CHAPITRE IX

Conclusions

Les diverses questions soulevées par l’étüde du problème de l'indemnité vont-elles nous fournir quelques données sur la nature de la réquisition militaire ?

Nous savons que les tribunaux ont souvent assimilé cette institution à d’autres mieux connues. Ils étaient soutenus dans cette voie par de nombreux articles de doctrine parus sur cette question controversée. Toutefois, les auteurs ne semblent pas avoir jamais admis le rapprochement, tenté à plusieurs reprises par la j Ai prudence, avec le marché de fournitures.

Celui-ci, comme la réquisition, procure à l’administration militaire les ressources nécessaires à son ravitaillement, et cette identité de but explique la compa-

raison. Si l’on devait la pousser jusqu’au bout, on donnerait dans les deux hypothèses des sommes semblables basées sur le prix courant de la marchandise. Il convient cependant de rappeler ici qu’une différence assez notable existe entre les prix pratiqués dans les marchés de fournitures et ceux dont les mercuriales révèlent l'existence sur les marchés privés. L'Etat, soit en raison de l’importance de ses approvisionnements, soit

même par la menace d’une réquisition dont le paiement

ne serait pas immédiat, obtient des conditions avantageuses dans les marchés amiables.

Iln’est point logique d'étendre ces prix même réduits, aux indemnités de réquisition car si les deux institutions poursuivent le même but, elles l’atteignent par des voies essentiellement différentes. Les marchés de fournitures reposent sur un accord amiable ; ils sont donc de même nature que les marchés privés etles cours de ceux-ci forment la base des négociations ou des soumissions d’après lesquelles sont réglés les marchés de fournitures.

La réquisition au contraire s’opère en dehors de tout accord amiable, et les mercuriales nées de ventes consensuelles ne pourraient leur être applicables que par des raisonnements indirects.

Plusieurs auteurs ont admis l’analogie entre la réquisition et les charges publiques. C’est ainsi que M. Olivier Martin, professeur-adjoint à la Faculté de Droit de l'Université de Rennes (1) considère que la réquisition frappe les particuliers comme le service militaire et l'impôt. Il se fonde: 1° sur un aperçu historique constatant que la réquisition a toujours été un acte de puissance publique ; 2 sur le fait que le législateur s'est préoccupé toutes les fois qu’il l'a pu, d'assurer la répartition équitable du fardeau des réquisitions ; 3° sur la nécessité de lutter contre la spéculation quand ne s'exerce pas le libre jeu de la loi de l'offre et de la

demande. On peut ajouter que plusieurs dispositions

1. Documents de Doctrine publiés par le Ministère de la Guerre, p. 1. 3

de la loi de 1877 ne se peuvent comprendre si la réquisition n’emporte point pour le prestataire une assez lourde charge. L'article 21, en effet, prévoit le mauvais

vouloir des habitants et par des poursuites criminelles

il punit leur refus. L’article 22 suppose l'abus de pou-

voir des autorités requérantes et les frappe avec sévé-

rité. L'esprit qui a présidé à la fixation des indemnités

légales établies par l’article 33 du décret de 1877 est

également significatif. Il n'est point douteux que les

sommes allouées pour le logement et le cantonnement

ne laissent subsister, en raison de leur modicité, une

imposition redoutable. L'accueil fait aux troupes par

les populations indique assez que la répétition du loge-

ment et du cantonnement,en aggravant ces obligations,

accuse davantage leur caractère de charge.

Malgré ces arguments, la théorie qui fait de la réquisition une charge publique est justement critiquée par M. Berthélemy, professeur à la Faculté de Droit de Paris. En effet, de tout temps, les troupes se sont emparées de propriétés privées ; seulement l’évolution, semblable à celle qui se produit pour les réparations des dommages de guerre, tend à accorder aux particuliers une complète indemnisation. D'autre part, toute dépossession même contre indemnité est une charge de fait, ne serait-ce que par l'obligation imposée par elle de solliciter et d'attendre le dédommagement ; on comprend donc qu’on se soit efforcé de ne pas l’imposer uniquement à certaines personnes, mais cela ne nous fournit aucune donnée quant à la nature juridique de

la réquisition. Enfin il est possible de lutter contre la

spéculation sans assimiler la réquisition à un impôt ou à une charge publique.

Ayant critiqué cette thèse, M. Berthélemy en conclut (1) que la réquisition est « une expropriation d'une nature particulière », ce qui est incontestable dans nombre de cas si l’on ne voit dans le mot expropriation que le sens de « privation de propriété par voie d’autorité » et si l'on admet comme lui que ces expropriations de meubles ne sont pas régies par les lois sur les expropriations d'immeubles. Nous avons noté l'influence très importante exercée par cette notion sur la jurisprudence. : :

Toutefois la réquisition se caractérise surtout par la nécessité d’obéir sans délais à-un ordre et elle n’entraîne pas toujours privation de la propriété ou même de la jouissance de cette propriété; que dire en elfet des réquisitions de services ? |

