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est divisée en deux factions adverses, et que la guerre civile témoigne de l’ardeur de leurs convictions contradictoires. Il y a deux partis, il y a deux gouvernements ; on se demande parfois s’il n’y a pas deux Etats en présence, et si la souveraineté de la nation ne s’est pas fractionnée.

Cette dernière opinion était enseignée par les anciens auteurs du droit des gens. Grotius pose en principe qu’une nation victime de la guerre civile — ou mixte comme il l'appelle — doit être considérée après un certain temps comme formant deux nations. La même idée est reprise et développée par Vattel: « La guerre civile, dit ce dernier, rompt les liens de la société et du gouvernement, ou elle en suspend au moins l'effet. Elle donne naissance dans la nation à deux partis indépendants qui se regardent comme ennemis et ne reconnaissent aucun juge commun. Il faut donc de nécessité que ces deux partis soient considérés comme formant, au moins pour un temps, deux corps séparés, deux peuples différents. Que l’un des deux ait eu tort de rompre l'unité de l'Etat, de résister à l’autorité légitime, ils n’en sont pas moins divisés en fait.

« D'ailleurs qui les jugera, qui prononcera de quel côté se trouvera le tort ou la justice? Ils n’ont point de supérieur commun sur la terre. Ils sont donc dans le cas de deux nations qui entrent en contestation, et qui, ne pouvant s’accorder, ont recours aux armes » (1).

En d’autres termes toute guerre civile produirait les effets d'une véritable sécession et ferait naître deux personnes juridiques là où une seule existait précédemment (2).

(4) Vattel, L. IL, ch. xvm, $ 293. — Vattel conclut de ces prémisses que les Etats étrangers ont le droit d'assister le parti qui leur paraît fondé en justice, et Wheaton reprend textuellement cette doctrine (Eléments, part. TI, ch. 11, p. 34).

(2) La Révolution ne rompt pas en fait l’unité de l'Etat ipso facto,

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IL est certain qu'au point de vue de la souveraineté interue, on ne peut plus considérer les deux partis en lutte comme relevant d'un même groupement politique. C'est ce que les doctrines modernes expriment en disant que les rebelles forment une personne morale, une comraunauté belligérante. Mais il est tout à fait excessif de considérer les dits rebelles comme formant un Etat indépendant ct souverain. La reconnaissance de belligérance les habilite à exercer certains droits ; elle ne leur confère pas la souveraineté. Au-dessus de ces divisions qui n’atteignent pas Ja souveraineté interne, subsiste intacte dans son unité la personnalité internationale de l'Etat.

C’est seulement lorsque le gouvernement rebelle a proclamé l'indépendance de son territoire et l'a assurée par la force, lorsque le rétablissement de la paix a laissé présumer que la mère patrie acceptait la sécession, que les Etats étrangers peuvent songer à reconnaitre l'indépendance du nouvel Etat qui vient de naître. Jusqu'à cette consécration définitive du fait accompli, jusqu’à la complète terminaison des luttes intérieures, ils doivent considérer l'Etat troublé comme toujours un et souverain. Ces principes sont ceux que les grandes Puissances ont toujours appliqués, lorsqu'elles eurent à reconnaitre l'indépendance des Pays-

Toutefois, si, par suite de la persistance de la lutte et de Popposition des forces, l’ancien organisme en fait est rompu, et s’il est constitué deux gouvernements qui exercent les fonctions et les pouvoirs de l'Etat, la personnalité de celui-ci doit provisoirement être considérée comme divisée en deux, sauf à convertir cette situation provisoire en définitive lorsque se réaliseront la reconnaissance et la séparation du nouveau souvernement, ou la soumission du parti révolté et la reconstitution de l’ancien gouvernement (Fiore, Op. cit., 1, IL, ch. ur, $$ 330, 331, t. I, p. 288).

Bas, des Etats-Unis, du Portugal, de la Grèce, de la Belgique et des Etats hispano-américains (1).

129. — Voici donc la singulière situation qu'amène la guerre civile: L'Etat conserve intactes sa personnalité juridique et sa souveraineté extérieure ; mais il possède deux tètes pour une : deux gouvernements rivaux qui prétendent chacun incarner celte personnalité et exercer cette souveraineté.

