VV

Les formalités à remplir, pour faire bénéficier les constructions des exemptions d'impôts de l'article 9, sont énoncées par cet article au $ 3 ainsi conçu :

« Pour être admis à jouir du bénéfice de la présente loi, on devra produire, dans les formes et les délais fixés par l’article 9, $ 3, de la loi du 8 août 1890, une demande qui sera instruite et jugée comme les réclamalions pour décharges ou réductions de contributions directes. Cette demande pourra être formulée dans la déclaration exigée par le même article de ladite loi, de tout propriélaire ayant l'intention d'élever une cons- {ruction passible de l'impôt foncier. »

Outre cette demande, la proposition de loi sur les habitations à bon marché, telle qu’elle était présentée au Sénat, exigeait la production d’un avis favorable du Comité des habitations à bon marché. Mais, lors de la délibération, M. Diancourt, rapporteur, fit supprimer celle formalité. « Cette disposition, dit-il, avait surtout sa raison d'être, quand il y avait des catégories de privilégiés pour l'application de la loi ; aujourd’hui que la loi s'applique à tout le monde, l'avis du Comité des habitations à bon marché n’est pas indispensable ; on pourrait le supprimer entièrement. »

Il reste à expliquer la portée du $ 4 de l’article 9 :

« Les parties des bâtiments dont il est question au présent article destinées à l'habitation personnelle donueront lieu, conformément à l’article 2 de la loi du août 1844, à l'augmentation du contingent départemental dans la contribution personnelle-mobilière, à raison du vingtième de leur valeur locative réelle, à

dater de la troisième année de l'achèvement des bâtiments, comme si ces bâliments ne jouissaient que de l'immunité ordinaire d'impôt foncier, accordée par l’arücle 88 de la loi du 3 frimaire an VII, aux maisons nouvellement construites ou reconstruites. »

Cette disposition n’a pas pour but de consacrer une nouvelle exemption d'impôts au profit des habitants de maisons à bon marché, mais au contraire de leur appliquer le droit commun. C'est ce qui résulte des observations échangées au Sénat entre M. Buffet et M. Poincaré, ministre des finances, qui fit la déclaration suivante (1) :

« La loi de 1844 a stipulé que, deux ans après l’achèvement des constructions neuves, le contingent de la contribution personnelle-mobilière serait relevé en proportion de la valeur locative de ces constructions. Nous avons voulu dire que l’exemption de cinq ans,que nous accordons aux maisons désignées dans le projet de loi, ne porte aucune atteinte au recouvrement de la contribution personnelle-mobilière. En d’autres termes, les augmentations de contingent prévues par la loi de 1844 auront lieu après les délais légaux, alors qu'il s’agit des habitations à bon marché, comme elles ont lieu d’une façon générale pour les autres habitations. »

Et M. Trarieux, rapporteur général de la commission des finances, résuma ainsi ces observations :

« On peut dire que le paragraphe était inutile ; il apporte seulement plus de précision ».

. (1) Séance du 12 novembre 1894.

SECTION II

Facilités pour le paiement du droit de mutation.

Cequelesauteurs de la loi du 30novembre 1894avaient à cœur de favoriser, c'était moins la construction et la location de maisons ouvrières répondant aux meilleures conditions d'hygiène et de bon marché que l’acquisition de ces habitations au profit de toute une classe de citoyens jusqu'ici instables et sans domicile assuré. Or la grande difficulté à vaincre, pour amener l’ouvrier à faire cette acquisition, c'est que celui-ci, malgré la meilleure volonté du monde, et même souvent malgré le plus grand désir d'économiser, ne peut jamais disposer d’une somme assez forte pour payer d'un seul coup le prix d’une habitation. Aussi avons-nous vu que les efforts des législateurs et des philanthropes avaient porté sur les moyens de faciliter cette acquisition par le fractionnement du prix d'acquisition, ou paiement par annuités.

Mais un grand obstacle à cette solution si avantageuse était dans les exigences de l'administration de l'Enregistrement, qui, ne pouvant entrer dans de telles considérations, réclamait de l’ouvrier, comme de tout acquéreur, un droit de mutation très élevé. Ce droit était même exigible, dès que l'intention d’acheter s’était manifestée par le versement de la première annuité, en vertu du principe énoncé en l’article 1589 du Code civil: « La promesse de vente vaut vente, lorsqu'il y a con-

sentement réciproque des deux parties sur la chose et le prix. »

En vain eût-on objecté, dans le cas de location avec promesse de vente, que la vente était faite sous une condition, la condition que les annuités seraient acquittées jusqu’à la dernière, el qu’en conséquence la vente était incertaine jusqu'au paiement de cette dernière annuité. L’'Enregistrement aurait répondu qu'il ne voyait dans l’acquittement des primes d'amortissement qu'une condition potestative, puisqu'elle dépendait de la volonté d’une des parties ; qu’en conséquence il n’y avait point là, vente sous condition suspensive, qui eût retardé jusqu’à sa conclusion la perception des droits fiscaux (1), mais bien une simple vente à terme qui rendait ces droits exigibles dès le début de l'opération.

