Reconnaissance d’un gouvernement de fait par les Etats

tiers.

425. — Les transformations politiques intérieures que peut subir un Etat ne modifient pas sa personnalité internationale, ne changent ni ses droits ni ses obligations envers les autres Etats. Une nation est, et demeure toujours, libre de se donner le gouvernement qui lui plait: les Etats voisins ne peuvent se refuser à le reconnaître sous prétexte qu’il consacre un régime politique leur déplaisant.

Ce principe aujourd'hui universellement adoplé paraît aboutir à la conclusion suivante : les révolutions demeurent du domaine du droit constitutionnel interne ; les Puissances doivent traiter indifféremment avec tous les gouvernements qui se succèdent,sans s'inquiéter ni de leur origine, ni de leurs tendances, ne voyant en eux que les représentants d'une seule et même personne : l'Etat.

H est très vrai que le principe de légitimité,ou mieux de légalité, qui joue en droit constitutionnel un rôle si im-

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portant, est de nulle valeur en droit international. Les Etats qui désirent entrer en relations avec un nouveau gouvernement ne s'inquiètent pas de savoir s’il est constitutionnel ou anticonstitutionnel; ils s'inquiètent uniquement de savoir si, en fait, il est obéit par la nation et reprétente l'Etat. |

Mais ce point de fait lui-même n’est pas toujours facile à trancher. Des gouvernements dissemblables peuvent se succéder avec la plus grande rapidité dans l'Etat troublé ; ils peuvent même coexister, en prétendant chacun représenter l'Etat et être le seul obéi. De là pour les Etats tiers la nécessité d'examiner de plus près le bien fondé de leurs prétentions, de s'assurer, avant de traiter avec eux, qu'ils représentent réellement la volonté nationale ; de là la distinction des gouvernements de droit et des gouvernements

de fait, ainsi que la classilication de ces derniers.

126. — On appelle gouvernement de fait un organisme politique né d’un coup de force, et n'ayant pas encore reçu de consécration juridique, mais qui, cependant, est obéi par tout ou partie de la nation et administre les affaires publiques.

Ce terme s'oppose à celui de gouvernement /égal ou

légitime (1), qui désigne un organisme politique ratifié

(1; Nous prenons ici, suivant la terminologie courante, les deux mots pour synonymes, Mais il y a cependant une différence entre eux:

Un gouvernement légitime est un organisme politique établi conformément à un principe réputé supérieur à la volonté nationale, et par suite intangible. L'idée de légitimité peut s'appliquer à une constitution ou à une dynastie héréditaire, mais sa véritable source est dans le principe monarchique de droit divin.

La théorie de la légitimité s'oppose à tout bouleversement révolu-

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par la volonté nationale au moyen d'une « Constitution » votée par une assemblée de représentants.

Un changement révolutionnaire peut ètre inconstitutionnel sans être illégal, puisqu'il a précisément pour but d'exprimer une volonté nouvelle de la Nation. C’est en ce sens que Pinheiro Ferreira a dit : « La légitimité des gouvernements ne dérive que de la libre obéissance des peuples » (1). Toutefois, ilest bon de s'assurer que la révolution exprime bien la volonté nationale et non celle d’un parti de factieux. C'est pourquoi on réserve le qualificatif de légal au gouvernement ratifié par une Assemblée Nationale, décidant souverainement ; et on appelle gouvernement de fait tout organisme politique qui n'a pas reçu cette investiture constitutionnelle.

L'Etat étranger distingue entre le gouvernement légal, représentant certain de l'Etat avec lequel il sait pouvoir traiter en toute confiance, et ie gouvernement de fait, qui nécessite beaucoup plus de circonspection dans les relations nouées avec lui.

Pour apprécier le degré de validité des’ actes d’un gouvernement de fait, et déterminer la nature des relations qu’il convient d'entretenir avec lui, l'Etat étranger ne s’embarrasse point de la question de légalité. 11 lui est souveraitionnaire, méme ratifié par la nation; c’est en s'appuyant sur celle que la Sainte Alliance prétendait faire du régime monarchique « un principe de droit public européen ».

Par gouvernement légal on entend, au contraire, un gouvernement établi conformément à la volonté nationale, considérée comine souveraine, ou ratifié par elle.

Le principe de légitimité ayant aujourd'hui presque entièrement disparu du droit public européen, on peut sans inconvénient em— ployer les deux mots l’un pour lautre, en leur donnant le sens du

mot légal.