Comme on ne saurait songer à partager des choses indivisibles par leur nature, les Etats étrangers sont tenus de considérer un seul des deux gouvernements comme régulier et capable d'engager l'Etat par ses âctes, réduisant son adversaire au rôle d'un simple parti factieux sans aucune capacité juridique. Pour prendre cette décision toujours délicate — car ils s'exposent à des difficultés si le gouvernement considéré par eux comme régulier n’est pas celui qui triomphe — les Etats tiers ne peuvent prendre conseil que d'eux-mêmes; ils agissent suivant leur sentiment, et sous leur responsabilité. Deux critériums cependant sont généralement employés pour guider leur choix : la légalité et la force matérielle du gouvernement à reconnaître.

(1) Calvo discutant la thèse de Vattel aboutit à la même conclusion : « Il est évident qu’un Etat déchiré par la guerre civile ne peut, ipso facto, être considéré comme formant deux Etats distincts. Pour en arriver là, il faut que la persistance de la lutte, l'égalité des éléments qui y sont engagés, et l'impossibilité de déterminer son issue aient pris un caractère tel, que les tiers soient pleinement autorisés à accepter comme réalisée une séparation qui n'a pas encore reçu la consécration définitive et irrévocable du fait accompli. Les luttes civiles qui n’appartiennent pas au domaine international ne sauraient, à aucun titre et par cela même qu'elles ont surgi, priver cet Etat des prérogatives de son identité et de son unité (Calvo, $ 86, t. I, p. 239).

«) À égalité de force et d’autorité entre les deux gouvernements rivaux, l’ancien gouvernement égal doit être seul considéré comme représentant la volonté de la nation. Le fait que son autorité est contestée par une partie de ses ressortissants n’influe en rien sur la qualité légale dont il a été régulièrement investi aux yeux des tierces Puissances, qualité qu'il conservera jusqu'au jour où le fait du triomphe révolutionnaire génèrera un droit nouveau. Aucun Etat d'Europe pendant la guerre de Sécession ne voulut considérer le gouvernement de Washington comme dépossédé de son autorité, quelque force et quelque régularité d’organisation qu’ait possédées le gouvernement de la Confédération sudiste, Le gouvernement de Balmaceda fut tenu pour légitime par les Puissances européennes jusqu'au jour de son effondrement définitif ie

(1) Une série de décisions judiciaires fort intéressantes ont été rendues à ce sujet, tant en France qu’en Angleterre, dans le cours de l’année 1891.

I. En mars 1889 le président Balmaceda, procédant alors régulièrement et avec l’assentiment des deux Chambres chiliennes, avait commandé en France, à la Société des forges et chantiers de la Méditerranée, plusieurs cuirassés. Deux de ces navires se trouvaient en état d’être livrés lorsqu'éclata la guerre civile. Balmaceda envoya en France une mission pour obtenir la livraison des navires. De leur côté, les Congressistes envoyèrent deux délégués (MM. Matte et Ross) pour empêcher cette livraison; ces derniers, agissant au nom du gouvernement provisoire chilien, demandèrent et obtinrent la mise sous séquestre des navires.

La Cour de Paris réforma la décision des premiers juges (9 juillet 1891) : « Considérant, dit-elle, que la construction des navires dont le séquestre a été ordonné par le premier juge, a été commandée à la Société des forges et chantiers de la Méditerranée dans le courant de l’année 1889, par M. Carlos Anthunez, au nom et pour le compte du gouvernement de la République du Chili, alors incontesté, et détenant seul sous la présidence de M, Balmaceda, chef du pouvoir exécutif, tous les organes de la puissance publique. —Que

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On peut dire d'une manière générale que la conduite régudière pour les Puissances étrangères consiste à ne pas reconnaitre d'autre gouvernement que le gouvernement légal, tant que celui-ci détient une parcelle d'autorité (1).

