CHAPITRE PREMIER

L'Organisation administrative à l'avènement de Louis XVI Les Pays d'élections

Caractères généraux de l’administration sous l'Ancien Régime. — Les pays d'élections : Etendue. Régime:les pouvoirs administratifs, financiers et judiciaires de l’intendant. — Centralisation.

Ce qu’on appelait avant 1789 les lois fondamentales du Royaume, au nom desquelles certains partis — la Cour et les Parlements — combattirent bien des progrès, n’était qu'un ensemble d'ordonnances, d’édits, d’arrêts du Conseil, d’arrêts des Cours souveraines, de coutumes locales... auquel chaque siècle et chaque règne avait apporté sa contribution. La royauté française, malgré sa toute-puissance, n’a jamais opéré de réformes radicales : un fonctionnaire avait-il cessé de lui être utile, ou son autorité trop accrue lui portait-elle ombrage ? Elle ne le supprimait pas, elle en plaçait à ses côtés un autre qui peu à peu en usurpait les pouvoirs. Le système administratif dont elle se servit ne fut pas créé suivant une

idée générale ni agencé d’après un plan défini; il fut l’œuvre du temps, des circonstances, d’influences de toute sorte, parmi lesquelles celle de l'impôt fut prépondérante ; chacune de ses parties portait une date différente et garda jusqu’à la veille de la Révolution le caractère correspondant à cette date. Aussi est-on obligé, pour faire un tableau exact de l’administration sous Louis XVI, de rappeler constamment ce qu’elle avait été sous ses prédécesseurs, même les plus lointains.

C’est ainsi que la circonscription administrative qui avait été d’abord le gouvernement était au xvne siècle la généralité. Elle avait été taillée plus ou moins arbitrairement dans les vieilles divisions du royaume et, à quelques exceptions près, n'avait rien de commun avec la précédente. On en comptait 34 en 1774, de superficie fort inégale. Leurs limites même étaient quelquefois imprécises : « Celle de Moulins, par exemple, écrit Letrosne en 1759 (1), s'étend jusqu’à deux lieues de Limoges et elle a encore par delà Limoges et de l’autre côté, un territoire étendu. Elle a des paroisses qui ne lui appartiennent que deux années l’une et sont alternativement de la généralité d'Orléans. » Cette irrégularité territoriale avait son origine dans la création succes-

1. De l'administration provinciale et de la réforme de l'impôt, p.331.

sive et arbitraire de ces divisions ; elle était doublée d’une inégalité administrative, bien plus grave, et bien plus gênante : vingt et une généralités en effet formaient ce qu’on appelait les pays d'élections, six étaient des pays d'Etats ; deux, celles de Metz et de Besançon, avaient une organisation particulière ; cinq enfin, qui portaient le nom d’intendances ou de pays d'imposition, se trouvaient soumises à un régime un peu différent pour des raisons militaires et diplomatiques : c’étaient les provinces récemment acquises, l’Alsace, la Lorraine, le Hainaut, le Roussillon et la Corse (2). Nous négligerons les ças particuliers des pays conquis,pour examiner seulement ce qu'étaient les pays d'élections et les pays d'Etats, en commençant par les premiers qui étaient comme le droit commun de la France.

Les pays d'élections en effet représentaient à peu près les 5/7 du royaume. Ils devaient leur nom, comme leur caractère, à leur division en élections. Celle-ci était l'œuvre des Etats Généraux de 1355, qui confièrent le contentieux de l’aide extraordinaire votée pour la rançon du roi Jean à des magistrats élus par les contribuables. Par la suite, la Monarchie raffermie avait absorbé cette institution : les élus, © 1. Letrosne (op. cit., p. 107) rapproche des pays d'élections les trois évêchés, la Lorraine, l'Alsace, la Franche-Comté, le Rous-

sillon et la principauté des Dombes ; et des pays d'Etats, l'Artois, Haïnaut, la Flandre.

RG UER

qui ne méritaient plus ce titre, étaient devenus des fonctionnaires ; leur juridiction qui échappait au contrôle du scrutin, fut toujours odieusement arbitraire. Mais leurs pouvoirs ne furent jamais augmentés ; toute l’administration de la généralité passa aux mains d’un autre officier, créé postérieurement, l’intendant.

Son origine se trouve dans l'usage qu'avaient les Rois d’envoyer, à l'exemple de Charlemagne, dans leur royaume, des maîtres des requêtes de leur conseil, qui sous le nom de commissaires départis pour l'exécution des ordres du Roi, étaient chargés d’enquêter ou de rétablir l’ordremomentanément troublé: Leurs chevauchées se multiplièrent dans le courant du xvi: siècle. En 1629 Richelieu rendit pour la première fois ces envoyés sédentaires. Sur les protestations des provinces, la Cour dut les supprimer en 1648, mais en 1654 ils étaient définitivement rétablis. Il faut remarquer qu’alors même aucune loi n’est intervenue pour déterminer leurs pouvoirs. Jusqu’à la fin de l’ancien régime, c’est le texte des commissions seul qui les a définis, et souvent des arrêts du Conseil les ont modifiés. L'importance des intendants apparaît tout entière si l’on remarque que, détachés du Conseil, ils représentaient le Roi et agissaient comme le Roi l’eût fait lui-même, s’il s'était trouvé là. Aussi leur nomination était-elle considérée comme une grave affaire : Louis XIV et Louis XV eux-

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mêmes vérifiaient le choix de leurs ministres. Turgot, qui pourtant appartenait à une famille très respectée et versée dans l’administration, fut jugé par Choiseul trop jeune, à trente-quatre ans, pour être chargé de l’intendance de Grenoble et reçut celle de Limoges.

Les attributions des intendants étaient en somme résumées dans leur titre: «intendants de police, justice et finances ». De ces trois mots, le premier était particulièrement élastique. La police, en effet, n'est-ce pas tout ce qui touche au bon ordre? Les commissaires départis avaient donc le souci du calme des villes et de la sécurité des routes ; ils prévenaient et réprimaient les émeutes ; ils poursuivaient les détrousseurs de grands chemins ; ils arrêtaient les suspects, et dans les généralités frontières étendaient leur surveillance jusque chez l'étranger. Il leur arrivait méme de protéger les sujets du Roi contre les abus des petits fonctionnaires: un intendant de Grenoble, en 1734, dut réprimer le zèle d’un commissaire qui dressait tant de procèsverbaux « qu’il coûtait plus cher à la ville qu’une quadruple capitation » (1). Le caractère presque paternel de leur autorité leur valait d’être les confidents des familles, et leurs lettres de cachet furent plus d’une fois à la disposition d’un père qui voulait