(1) Notes sur le Précis de Martens, I. IL, ch. 11. p. 224.

nement indifférent que le gouvernement nouveau soit constitutionnel ou inconstitutionnel ; cette question échappe à son appréciation. Le seul critérium sur lequel il puisse s'appuyer, c’est l'autorité et la force dont jouit en fait le nouveau gouvernement, c’est l’obéissance du nombre plus ou moins grand de citoyens qui lui sont soumis. Un gouvernement de fait qui commande souverainement à l’intérieur d’un Etat mérite d'être considéré comme le représentant de cet Etat. Un gouvernement obéi seulement d’une poignée d'hommes est un simple parti factieux et doit être ignoré. Telle est la règle.

S'appuyant sur ce critérium, le droit international divise les gouvernements de fait en deux groupes, jouissant chacun d’une capacité juridique proportionnelle à leur degré de force matérielle. Le gouvernement de fait peut remplacer entièrement le gouvernement légal antérieur, ou bien il peut coexister avec lui. Dans le premier cas, on le dit général; dans le second, local.

#) Le gouvernement de fait général se substitue à l’ancien gouvernement entièrement effondré ; il représente seul l'Etat, préside aux relations internationales, et gère les affaires de la Nation tout entière en attendant d’être validé ou renversé. On appelle généralement ces gouvernements provisoires, lorsqu'ils sont postérieurement ratifiés par une Constitution. Le gouvernement français qui dura du 24 février au 4 mai 1848 fut un gouvernement provisoire (le 4 mai l’Assemblée Nationale le transforma en gouvernement légal). Il en fut de même du gouvernement dit de la Défense Nationale (1870-75), avec lequel l'Allemagne n'hésita pas à traiter.

Lorsqu'au lieu d’être validé, le gouvernement de fait se

voit renverser par l’ancien gouvernement légal, on lui

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donne plutôt e titre d'intermédiaire. Le gouvernement des Cent Jours fut un gouvernement intermédiaire général.

8) Le gouvernement de fait peut aussi coexister avec le gouvernement légal, et lui disputer le pouvoir. C’est l’hypothèse qui se réalisele plus souvent en cas de guerre civile. On voit alors la nation se scinder en deux groupes correspondant aux deux partis belligérantset qui obéissent chacun à un gouvernement différent. Des exemples typiques de cette situation se sont présentés pendant les guerres d'Indépendance américaine, de dom Miguel, de don Carlos, d'Indépendance grecque, d’Indépendance belge, d’Indépendance hongroise, de Sécession, du Pérou, du Chili, du Brésil, de la Colombie, ete... (1).

(1) La Commune de 1871 paraît « priori devoir être classée parmi les gouvernements insurrectionnels locaux, et cependant cette classification ne serait point rigoureusement exacte. D’après le décret fondamental du « Comité central », l’organisation communaliste devait être substituée en France à l’organisation unitaire existante ; chaque commune française devait jouir d'une large autonomie et former une sorte d'Etat fédéré. De son propre aveu donc, le Comité central ne représentait rien autre que la commune de Paris, n’avait pas qualité pour parler au nom de la France, devait s’interdire d'étendre son autorité au-delà des termes de sa commune et ne méritait pas le nom de gouvernement.

La Commune de Paris, si elle eût été logique avec ses principes, aurait donc dù ne se présenter que comme un simple pouvoir local. Er fait, il n’en fut pas ainsi. Cette Assemblée tomba dans le travers de tous les conseils municipaux parisiens qui prétendent parler au nom de la France entière, et se laissa aller à commander et à agir comme eut pu le faire un gouvernement proprement dit.

1] était utile de faire remarquer ce désaccord et cette contradiction entre les principes d'une part, et leur application réelle de l’autre. La Commune se montra profondément illogique. Si l’on s’en tient au texte de ses déclarations, elle ne fut pas un gouvernemeht ni général, ni local. Si l'on considère sa conduite réelle, elle fut un gouvernement local.

Le gouvernement de fait n'est alors qu’un gouvernement local. Toute guerre civile un peu prolongée aboutit nécessairement à la création d’un gouvernement de ce type qui dispute le pouvoir à l’autorité régulière. Mais, ce qui est curieux, c’est que le gouvernement légal, tout en conservant en droit son ancienne autorité, devient, en fait, lui aussi, un gouvernement local. Sa puissance d’action limitée par celle de son antagoniste se restreint aux bornes du territoire qu'il occupe réellement. La fiction du Jus postliminsi est admise, il est vrai, en sa faveur s’il parvient à triompher. Mais pendant toute la durée de la guerre, la nation ne possède plus de gouvernement général et se divise entre deux gouvernements locaux.