C'est au mépris de ce principe que le Pape, l'Empereur de Russie et le président des Etats-Unis, Jackson, recon-

MM. Matte et Ross ne sauraient être admis à invoquer devant les tribunaux français le bénéfice de la convention ci-dessus indiquée, même à Teffet d'obtenir une simple mesure provisoire, qu'autant qu'ils justifieraient que le gouvernement provisoire au nom duquel ils se présentent est actuellement substitué, en fait tout au moins, au gouvernement du Président Balmaceda dont il paraît avoir décrété la déchéance. — Considérant que cette preuve n’est pas rapportée par MM. Matte et Ross, que la lulle armée existe toujours entre ces deux gouvernements, et que celui du président Balmaceda est jusqu’à présent le seul reconnu par le gouvernement français. — Que M. Carlos Anthunez est toujours le seul ministre plénipotentiaire légalement accrédité. — Que, dans ces conditions, MM. Matte et Ross doivent être réputés sans qualité pour agir devant les tribunaux français et se prévaloir d’un contrat auquel leurs mandants sont restés étrangers... Rejette.

II. Au mois de juillet 1891 les Congressistes firent défense aux banquiers chez qui des fonds avaient été deposés par le Chili (MM. Munroë à Paris, Rothschild et Baring à Londres) d’en faire remise aux agents de Balmaceda. La Cour de Paris, le 18 juillet, et la Chancery division, le 3 juillet, rejetèrent leurs prétentions par la raison que le gouvernement Congressiste n'avait pas qualité pour representer le Chili.

III. Enfin, en septembre 1891, la Haute Cour de justice de Londres donna une solution inverse dans une affaire analogue, parce que le gouvernement de Balmaceda était à cette époque entièrement renversé ; le gouvernement congressiste devenait alors nécessairement le représentant du Chili (Clunet, 1891, pp. 868, 893, 895, 899).

(4) « La ligne de conduite régulière est de maintenir les relations avec le gouvernement qui détient encore le pouvoir d'une facon officielle jusqu’à ce qu’il soit supplanté en fait, avec ou sans consécration constitutionnelle, par un gouvernement nouveau » (Despagnet, Traité, p. 92).

nurent dom Miguel comme roi de Portugal, alors que le gouvernement de dofña Maria existait toujours et conservait des partisans qui devaient assurer plus tard sa restauration. Ces décisions s’appuyaient non plus sur le critérium de la légalité, mais sur celui de la puissance de

fatal):

(1) I y a ici une petite difficulté due principalement à une confusion de terminologie, à laquelle il convient de prendre garde. Nous avons posé, en principe, qu'une Puissance étrangère ne doit jamais s’immiscer dans les questions de droit public interne d'un autre Etat, ni s'inquiéter de la question de légalité, lorsqu'elle doit opérer la reconnaissance d’un gouvernement de fait. Et maintenant nous indiquons qu'une Puissance forcée d'opter entre deux gouvernements locaux doit prendre, pour critérium du gouvernement à reconnaître, sa légalité. Cela paraît contradictoire. J1 n’en est rien.

En droit public interne, un gouvernement est dit légal lorsqu'il est établi conformément à la volonté nationale ou au texte de Ja Constitution. Cette question de légalité ne regarde que les ressortissants de l'Etat, et il est interdit aux Puissances tierces d’en connaître.

Mais en droit international, un gouvernement est présumé légal (c’est-à-dire présumé le véritable représentant de l'Etat) lorsque la nation l’a déclaré tel et lui a obéi. Cette présomption de légalité subsiste aux yeux des Puissances étrangères jusqu’à ce qu'elle ait été annulée par une seconde déclaration officielle de la nation. Elle subsiste même si elle ne correspond plus à la réalité des faits.

Exemple : Le Chili se donne un gouvernement républicain présidé par Balmaceda (légal en droit public chilien) et le notifie aux Puissances. Celles-ci présument que le gouvernement de Balmaceda est le gouvernement légal du Chili. La présomption est conforme à la réalité.

