INTRODUCTION

La décentralisation administrative se caractérise par un partage des fonctions publiques entre le gouvernement et la nation. Peu importe, dans cette définition, l’origine du souverain : qu’il soit un maître imposé au pays, l'héritier d’une famille choisie par la nation pour la diriger, ou un mandataire, élu à temps, du peuple même’; il s’agit ici non d’une création de pouvoirs, mais des rapports de deux puissances déjà existantes. Tandis que les questions qui intéressent le pays en tant qu'Etat, c’est-à-dire en tant qu'individu de la société internationale constituent la part du gouvernement appelé Souverain ; les autres, celles d’ordre seulement interne, sont confiées au Sujet. Parmi les premières, on range ordinairement le souci de l'intégrité territoriale du pays, de son prestige dans le monde, de la paix extérieure qui s'appelle la sécurité, de la paix intérieure qui prend le nom d'ordre et à laquelle il faut ajouter par conséquent la forme de la constitution politique. Dans les secondes, on peut placer la gestion de la

fortune publique, l’organisation des services subalternes, en un mot, la mise en application des principes directeurs posés par le gouvernement. Non pas que le Souverain doive se désintéresser des affaires intérieures et laisser le Sujet les régler suivant son bon plaisir : elles touchent par trop de points aux soins dont lui-même est chargé pour qu’un pareil libéralisme ne soit pas imprudent. Mais il peut, tout en étant vigilant, ne pas imposer au Sujet une présence constante. Doit-il traiter la nation en perpétuelle mineure ? Doit-il l’administrer ou la laisser s’administrer ? Tel est le problème de la décentralisation : problème délicat qui ne peut être bien posé que dans le détail et réglé par des solutions d’espèces, tout au plus inspirées par des principes généraux. Ces principes, un adage de droit public les résume : « Le gouvernement à l'Etat, l'administration au pays. »

«II ne faut pas, à propos de centralisation, a dit, très justement, il me semble, M. Aucoc (1), poser la question des droits de l'individu à l'égard de l'Etat. » Une administration centralisée peut fort bien respecter laliberté individuelle. C’est la liberté collective qu’elle restreint seulement. Mais celle-ci est-elle un droit ? On l’admet généralement pour la commune, qui

1. Les Controverses sur la décentralisation administrative (Revue politique et parlementaire, 1895, t. IV, p. 232).

n'est en somme qu'une grande famille, et que les auteurs contemporains considèrent comme une petite patrie, la plus naturelle. Les collectivités plus vastes, en revanche, intermédiaires entre la commune et l'Etat, auront-elles le même traitement ? Je ne crois pas (et je m'’attacherai à le démontrer tout à l’heure) qu'il faille. parler de droits à propos de décentralisation. Car il me semble que, si on le fait, on tombe dans une autre forme de constitution : la fédération.

La fédération me parait définie par le groupement de collectivités assez puissantes en fait pour avoir l'allure de petites nations, assez caractérisées pour avoir des droits. Comme les individus signant un contrat social, elles abandonnent en se groupant une partie de leurs libertés ; mais, tandis que les individus font le sacrifice complet des leurs, les nations gardent leur autonomie pour les questions de gouvernement qu'elles ne mettent pas en commun. Ce sont généralement des raisons militaires qui constituent leur lien ; si ce sont des raisons économiques, elles prennent si vite un caractère agressif à l’égard des autres pays, que les confédérées sont eniraînées à une organisation concertée de leurs forces. Mais à part ces cas spéciaux, elles n’ont aucun rapport entre elles, et leur constitution intérieure ne dépend en principe que de leurs propres et particulières volontés. Elles gardent donc vis-à-vis les unes des

autres des droits que leur contrat même a fixés et respectés, qui sont la sauvegarde de leurs nalionalités respectives, et des obstacles à une unification de leur mécanisme politique.