En outre, la «nature particulière » de cette expropriation en fait quelque chose de fort différent de celle des immeubles organisée par la loi de 1841. Celle-ci n'est instituée que pour le temps de paix, celle-là essentiellement pour le temps de guerre. Aplicable aux seuls biens fonciers, l’expropriation bénéficie de toutes les protections et de toutes les faveurs que la loi accorde à la propriété immobilière. Les garanties dont elle entoure les immeubles sont d'autant plus

grandes que la dépossession peut se trouver justifiée

1. La Justice et les réquisitions militaires. Etude publiée par la Revue politique et parlementaire, 1917.

dans une période prospère par une simple raison d’utilité. Une déclaration préalable précédée de plusieurs enquêtes doit légitimer l’expropriation. Le tribunal civil intervient pour réaliser le transfert dans un jugement qui déplace la propriété et doit être transcrit. Tous les ayants-droit peuvent réclamer une indemnité séparée. Un jury composé de citoyens tirés au sort sur des listes dressées à l'avance, a pleins pouvoirs pour fixer les sommes allouées. Ses décisions sont souveraines et sans appel. Il est jugé de la valeur des immeubles et de la sincérité des titres qui sont produits. La dépossession ne peut avoir lieu avant le paiement de l'indemnité.

La réquisition au contraire est ordonnée sous l’empire de la nécessité, au milieu du trouble et de la confusion, par l’autorité militaire qui veut être obéie sans délais

et sous peine d’une poursuite correctionnelle ; elle est

- exécutée immédiatement et réglée après la livraison.

Le caractère d’analogie entre les deux institutions ne doit donc pas être exagéré et les tribunaux se trompent quand ils en tirent des conclusions quant au quantum de l'indemnité.

Nous pensons qu’il ne faut pas s'attacher à l'excès

au rapprochement des réquisitions avec des institu-

tions voisines: aucune d’entre elles ne nous éclaire parfaitement sur la nature de la réquisition.

Par contre, si nous passons en revue les faits constatés et établis, peut-être pourrons-nous en dégager. quelques conclusions : notre historique sommaire nous

indique comment s'est précisé le droit à indemnité ;

notre étude sur les différentes autorités chargées d’évaluer et leurs bases d'estimation nous a montré que le législateur avait consacré une grande variété de types d'indemnisation mais que ces divers modes tendent vers l'unité, sous la forme de la libre estimation par les tribunaux judiciaires ; un grand nombre de ceux-ci se sont tout d'abord,sous la menace de l’ennemi,affirmés extrêmement ménagers des deniers publics, puis le danger devenant moins pressant, l'individu leur a paru plus digne de sympathie en face de la collectivitè et ils ont été plus généreux à son égard; enfin peu à peu ils se sont accoutumés à statuer en tenant compte de toutes les circonstances de l’acte afin de dégager dans quelle mesure il lèse le prestataire, dans quelle proportion l'Etat est tenu à réparer. Or, ces contingences se modifient à l'infini, l’ayant-droit pouvant être producteur, intermédiaire, propriétaire, gérant, locataire, etc... et plusieurs indemnités pouvant naitre à l’occasion d’une même réquisition.

Nous avons vu que, quant à la forme, le règlement n’a pas abouti à une procédure unique; nous ne trouvons pas non plus cette unification dans la question des accessoires de l'indemnité; tontôt des intérêts, des acomptes sont accordés, tantôt ils sont refusés, et si la question des dépens est plus uniformément résolue, c'est qu’elle est tranchée conformément au droit commun et non aux règles spéciales à notre matière.

Sinous nous plaçons au point de vue du droit international public, nous remarquons que la réquisition

ne se présente pas comme une institution toujours

if —

identique à elle-même: des conventions avec certains pays peuvent en écarter l’exercice à l'égard de leurs régnicoles, un traitement différent peut être appliqué suivant que le prestataire est un de nos nationaux ou un sujet ennemi, suivant que le requérant est l’armée française ou l’un des corps expéditionnaires alliés, Enfin en comparant notre législation à quelques autres on peut conclure que presque toutes ont cherché à établir un mode plus objectif d'indemnisation, susceptible d'une application plus simple, plus générale, moins soucieuse de la situation des individus. |

En France les tribunaux se sont trouvés les maîtres, et, le danger immininent passé, ils ont envisagé les intérêts privés dans leur infinie complexité et les indemnités sont calculées largement au terme actuel de cette évolution. Dans cette lutte entre l'Etat et les particuliers ceux-ci triomphent à l'heure présente.

Pourtant il ne faut pas perdre de vue que l’évolution a suivi pas à pas celle de la guerre, tous les sacrifices semblant possibles à l'approche du péril, et la sévérité, se relâchant avec le retour de l'espoir ; l’unique règle de conduite des tribunaux est de suivre les contingences et si elles devenaient un jour telles que la nation eût, par suite de la prolongation des hostilités, quelque difficulté à se montrer aussi généreuse, on peut penser que cette nouvelle condition amènerait un revirement dans l'évaluation des indemnités.