Mais Balmaceda viole la Constitution. Au nom de la Constitulion la nation chilienne s’insurge contre lui, etun parti, dit « du Congrès », se forme pour le combattre. En droit public chilien, 1

e gouverne ment de Balmaceda est devenu illégal puisqu'il est

anticonstitutionnel, et le gouvernement légal est le gouvernement du Congrès. Mais

les Puissances étrangères ne doivent Pas Connaitre de ces questions

de droit interne. Elles continuent à présumer légal le gouvernement de Balmaceda (bien que la présomption ne réponde plus à la

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8) Les Etats étrangers peuvent en effet reconnaitre, à leurs risques et périls, le gouvernement révolutionnaire avant que le gouvernement de droit n’ait complètement disparu. A la vérité, en agissant ainsi, ils quittent le terrain du droit pour se livrer à un acte de politique internationale. Cette reconnaissance prématurée peut être justifiée par la certitude que le nouveau gouvernement arrivera à provoquer une sécession et à maintenir son indépendance: telles furent la reconnaissance des Etats- Unis par la France, bien avant la fie de la guerre, et celle de la Belgique par les grandes Puissances. Elle peut l’être également par l’état de faiblesse du gouvernement légitime qui subsiste encore nominalement et conserve des partisans, tout en étant dépossédé, en fait, de ses prérogatives. Tel fut précisément, à certain moment, l’état du gouvernement de doña Maria. Les Puissances ont alors incontestablement le droit de reconnaitre le gouvernement qui exerce en faitles prérogatives de la souveraineté, comme s'il s'agissait d’un gouvernement de fait général. Toutefois, le fait de reconnaître prématurément un gouvernement local qui n'a réussi ni à s'emparer du pouvoir ni à assurer son indépendance constitue une injure grave faite au gouvernement légal. On peut citer comme exemple la reconnaissance du gouvernement cubain, par les Etats-Unis en 1898 et par le Pérou ; nous en dirions autant de la reconnaissance par les Etats-Unis du gouvernement insurrectionnel des Philip-

pines (dirigé par Aguinaldo), si celle-ci avait été autre réalité) jusqu'à preuve du contraire ; c’est-à-dire jusqu’au jour où la nation chilienne déclare officiellement la déchéance de ce gouvernement.

Pour être exact nous devrons donc dire : « Lorsqu'une Puissance a à choisir entre deux gouvernements locaux, elle reconnaîtra de

préférence celui des deux qui est présumé gouvernement légal. »

Rougier. 32

chose qu’une ruse de guerre, postérieurement démentie par le traité de cession des Philippines aux Etats-Unis (1).

7) En présence de deux gouvernements rivaux qui se disputent le pouvoir, les Puissances adoptent parfois une ligne de conduite prudente indiquée par Dudley-Field : « Le pouvoir exécutif ou autre pouvoir compétent d’une nation qui est en état de révolution, dit ce dernier, ne peut conclure que des traités temporaires, si ce pouvoir n'est pas en possession paisible de ses attributions (2).

La guerre civile et la compétition du pouvoir sont des. faits passagers ; tôt ou tard un nouvel ordre légal doit se substituer à l’ancien, détruit et renversé par la révolution. Les Etats étrangers agiront sagement en attendant cet instant pour conclure avec la nation troublée les traités 1mportants et définitifs ; pendant toute la durée des hostilités, elles ne traiteront avec le gouvernement de fait que pour

les questions d'importance subsidiaire, ou temporairement (3).

(4) Aussi longtemps qu’une nation est engagée dans une guerre intestine avec une partie de ses membres, toute autre nation qui reconnaît leur indépendance commet un acte d'agression et devient partie belligérante. Mais elle peut sans commettre d’offense les re— connaître comme belligérants (Dudley-Field, Projet d'un Code inter-

national, art. 192).

(2) Ibid., art. 191. — Cf. Klüber, Droit des gens (2 142, 10 a), p. 142, éd. 1861. « Pendant une révolution, les autorités qui représentent l'Etat, tant qu'elles ne se trouvent pas en possession paisible de leurs attributions, ne peuvent former que des traités provisoires. »

(3) Tant qu’il n’y à qu’obéissance partielle, on ne saurait reconnaître ni le droit du gouvernement à commander ou à contracter, ni le devoir de la nation d’obéir ou d'exécuter le traité. Mais il y a des conventions dont l’objet est borné, soit quant à la nature des conditions, soit quant au temps pendant lequel les conditions peuvent laisser l'espoir qu'elles seront accomplies par le gouverne- © ment contractant et par cette partie de la nation dont l’obéissance

Cette solution très judicieuse s'applique même, dans une certaine mesure, aux gouvernements généraux. C'est ainsi que le gouvernement de la Défense nationale laissa à l’'Assemblée nationale le soin de conclure le traité définitif qui

mettait fin à la guerre franco-allemande.