On ne peut pas dire qu'un Etat unitaire soit une fédération de communes, car la commune n’a pas d'autorité politique et n’est pas une personne morale assez importante pour entraîner cette conséquence. Ou alors il serait aussi juste de dire que l'Etat est une fédération de familles et d'individus. On peut concevoir, en revanche, dans des Etats unitaires, l'existence de cette notion de droit, au profit de certaines circonscriptions, ou de certains corps. Nous appellerons ce régime le régime des privilèges, non pas tant à cause de l'inégalité qui s’établit toujours entre les corps qui jouissent de ces droits et ceux qui n’en jouissent pas, que d’une façon absolue, à cause de la discordance qu'il y a entre les principes constitutionnels d’une nation unitaire et la subsistance de ces droits : ils sont en effet — même s'ils sont généraux au point de vue territorial — une exception au point de vue théorique; ils ont un caractère hétérogène et comme étranger, par conséquent opposé, « adverse », qui se manifeste par une sorte de lutte plus ou moins constante, plus ou moins avouée, entre le pouvoir central et les pouvoirs qui les exercent, et par la manifestation d’un esprit de corps ou de caste qui se substitue à l’esprit public et sou-

vent l’anéantit. Un tel état de choses s’explique généralement par des raisons historiques. Le régime des privilèges est une déformation d’une ancienne fédération dans un état unitaire.

Ni la fédération, ni le régime du privilège ne nous paraît être la véritable décentralisation, laquelle est un état d’une nation une, au point de vue politique. Je me permettrai d'ajouter « et au point de vue administratif ». Il me semble, en effet, qu’une bonne décentralisation ne saurait se comprendre sans l’unité d'administration, ou du moins sans une certaine homogénéité ; la notion de droits opposables au pouvoir national ne doit pas être admise : si des droits peuvent être invoqués à l'encontre du pouvoir central par les unités décentralisées, ils ne peuvent être des droits antérieurs à la constitution administrative, mais des droits conférés par cette constitution. Il ne s’agit pas ici de donner aux différentes portions du territoire, devenues personnes morales par la constitution, les mêmes organismes, les mêmes fonctions, les mêmes attributions ; cette égalité n'est pas strictement nécessaire. Ce qu'il faut, c’est que l'essence de l’autorité qui les dirige soit la même, afin que l’esprit public, garantie d’une bonne administration, anime toutes les autorités investies d’un pouvoir quelconque, et qu'aucune prérogative particulière ne vienne hanter les magistrats qui ont le souci du bien général. C’est pour le développement

de cet esprit public que l'égalité des institutions est fort à désirer.

Or, au xvur° siècle, on trouvait en France à la fois le régime de la centralisation et du privilège. Le pays était administré par les agents du pouvoir royal, dont la puissance était sans bornes. Cette centralisation, poussée à l'extrême, n’offrait même pas aux sujets la garantie d’un principe connu : elle était aggravée par l'arbitraire. Certaines provinces, appelées pays d'états, jouissaient d’une autonomie partielle ; elles avaient une forme d’administration qui leur était propre, que l’on considérait comme « établie sur les titres les plus respectables, sur les contrats de leur réunion, sur le consentement et les engagements respectifs du souverain et des provinces. Qu'’y aurait-il de sacré parmi les hommes si de pareils titres peuvent être annulés à volonté?» (1) Ces provinces, d’ailleurs, surent empêcher cette annulation et manifestèrent de façon sanglante leur esprit d'opposition. Je ne veux pas contester leur patriotisme : je donnerai, au contraire, plus loin, des preuves de leur attachement à la couronne, et citerai des circonstances où elles vinrent spontanément au secours du Roi ». Mais justement paree que des provinces aussi loyalistes ont pu se soulever

1. Letrosne, De l’administration provinciale et de la réforme de l'impôt, p. 106.

contre l'autorité royale pour la défense de leur autonomie, nous pouvons signaler l'esprit de corps comme dangereux pour l'ordre et contraire à l'esprit public. J'en pourrais dire autant des Parlements, qui gardèrent jalousement leurs prérogatives, sous le prétexte de protéger le peuple, et dont Louis XVI lui-même a pu dire qu’ils étaient « dans l’usage de tout refuser et de se laisser exiler quand on leur demandait quelque impôt à leur préjudice individuel » (1) — autant des corporations de métiers dont certaines procédaient à la répartition des charges publiques entre leurs membres — autant même des familles et des individus, qui, pourvus d’un office vénai, opposaient au besoin les droits qu'ils avaient achetés ou hérités.