C'était donc un droit de mutation s’élevant à environ 7 0/0 du prix d'achat qu'il fallait verser avec la première annuité. C'est-à-dire que, si cette annuité était deun quinzième du prix total (l'amortissement devant avoir lieu en 15 ans), le droit de mutation avait pour effet d'en doubler le montant ; et que la part due à l’Enregistrement était dans une proportion plus considérable encore si, comme cela a lieu la plupart du temps, le prix d'acquisition élait payable en plus de 15 annuités.

Le législateur de 1894 s’est rendu compte des entraves que cet état de choses apportait à son œuvre. Et, pour y remédier sans préjudicier aux intérêts du Tré-

(4) Arrêt du 6 mai 1863.

sor, il a eu recours au même procédé que pour le paiement du capital du prix d'acquisition: le fractionnement par annuités. L'article 10, $ 2, consacre, en ces termes, celte innovalion.

« Toutefois, lorsque le prix aura été stipulé payable par annuilés, la perception de ce droit (le droit de mutation) pourra, sur la demande des parties, être effecluée en plusieurs fractions égales, sans que le nombre de ces fractions puisse excéder celui des annuités prévues au contrat, ni être supérieur à cinq. »

La loi édicte, dans les paragraphes suivants, diverses mesures de précaulion, pour établir la qualité de l’acquéreur et assurer le paiement des droits. Ce paiement ne pourra jamais être retardé au delà de l’époque d’entière libération envers le vendeur. C’est ce qui résulte de la disposition suivante:

« Dans le cas où, par anlicipalion, l'acquéreur se libérerait entièrement du prix avant le paiement intégral du droit, la portion restant due deviendrait exigible dans les trois mois du règlement définitif » (art. 10, $5).

C'est cette même idée qui avait fait introduire, dans le texte précité, la stipulation suivante : « sans que le nombre de ces fractions puisse excéder celui des annuités prévues au contrat ». Cette mesure nous semble raisonnable, et laisser au débiteur une marge bien suffisante. Mais peut-être celle qui la complète, et la rend presque inutile, est-elle troprestrictive : «et sans que le nombre des fractions puisse être supérieur à cinq ».

En somme,les mesures de faveur consenties par l’Enregistrement, en matière de mulations, se réduisent à

bien peu de chose, au seul mode de paiement. On peut même se demander si elles sont suffisantes, et, comme le ditsibien M. Jules Challamel (1), « quel effet utile on peut attendre de ces exceptions à dose homéopathique ». La loi n'aurait-elle pu aller plus loin, et accorder, sur le montant des droits de mutation, une réduction de 500/0, comme le demandait le projet de loi de M. Siegfried, prenant exemple sur la loi belge du 9 août 1889. C'eût été là une application facile de la progression de l'impôt, justifiée par la faveur que mérite la petite propriété. Mais les auteurs de la loi n’ont pas cru pouvoir aller jusque-là : ils ont même énoncé formellement le principe contraire, pour bien montrer qu'ils n’acceptaient pas la réforme proposée par M. Siegfried. L'article 10 que nous analysons débute en effet ainsi :

« Les actes constatant la vente de maisons individuelles à bon marché, construites par les bureaux de bienfaisance, hospices ou hôpitaux, les sociétés de construction, ou par les particuliers, soitavec leurs propres ressources, soit avec le concours des sociétés de crédit mentionnées par les articles 6 et 11, sont soumis aux droits de mutation établis par les lois en vigueur. »

Malgré tout, le privilège accordé par l’article 10, $ 2, n’est pas à dédaigner, et répond bien à l'esprit des auteurs de la loi: ne pas effrayer l’ouvrier par la perspective d’un débours considérable dès la première année.

