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Mais par sa durée imprévue aussi bien que par son caractère de guerre d’usure d’une part, par l'importance des procédés scientifiques mis en œuvre et le rôle capital que devait y jouer un matériel qu'il a fallu créer rapidementet de toutes pièces, ce conflit sans précédent a obligé l'Etat à donner au service des réquisitions une extension considérable. Un grand nombre de règlements etun nombre plus considérable encore d’arrêts sont intervenus, et leur étude donne nettement l'impression que les principes et les applications pratiques ont été rectifiés et précisés au contact des faits.
Le moment semble donc favorable pour examiner dans son entier le problème des réquisitions qui pendant longtemps n’a compris que l'étude des dispositions préparatoires à la mobilisation, De même que la guerre de 1870 avait révélé un certain nombre de lacunes dans les textes existants, de même il semble qu’on puisse désormais tirer parti des données del’expérience pour contrôler l'efficacité de la législation en vigueur depuis 1877, mettre au point tout à la fois les mesures légales
et les théories qu’elles ont fait naître.
Parmiles problèmes que pouvait soulever cet examen,
il convient de placer en première ligne celui de l’indem-
nité de réquisitions. (l’est en elfet un trait distinctif dela
réquisition de donner le droit à une indemnité, qui, si
elle n’est pas préalable, est du moins totale, à la différence des réparations accordées par l'Etat pour des situations voisines.
Vraisemblablement ce caractère ne restera pas l’apa-
nage des réquisitions lorsque sera votée la loi sur les
D ES dommages de guerre dont les principes paraissent s’orienter vers l’idée d’une indemnisation complète du préjudice subi.
D'ici là, il convient de distinguer les situations juridiques comme la réquisition et l’état de siège militairement proclamé, des situations de fait comme le fait de guerre proprement dit, la inise en défense du territoire, les dommages, abus et déprédations commis par les troupes en campagne. Le caractère fondamental de la réquisition qui à attiré notre attention et dont l’étude fait l’objet de ce travail, étant l’indemnité totale accordée au prestataire, il importe, en effet, avant d'examiner les règles qui président à l'attribution de cette indemnité, de dégager les traits distictifs de la réquisition afin d’en préciser les éléments caractéristiques.
Aïnsi au début même de ces recherches il convient de dire au moins rapidement ce qu’est la réquisition et
.en quoi elle diffère des institutions qui pouvaient en
être rapprochées.
A. — Situations juridiques
1° Réquisitions. — La réquisition est une situation juridique prévue et réglementée par la loi du 3 juillet
1877, et par les lois postérieures qui ont modifié ce texte fondamental en la matière.
. Comme son nom l'indique, la réquisition a pour base un ordre de l'autorité militaire, en vertu duquel celleci exige la livraison immédiate et préalable des objets dont elle a besoin.
Cet ordre peut être écrit, verbal ou même simplement
intentionnel, L'irrégularité de l’ordre, en elfet, ne peut empêcher qu'une indemnité soit due au titre des réquisitions, car les formalités prévues par la loi pour la délivrance de l’ordre étant prescrites dans l'intérêt des citoyens, on ne saurait retourner ces règles contre ceux qu’elles sont destinées à protéger.
On doit donc aller jusqu’à dire qu'un ordre même implicite sera considéré comme suffisant, s'il n'est pas douteux que les actes de l’autorité militaire l'ont entraîné.
C'est aiusi que le fait de parquer des chevaux sur des terrains encore chargés de leurs récoltes implique l’intention de laisser consommer celles-ci en tout ou partie, au moins lorsque les bêtes se trouvent dans les champs recouverts de cultures fourragères ou de céréales. En sens inverse il ne saurait y avoir réquisition lorsque les circonstances conduisnet à reconnaître une impossibilité absolue de tout ordre de réquisition.
Il n’est pas impossible que des soldats prennent directement, pour se procurer plus de confort, des denrées alimentaires, du bois de chauffage ou de la paille de couchage, en quantité plus considérable que celle pour laquelle leurs chefs avaient délivré des ordres de réquisitions.
Les quantités allouées à la troupe étant prévues par
les règlements, et les réquisitions ayant été faites régu-
lièrement, on peut supposer que les ofhciers aient
déclaré aux habitants qui venaient se plaindre à eux,
que les hommes ayant reçu le nécessaire, ne devaient
rien prendre au delà, et que ceux qui leur seraient
signalés ne manqueraïent pas d’être punis.
“En ed | c =
Les réclamations faites pour le règlement de ces *, sn = prises directes et supplémentaires ne pourraient étre TOR __ admises au titre des réquisitions, puisqu'il serait évi- LE “4 dent qu'aucun ordre de réquisition, mêmeimplicite, n'a-
ÉTAERS vait pu être donné pour ces actes abusifs, les officiers
s'étant refusés catégoriquement à réquisitionner des
Ÿ Æ quantités supérieures à celles qui sont prévues par les règlements ou à celles qu'ils avaient jugées suflisantes. st 3 À côté de ce premier caractère intentionnel ou sub- | jectif et consistant dans une déclaration unilatérale de 1 volonté émanant de l’autorité requérante, la réquisition | comprend un second élément de caractère objectif qui ee U réside dans la destination des obiets requis, ceux-ci & . devant être susceptibles d'utilisation ou de consomma- | tion pour les besoins matériels de la troupe, : Il en résulte que tous les objets ne rentrent pas dans le domaine de la réquisition, celui-ci étant circonscrit tant par les limites que la loi elle-même a fixées, que par la nécessité d’une consommation ou d’uneutilisation effectives.