Mais, pourrait-on dire, ces privilèges étaient des vestiges de liberté, des barrières à la centralisation grandissante. Les « Etats » procuraient aux provinces les mêmes avantages que les assemblées provinciales, par exemple, qu’a créées Necker. Il importe peu, au point de vue du droit, que la conservation de ces Etats aït été stipulée dans des traités d’annexion, dans un contrat de mariage, ou dans un testament : le fait est là que leur administration était heureuse et généralement enviée. Sans doute, et de

1. Réflexions du Roi en marge du Mémoire de Necker sur l'établissement des assemblées provinciales. Soulavie. Mém. histor. et polit. du règne de Louis XVI, t. IV, p. 121.

cela aussi on trouvera des preuves dans la suite de ce travail. Mais la question de leur origine est loin d’être indifférente : d’elle, en effet, dépendaient l'esprit qui les animait et l’usage qu'ils faisaient de leurs pouvoirs : « Il y avait en Bourgogne des Etats qui faisaient des décrets, un Parlement qui dressait des remontrances, des communes quis’imposaient ellesmêmes ; mais j’ajouterai que dans ces communes il y avait un déchaînement perpétuel des pauvres contre les riches, des riches contre les pauvres, des administrés contre les administrateurs, des administrateurs contre eux-mêmes... Je demanderai si ces fameuses libertés n'étaient pas toutes ennemies les unes des autres, toutes concentrées dans une existence égoïste, si elles assuraient à la grande masse de la nation uné garantie vraie, une protection sufisante, si elles ne devaient pas toujours s'opposer à l’accomplissement de la grande tâche nationale, au développement de l’unité par la centralisation. » (x) Et qu’eût-il fallu pour que ces organes, qui, en fait, avaient une certaine autonomie, fussent des instruments de décentralisation ? Il eût suffi qu'ils tinssent leurs pouvoirs du Roi, et fussent renfermés dans les cadres d’une organisation, d’une hiérarchie administrative établie par une Constitution.

1. Alexandre Thomas, Une province sous Louis XIV. Introduction, p. 14 et 15.

Nous nous garderons bien d’aller jusqu’à la conclusion de M. A. Thomas que nous venons de citer. Il semble avoir raison cependant quand il attribue à la centralisation l’œuvre de l'unité française : elle a détruit la fédération féodale, elle a rallié les sujets autour d’une idée qui devait leur plaire. « Le rêve le plus délectable du peuple, écrivait Proudhon (x), est unité, identité, uniformité, concentration ; il maudit tout ce qui peut créer en lui diversité, pluralité, divergence. » Ajoutons qu'il aime sentir que celui à qui il obéit a lui-même un maître, qui pourrait devenir au besoin un protecteur : c’est sous ses traits que se présentait le Roi de France ; ce fut une des causes de son succès. Mais la centralisation à son tour devint oppressive : le Roi se rendit le maître des villes, des villages, des personnes même ; seuls quelques débris de l’anarchie féodale résistèrent à son emprise. Or il vint un temps où ce despotisme et cette liberté exorbitants empêchèrent chacun de son côté l’unité politique déjà accomplie de se parfaire par l’unité sociale. L'esprit public n’existait pas dans les pays d'élections parce qu'il n’y était pas possible d’en avoir, à cause de la distance énorme qui séparait le souverain des sujets (2),et ies pays d'Etat n'avaient qu’un esprit de corps.