Et du reste une atteinte plus hardie a été portée aux

(1) Les h. b.m. en Belgique et en France, par M. Jules Challamel, docteur en droit, avocat à la Cour d'appel de Paris (Bullelin de la Sociélé de législation comparée, séance du 16 janvier 1895).

y? CHAPITRE IV

principes des droits de mulation par le paragraphe final de l’article 10, ainsi conçu :

« La résolution volontaire ou judiciaire du contrat ne donnera ouverture qu’au droit fixe de trois francs. »

Sans cette disposition, la résolution de la vente aurail, selon le droit commun, donné lieu à de nouveaux droits proportionnels, égaux aux premiers, c’est-à-dire de 7 0/0 du prix d'acquisition. Ces droits eussent été à la charge de l’ouvrier, quand la vente aurait été résolue par son fait, comme cela a lieu la plupart du temps, pour non-paiement des annuités. Et, même quand la vente n’aurait pas été résolue, l’acquéreur aurait souffert par avance, en partie tout au moins, de cette rigueur des lois fiscales : car, par prévision de l’insolvabilité probable de celui-ci, au cas éventuel de résolution du contrat, le vendeur, pour parer aux poursuites qu'il aurait à supporter personnellement, aurait majoré son prix de vente.

C'est donc cette fois un bénéfice sérieux que le législateur accorde à l’ouvrier acquéreur. Mais ici encore il n'est peut-être pas allé assez loin. Dans le cas de résolution de la vente pour non-paiement du prix total, étaitce assez de décider qu’il n’y aurait pas lieu à de nouveaux droits de mutation, ou que l’onsecontenterait d’un droit fixe de 3 francs ; et ne pouvait-on restituer les droits versés, ou la partie des droits versés, à cet acquéreur malheureux, qui, en réalité, n’a jamais été propriétaire ? Tout ce que la loi a cru pouvoir accorder à cet égard, c’est de ne pas réclamer les portions du droit de mutation non encore échues :

«Si la vente est résolue avantle paiement complet des droits, Les termes acquittés ou échus depuis plus de trois mois demeureront acquis au Trésor ; les autres tomberont en non-valeur » (art. 10, 6 in fine).

SECTION III

Exemptions d'impôts, en faveur des sociétés.

Nous croyons avoir, à plusieurs reprises, assez démontré l'utilité des sociétés de construction et de crédit, pour n'avoir pas besoin de justifier les mesures exceptionuelles dont le législateur de 1894 Les a fait bénéficier, par la dispense de certains impôts.

Les promoteurs de la loi avaient ici émis des prétentions des plus modestes, et, contrairement à ce qui s’est passé pour la plupart des autres dispositions, les diverses commissions et le Sénat se montrèrent plus libéraux qu’on ne leur demandait, soit en étendant les dispenses à des impôts qui n’avaient pas été prévus par le projet de loi, comme le droit de mainmorte, soit en accordant le bénéfice de ces immunités à toutes les sociétés « quelle qu'en soit la forme » (art. 9 in fine), alors que le projet ne réclamait de faveurs que pour les sociétés coopératives de construction.

Toutefois le caractère des sociétés bénéficiaires avait été déterminé à l’origine par des textes dont l’applicalion donna lieu à de graves difficultés et à de sérieuses critiques, jusqu’à l'intervention de la loi du 31 mars 1896.

Après avoir exempté, comme nous le verrons dans la suite, des droits de timbre et d'enregistrement les « actes nécessaires à la constitution et à la dissolution des associations de construclion ou de crédit actuellement existantes, ou à créer », l’artiele 11 de la loi, dans sa partie finale, ajoute :

« Ces sociétés ne seront admises au bénéfice de ces exonérations et des autres faveurs concédées par la loi qu'autant que leurs statuts, approuvés par le ministre compétent, sur l'avis du Conseil supérieur institué par l'article 14, limiteront leurs dividendes à un chiffre maximum. »

Dans la pensée des législateurs, comme des auteurs de la loi, il ne s'agissait évidemment dans cette disposition, que de limiter les dividendes pouvant être distribués à la fin de chaque année. Aussi le règlement d'administration publique du 21 septembre 1895 interpréta-t-il, de l'avis de tous, sagement ce texte en décidant que les actionnaires devraient se contenter d’un intérêt maximum de 4 0/0 (art. 9, $ 2, du règlement). En fait, cette décision laissait une marge plus que suffisante aux sociétés dont les bénéfices ne sont habituellement que de 2,50 à 3 0/0. Et c'était entrer dans l’esprit de la loi, qui n’a pas voulu favoriser des entreprises de pure spéculation, mais encourager les sociétés qui, sous la forme commerciale, cherchent à rémunérer d’une façon convenable les capitaux qu’elles emploient, sans perdre de vue le but philanthropique qui est leur raison d’être.