Tout d’abord, en elfet, il est des choses qui par leur nature même ne peuvent être réquisitionnées. La pro __priété foncière ne saurait être l’objet d’une réquisition, celle-ci ne peut porter que sur la jouissance des fonds : la perte de la propriété ne saurait résulter que d’une expropriation. De même la personne humaine ne peut être requise en elle-même, car une telle réquisition por-
terait atteinte à la liberté individuelle; seuls des ser-
vices déterminés et limités peuvent faire l’objet d’une
réquisition.
En second lieu la loi a fixé des limites au droit de réquisition militaire. Celui-ci ne peut s'exercer que pour les besoins de l’armée. L'article 5, paragraphe 114, dit que peuvent être requis... « Tous les autres objets et services dont la fourniture est nécessitée par l'intérêt militaire. » Enfin il importe, pour qu'il y ait réquisition, que les objets fournis aient été destinés au moment de la réquisition à l’utilisation ou à la consommation pour les besoins matériels de la troupe.
Peu importerait qu’un ordre et un reçu réguliers de réquisition eussent été délivrés lors de l’appropriation des objets si leur destination ne répondait pas au but de la réquisition.
C'est ce qu’il résulte d’une décision du Conseil d'Etat du 8 avril 1873 (D. 74.3.19.30, affaire Faglin).
Dans cette espèce, il s’agissait de sacs de laine réquisitionnés le jour de la bataille de Saint-Quentin et pour lesquels il avait été délivré un reçu régulier de réquisition.
Ces sacs de laine ayant été employés à la construction d’une barricade dans un des faubourgs de la ville, le Conseil d'Etat a décidé qu’il s'agissait non d’une réquisition véritable, mais d’une mesure de défense, prise par l'autorité militaire en vue des nécessités immédiates de la lutte et que cet acte constituait un fait de guerre ne pouvant donner lieu à aucune indem-
nité.
me
La réquisition n’est pas un acte solennel, et la déli-
vrance de l’ordre n’est pas une formalité qui puisse
imprimer à l'acte un caractère juridique définitif.
La règle de la non-solennité des actes conduit en effet à deux conséquences qui ne sauraient faire de doute. La première c’est que la formalité n’est pas indispensable à l’existence de l'acte non-solennel; nous en avons fait l'application lorsque nous avons dit qu'une réquisition pouvait exister en dehors de la délivrance d'ordres écrits et réguliers.
La seconde conséquence est que la formalité n’est pas à elle seule suffisante à donner à l’acte un caractère Juridique définitif. Ce caractère se déduit de la nature intime de l’opération et non de formes surabondantes et employés à tort. On en doit conclure que des
ordre et reçu réguliers ne suffisent pas à donner tou-
jours à une fourniture le caractère d’une réquisition.
La destination des denrées ou objets requis est fort importante, elle est le second trait essentiel et caractéristique. Ce deuxième élément purement réel ou objectif a été dégagé par la jurisprudence du Conseil d'Etat, à la suite de la guerre de 1870-1871, dans les arrêts “Horcaur 27 juin 1873 D. 74.3.920 note 1 et Darreau-Durand, 14 novembre 1873. D.74. 3.47.
Les affaires Hervaux et Darreau-Durand se rapportent à des saisies de troupeaux ou de marchandises arrêtées par les troupes françaises au moment de l'approche de l'ennemi.
Dans l'affaire Hervaux, l’autorité militaire n'ayant pu conserver et utiliser un troupeau pour sa consommation, le fit vendre immédiatement aux enchères publiques.
Le Conseil d'Etat en raison de ces circonstances a
décidé que cet acte constituait un fait de guerre, et que . le sieur Hervaux ne pouvait réclamer une somme supérieure au prix de vente qui lui avait été remis.
Dans l'affaire Darreau-Durand, au contraire, des voitures chargées de denrées alimentaires ayant été arrêtées par l’armée de la Loire, leur contenu avait été consommé immédiatement sur place. Le Conseil d'Etat a décidé qu’il était dû réparation de la totalité du préjudice subi.
Il peut être d’ailleurs assez délicat de distinguer Jutilisation de certains matériaux pour les besoins ordinaires de l’armée, de leur emploi pour des buts spéciaux, comme la mise en défense du territoire. C’est ainsi que le bois coupé pour établir les cantonnements et les abris de tranchées paraît être réglé comme réquisition, à la différence de celui qui serait coupé pour l'établissement des travaux destinés à arrêter la marche de l’ennemi, et qui, nous le verrons plus loin, doit être réglé au titre des travaux de défense.