Tels sont les deux types de gouvernements de fait auxquels une guerre civile peut donner naissance. Il nous reste à déterminer dans quelle mesure ces gouvernernents peuvent représenter l'Etat et exercer son pouvoir souverain; quelle est leur capacité juridique, spécialement au

point de vue des relations extérieures.

127. — Lorsque la révolution amène la complète disparition du gouvernement légal, et met à sa place un gouvernement de fait général; lorsque la nation accepte et ratifie tacitement le nouvel ordre de choses ; que les troubles, loin de s'aggraver et de dégénérer en guerre civile, vont en s’apaisant ; que le temps enfin semble consolider plutôt que menacer l'existence Gu gouvernement nouveau, aucune hésitation n’est permise aux Puissances étrangères : elles doivent considérer ce gouvernement comme l'organe exprimant la souveraineté de l'Etat et entrer en rapports avec lui. Cette manière de voir a toujours été adoptée par la pratique européenne ; les Puissances ont traité successi-

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vement en Angleterre avec Cromwell, avec le roi Charles IT : et plus tard, après la chute de Jacques II, avec le roi Guillaume IIT. En France elles ont pareillement noué des relations avec les gouvernements du Directoire, de Napoléon Ie, de Louis XVIIE, de Louis-Philippe, de la République de 1848, de Napoléon III et de la Défense nationale. |

Deux raisons, l’une de droit, l’autre de fait, justifient et nécessitent cette conduite.

En droit, nous l’avuns déjà dit, les changements gouvernementaux n'influent en rien ni sur la personnalité juridique de l’Etat, ni sur ses relations extérieures. Les Puissances doivent reconnaître le gouvernement existant, quel qu'il soit, dès l'instant qu’il est régulièrement organisé et accepté par la nation. Elles n’ont pas à examiner la question de légalité constitutionnelle, et ne pourraient le faire sans commettre un acte d'injustifiable intervention. Qu'on se souvienne de la Sainte Alliance (1).

De là ce principe, consacré par de nombreux traités, qu’on peut valablement traiter avec un usurpateur, même si le gouvernement légilime vient à être postérieurement rétabli.

Tout engagement pris par un gouvernement général, de

(4) « Dans ses relations avec les Puissances étrangères (écrivait en 1848 M. Buchanan, secrétaire d'Etat des Elats-Unis, au sujet de la reconnaissance de la République française), dans ses relations avec les Puissances étrangères, le gouvernement des Etats-Unis à toujours reconnu dès leur origine les gouvernements de fait. Nous reconnaissons à toutes les nations le droit de créer et de réformer leurs institutions politiques selon leur propre volonté, leur propre convenance. Nous ne suivons pas le gouvernement existant pour nous engager dans la question de la légitimité. 11 nous suffit de savoir qu'ilexiste un gouvernement capable de se maintenir, etalors la reconnaissance de notre part est inévitable (Wiesse, p. 239).

fait ou de droit, oblige le gouvernement qui lui succède (1).

Il est d’ailleurs impossible en fait de trouver une autre solution. Tout Etat civilisé doit être représenté par un gouvernement dans ses relations extérieures ; le gouvernement est une des conditions même d'existence de l'Etat ; celui-ci retomberait au rang de simple peuplade et perdrait toute personnalité juridique si on le privait de cet organe. Un Etat sans gouvernement est aussi impossible à concevoir qu’un homme sans tête. Or, pendant toute la période d’existence du gouvernement de fait — période qui peut être longue, puisque le gouvernement de la Défense nationale a duré cinq ans — quel pourra être l’organe juridique incarnant la souveraineté de l'Etat, administrant les affaires intérieures et présidant aux relations extérieures ? — L'ancien gouvernement légal ? Mais il est mort, anéanti, inexistant ; et si ses partisans conservent quelques prétentions à La lé gitimité, ce ne sont plus que des prétentions platoniques ? — Le futur gouvernement légal, celui qui doit succéder au gouvernement de fait? Mais il n’est pas encore né.

La conclusion s’impose : le gouvernement de fait a seul qualité pour représenter l'Etat et agir en son nom; ses actes ont la même valeur que ceux d’un gouvernement de: droit ; les Puissances étrangères doivent le reconnaître et entrer en relations avec lui aussitôt que la période de trou-

bles révolutionnaires est terminée.

128. — La question devient plus délicate lorsqu'il s’agit d’un gouvernement de fait /ocal. La volonté nationale ne

peut plus servir de base d'appréciation, puisque la nation

(1) Ce principe rencontra cependant une violente contradiction: dans le sein de la Convention; un des membres de l’Assemblée, Bissot, déclara que les traités conclus par les tyrans ne liaient pas. la France (V. Martens, Traité, t. I, $ 26).