Mais, à un autre point de vue, le Conseil d'État s’en-

gagea trop loin dans l'élaboration du règlement d'administration publique. Ce fut en exigeant :

« Que, lors de l'expiration de la société, ou en cas de dissolution anticipée, l'assemblée générale appelée à Slaluer sur la liquidation ne pourra altribuer l'actif qui resterait, après paiement du passif et remboursement du capital-actions versé, qu'à une société constituée conformément aux prescriptions de la loi du 30 novembre 1894, la délibération dont il s’agit devant être approuvée par le ministre,sur l’avis du Conseil supérieur, »

Une telle exigence était de nature à faire le plus grave tort au développement des habitations à bon marché, par les entraves qu’elle apportait à la constitution de nouvelles sociétés, et surtout parce qu’elle condamnait les sociétés existantes.

Il y avait d’abord, disons-nous, de quoi éloigner les capitalistes disposés à entrer dans des sociétés de construction ou de crédit. Car c'était une mesure de méfiance véritablement injurieuse que de les supposer mus par le seul espoir de bénéfices à réaliser sur la dissoluion de sociétés d'apparence purement philanthropique. Méfiance d’autant plus injustifiée qu’on ne peut prévoir que tout à fait exceptionnellement l'existence de plus-values importantes sur les immeubles possédés par la société. ;

Cette disposition était bien plus funeste encore à l'égard des sociétés existantes qui cependant, par leur passé, méritaient la bienveillance du législateur, et que du reste celui-ci avait formellement appelées à bénéficier des mêmes faveurs que les sociétés futures :

Les sociétés actuellement existantes jouiront, au même titre que celles qui se fonderont après la promuigation de la loi, de cette dispense (impôt sur le revenu) et des autres faveurs ou immunités qu’elle concède, à la condition de modifier leurs statuts, le cas échéant, conformément à ses prescriptions » (article 13, $ 2, de la loi).

Or, en fait, il n’était pas une des sociétés déjà formées qui eût prévu dans ses statuts une clause aussi extraordinaire. La plupart du temps, les statuts étaient muets sur ce point, ou, selon une clause de style, décidaient qu’en cas d'expiration de la société, l'actif social serait réparti, les dettes payées, d'après la décision de l'assemblée générale. Dans quelques sociétés, comme la société coopérative d'Athis-Mons, les statuts stipulaient que l'actif social serait, en pareil cas, employé en fondations utiles aux locataires acquéreurs.

Ces clauses ne donnant pas satisfaction au décret, il fallait donc, selon l’exigence du texte de loi rappelé en dernier lieu (art. 13$ 2), modifier les statuts. Mais ici on se heurtait à une impossibilité manifeste.

Car, une telle modification portant atteinte à l’une des bases essentielles du pacte social, devait, d’après la jurisprudence de la Cour de cassation, recueillir l’«ssentiment unanime des actionnaires réunis en assemblée générale extraordinaire. Et il n’est pas besoin d’insister sur l'impossibilité, dans la pratique, d’une telle unanimité, dans le cas d’une société par actions, à raison du grand nombre et de la diversité des actionnaires.

L'interprétation du Conseil d'Etat était donc abusive,

puisqu'elle aboutissait à retirer aux sociétés le bénéfice des faveurs que leur avait faites le législateur. Et sa rigueur élait d'autant plus inutile que le caractère de bienfaisance des sociétés bénéficiaires résultait déjà d'une double garantie exigée par le règlement : la limitation des dividendes annuels à° 4 0/0 (art. 9, % du règl.) ; et la prescription que « les statuts, ainsi que toute modification qui y serait apportée, doivent être. approuvés par le ministre du commerce, sur l'avis du comité permanent du Conseil supérieur des habitations à bon marché » (art. 9, 3° du règl.).

Aussi la situation des sociétés de construction et de crédit émut-elle le Conseil supérieur des habitations à bon marché, dont le Comité permanent rédigea un rapport persuasif qui aboutit à la loi du 31 mars 1896, dont l’article {er s'exprime ainsi :

« Le 2° paragraphe de l’article 41 de la loi du 30 novembre 1894 est modifié ainsi qu'il suit :

« Ces sociétés ne seront admises au bénéfice de ces exonérations et autres faveurs concédées par la loi qu’autant que leurs statuts, approuvés par le ministre compétent, sur l’avis du Conseil supérieur institué par l'article 14, limiteront leurs dividendes annuels à un chiffre maximum. »

Ainsi la seule modification consiste dans l'addition de l'adjectif annuels au mot « dividendes ». Par cette adjonction, la loi indique suffisamment qu’il n’y à pas lieu, contrairement aux exigences du Conseil d'Etat, d’obliger les sociétés à déterminer dans leurs statuts le mode de répartition des bénéfices éventuels, en cas

de dissolulion.