150. — Suivant qu'un gouvernement de fait possède ou non une capacité juridique suffisante pour représenter l'Etat, les Puissances étrangères le reconnaissent ou ne le reconnaissent pas. En quoi consiste cet acte de reconnaissance ; quelles sont ses conditions ; quels sont ses ellets ? (1)

La reconnaissance est l'acte par lequel un Etat étranger déclare considérer le gouvernement nouveau comme le représentant autorisé de la volonté nationale et le dépositaire de l’autorité souveraine, et s'engage à user de son intermédiaire pour toutes les tractations qui auront lieu entre les deux Etats. Il est essentiel de remarquer que la reconnaissance n’équivaut point à déclarer le nouveau gouvernement légalement constitué au point de vue constitutionnel ; cet acte constate seulement que ce gouvernement est en fait le seul organe régulier capable d'exercer les droits dont jouit l'Etat.

La reconnaissance est le point de départ des relations diplomatiques régulières nouées entre le gouvernement

reconnu et les gouvernements des autres Etats.

actuelle lui a conféré le droit de contracter en son nom {Pradier- Fodéré, I, p. 590).

(1) La reconnaissance d’un gouvernement nouveau ne suppose pas nécessairement l'existence d’une guerre civile antérieure. C'est une théorie plus générale, qui s'applique à toute modification gouvernementale quelle qu’elle soit, et dont nous indiquons ici une application spéciale.

La reconnaissance d'un gouvernement de fait ne doit se confondre ni avec la reconnaissance d’un Etat, ni avec la reconnaissance de belligérance d'un parti insurgé.

L'existence d’un Etat souverain, sa personnalité juridique, sont en effet, comme nous l’avons vu, absolument indépendants des changements gouvèrnementaux internes, et de la reconnaissance de ces gouvernements par les tiers. Napoléon a résumé cette idée, en signant le traité de Campo- Formio, dans un mot célèbre : « La République française n’a pas besoin d’une reconnaissance, tout comme le soleil n'a pas besoin d’être reconnu. »

Quant à la reconnaissance des insurgés comme belligérants, elle implique bien que ceux-ci possèdent un organisme politique plus ou moins rudimentaire qualifié de gouvernement, mais elle ne donne pas à ce gouvernement la capacité de représenter la nation. Cette reconnaissance suppose, au contraire, l'existence d’une guerre civile, de deux partis en présence, situation qui oblige moralement les tiers à continuer leurs relations avec l’ancien gouvernement légal.

La reconnaissance est précédée d’une période d’hésitation pendant laquelle le gouvernement tiers entretient avec les nouvelles autorités des relations extra-officielles ou oflicieuses Aussitôt qu’il s’est assuré de leur solidité et de leur régularité, il effectue la reconnaissance par lettre autographe, dépèche de chancellerie, déclaration d’ambassadeur ou tout autre procédé.

La reconnaissance ne peut être subordonnée à aucunes conditions déterminées ; c’est au gouvernement intéressé qu'il appartient de décider souverainement, d'après les principes du droit, la situation de fait et les nécessités de la politique s’il convient ou non de l’effectuer. Le meilleur

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critérium est certainement d'examiner si le gouvernement parait conforme à la volonté de la nation. Si le territoire par lui occupé comprend la totalité ou quasi totalité du territoire de l'Etat; si son organisation est suffisante pour assurer à ses ressortissants la garantie de tous leurs droits publics et privés; s’il est en état d’exercer la triple fonction exécutive, législative et judiciaire; si l’ancien gouvernement est effondré ou ne conserve plus qu’une autorité nominale ; si la guerre civile à pris fin, le nouveau gouvernement peut être hardiment reconnu comme le représentant de l’Etat.

Des agents diplomatiques sont alors accrédités auprès de lui, et des relations régulières s’établissent entre les deux

pays.