère personnel — et la Hongrie avait le droit de résister par les armes à l’injuste agression autrichienne.

Il ne se trouva cependant pas un cabinet en Europe pour affirmer cette vérité. Uniquement préoccupés de leurs intérêts politiques, tous acceptèrent la version autrichienne, considérèrent les Hongrois comme des révoltés et ne leur reconnurent même pas la qualité de belligérants ! Les Etats- Unis eurent un peu plus de courage; ils se déclarèrent prêts à reconnaître la Hongrie comme Etat indépendant pourvu qu'elle eut la force suffisante pour maintenir cette indépendance, et envoyèrent un agent spécial en Europe, chargé de suivre les phases de la lutte et de saisir le moment propice pour opérer la reconnaissance. Cette attitude, pourtant correcte, faillit amener un conflit. L’Autriche le prit de haut, menaça de traiter l'agent américain comme espion, et déclara que l'Amérique pourrait bien s’attirer des représailles, si elle se mêlait de soutenir les révolutions d'Europe (1).

L’Autriche eut été vaineue si elle n’eut appelé la Russie

(1) Calvo, Op. cit., t. I, $ 97, p. 245. — Lawrence, Op. cit., t. I, p. 200.

à son aide, violant ainsi une fois de plus Le droit des gens (1). Tandis que les Hongrois indignés proclamaient leur indépendance, l'Autriche, sûre de son succès, les traitait de plus en plus comme rebelles. En Transylvanie, la guerre prit un caractère atroce. Puis aux défaites succédèrent les supplices. Les Conseils de guerre siégèrent en permanence ; le président du ministère hongrois fut fusillé; un grand nombre d'officiers pendus ; les patriotes emprisonnés, incorporés dans l’armée autrichienne ou exilés. Avec l’Autriche et la Russie, la cause de l’absolutisme l’emportait, la force triomphait du droit ; et les malheureux Hongrois, coupables d’avoir voulu forcer leur roi à respecter la Constitution, devaient nécessairement être qualifiés de rebelles et traités en conséquence.

(1) Si l'Autriche avait reconnu la souveraineté de la Hongrie et le caractère international de la guerre, il n’eut pas été illicite pour elle de conclure avec la Russie une alliance offensive (la question peut cependant être discutée, à raison du lien unissant la Hongrie à l'Autriche). Mais dès l'instant qu’elle déclarait être en présence d'une guerre civile, il lui était absolument interdit de solliciter une intervention étrangère contre les « rebelles ». — (V. infra, IT partie, ch elur):