En résumé, la réquisition comprend un élément intentionnel : l’ordre et un élément matériel : l'utilisation.
Lorsque ces deux éléments sont réunis, il ya lieu de régler le dommage au titre des réquisitions, et de comprendre dans ce règlement tout ce qui est la conséquence directe et la suite de la réquisition. On peut signaler dans cet ordre d'idées, les dégâts de cantonnements, la réparation des objets requis temporairement et détériorés, les charges et frais accessoires qui peuvent s'ajouter à la prestation, et les opérations com-
plémentaires rendues indispensables par la réquisition
dont elles forment la suite inévitable et nécessaire. 2° Etat de siège militaire régulièrement proclamé. — - Il s’agit également ici d’une situation juridique limitée par des textes de lois. Les principaux sont la loi du 17 juillet 1791 et les décrets du 24 décembre 1811, 10 août 1853 et 4 octobre 1891.
Cet état de siège purement militaire, n’a rien de commun avec l’état de siège politique. Il résulte d’une déclaration faite suivant les circonstances, par une loi, un décret, ou une décision de l’autorité militaire.
. Cette déclaration prévue et réglementée par l’article 189 du décret du 4 octobre 1891 est le trait distinctif de l’état de siège militaire; c’est elle qui le crée avec toutes les conséquences qui en découlent.
Dès que cet état de siège existe, toutes occupations,
démolitions, destructions sont ordonnées par l'autorité militaire et prennent ipso facto le caractère de faits de guerre, c'est-à-dire ne donnent droit à aucune indemnité, sous réserve de l’application de la loi du 26 décembre 1914. Seules les réquisitions continuent,en vertu de la loi de 1877, et malgré l’état de siège militaire, à servir de base à des règlements d’indemnité.
L'état de siège militaire a donc le caractère d’une situation juridique, puisqu'il crée une présomption absolue en vertu de laquelle les dommages autres que les réquisitions sont réputés faits de guerre, à partir du moment où cet état de siège est régulièrement proclamé.
Pendant la guerre de 1914, Paris n’a pas été déclaré
en état de siège militaire, et cette situation n'a jamais
At 14 — été à aucun moment applicable au Camp retranché de
Paris.
B. — Situations de fait
Le fait de guerre comprend tous les dommages causés en présence, en vue, ou à l’approche de l’ennemi lorsqu'ils résultent de la bataille elle-même et sont les suites directes du combat.
Il s'agit donc bien ici d’une situation de fait dont le trait distinctif est la lutte et les conséquences qui en, découlent.
Par application de ce critérium ont été considérés comme faits de guerre, non seulement les dommages causés par la violence des opérations militaires, mais ceux qui s’y rattachent intimement comme : |
L'incendie des habitations causé par le feu de l’artillerie (Cass., 27 janvier 1879. S. 80. L. 158).
, La destruction d’un pont pour couvrir la retraite des troupes (Conseil d'Etat, 6 juin 4872. D. 73. 2. 77).
La prise d'objets mobiliers destinés à construire une barricade un jour de bataille (Conseil d'Etat, 8 août 1873. D. 74.3.20).
La destruction d'approvisionnements et de réserves sous la menace de l’ennemi (Conseil d'Etat, 6 juin 1873 ; D. 74.3. 11; Conseil d'Etat, 1° mai 1874. D. 74. 3. 46: Conseil d'Etat, 30 juin 1876. D. 76. 3.95).
En principe et sous réserve de la législation en cours de discussion le fait de guerre ne donne droit à aucune
indemnité, parce que, dit M. Laferrière, « c’est dans
les conflits entre les nations que le droit individuel flé-. chit le plus devant l'intérêt général et le salut de l'Etat ».
Les lois des 6 septembre 1871, 7 avril 1873 et 28 juil- let 1874 sont venues en aide aux victimes de la première guerre franco-allemande, mais les sommes attribuées pour réparation des dommages causés par les faits de guerre n’ont été allouées qu’à titre purement bienveillant, et comme mesures gracieuses n’emportant la reconnaissance d’aucun droit.
Le 26 décembre 1914, les Chambres ont dérogé à ces principes jusque-là incontestés, et elles ont décidé que Iss dommages de guerre donneraient droit théoriquement à des indemnités dont le quantum serait déterminé plus tard, et un premier crédit de 300 millions a été ouvert au Ministère de l'Intérieur pour les besoins les plus urgents.
Des règlements d'administration publique rendus en exécution de cêtte loi les 4 février et 91 juillet 1915, ont réglementé la procédure qui doit permettre sinon de fixer définitivement les indemnités, du moins d’évaluer les dommages. Les constatations ainsi faites donneront droit ultérieurement à l'attribution des réparations, suivant des bases qui seront l’œuvre d’une législation à venir.
20 Mise en défense du territoire. — Lorsque les dommages sont causés ailleurs que dans une place en état de siège militaire, et en dehors de la présence immédiate, de la vue ou de l'approche de l'ennemi, ils doi-
vent rentrer dans les opérations de mise en défense.