On ne peut dissimuler que cette constatation ne permet pas d’édifier un système juridique nettement caracté-

risé; mais le fait peut s'expliquer si l’on songe d’une

part que cette institution” est à l’état dynamique, ne s’est pas cristallisée et que chaque jour des textes nouveaux s’eflorcent d'en préciser la portée; si d'autre part on n'oublie pas que nous étudions une législation anormale, une législation de querre, soumise aux vicissitudes de la nation, et si l’on considère qu'un égal, patriotisme conduit, dans une mesure que détermine l'opportunité, à ménager les deniers publics et à respecter les intérêts vitaux du commerce, de l’industrie et de l’agriculture.

Le plus gros reproche que l’on pourrait adresser à la méthode actuellement suivie c’est que, si elle aboutit à un règlement large, celui-ci par contre, en raison même du souci apporté à ne rien omettre des circonstances, est extrêmement lent. Onéreux pour l'Etat, il ne satisfait pas les particuliers qui préféreraient parfois moins de générosité et plus de rapidité dans la solution des affaires. sa

Faut-il donc élire un autre mode de règlement ? Nous ne le pensons pas ; notre législation en la matière est caractérisée par sa grande souplesse, par sa facilité, pour parler comme le baron Reille, à appliquer certaines données générales aux divers cas particuliers en tenant compte des circonstances locales ou autres. A la moyenne générale, inexacte, brutale, elles -substituent une évaluation qui tient compte des faits, des contingences, des besoins ; elle permet d'entendre chacun afin de ne léser personne ; elle concorde parfaitement avec nos habitudes que choque la rigide uniformité des statis-

tiques, des moyennes, des barèmes ou des forfaits. En

outre elle permet des estimations aussi larges qu'il est désirable pour la reprise des affaires, sans dépasser les limites que doit imposer l’état des finances publiques. Institution de guerre, elle peut merveilleusement s'adapter aux événements de guerre.

La forme nous semble beaucoup plus criticable que le fond. Le règlement des réquisitions d'objets d'usage

Courant revêt une singulière complexité: si un officier réquisitionne un litre d’essence dans une localité, il ne faudra pas moins pour indemniser le fournisseur que l'intervention du maire, l'établissement d'états A, lenvoi au préfet, la transmission à la Commission départementale d'évaluation, une autre transmission à l'Intendance, qui notifiera aux prestataire les offres faites, après quoi l'affaire reviendra devant l’Intendance qui mandatera au nom du receveur municipal, qui paiera enfin l'intéressé ! Et nous avons choisi l'hypothèse la plus simple, celle où aucun désaccord ne saurait s'élever entre l’administration et le fournisseur.

Si l'on conserve le principe actuel d'un règlement subjectif, il semble qu’une réforme de la procédure est indispensable ; elle doit être dominée par ce fait que la requisition est prévue pour le cas de guerre, pour des” circonstances qui exigent impérieusement que le temps des hommes ne soit pas gaspillé. Il est nécessaire de commercialiser l'institution par une mise en rapport direct de l’Intendance avec les intéressés ; pour y parvenir, il conviendrait tout d'abord de supprimer l'intervention du maire avec ses états, celle du préfet, et

même de rendre facultative celle de la Commission départementale d'évaluation.

D'ailleurs la pratique s’est, sur ce point, résolument écartée du texte légal. Le législateur de 4877 était parti de ce principe que la réquisition est une charge communale : cette conception doit être abandonnée. En fait, la réquisition directe s’est généralement exercée sans qué cette inobservation de la loi ait paru présenter le moindre inconvénient.

L'inscription sur le même état de tous les habitants de la commune ayant fourni des prestations relatives au même service, paraissait exigée par l'article 49 du décret de 1877. En pratique les maires se sont bornés à réunir les réquisitions faites à quelques prestataires à des époques à peu près concomitentes. Ce groupement, même partiel présente un sérieux désavantage : si l’une des diverses réquisitions figurant sur le même état n’est appuyée que de justifications irrégulières ou insuffisantes, l’ensemble du dossier se trouvera retardé jusqu’à sa régularisätion. La facture du prestataire suflirait bien à préciser le montant de la demande.

La transmission du dossier au préfet avant l’envoi à la Commission départementale d'évaluation (art. 49 du détret de 1877) ne présente aucune utilité.

Enfin l'avis de cette Commission devrait n’être pris que facultativement dans tous les cas où un accord direct est possible entre les parties.

Les officiers requérants devraient pouvoir régler de leur propre autorité les réquisitions de minime importance, ainsi qu'il est en usage dans l’armée anglaise,

Un contrôle serait le cas échéant, exercé a posteriori sur les abus,

Les prestataires déposeraient, ou enverraient par lettre recommandée à l’Intendance, les reçus de fournitures qui leur ont été délivrés.

Ces pièces pourraient utilement être complétées par l’adjonction d’une colonne comportant à titre indicatif l'évaluation du requérant (1).

La facture du prestataire suflirait à préciser le montant de la demande, Les notifications se feraient par lettres recommandées et en cas d'accord, l'intéressé recevrait immédiatement un mandat individuel sur le Trésor.

En résumé la réquisition nous semble“être une mesure de guerre, acte de puissance publique qui consiste en une déposession provisoire ou définitive, contre indemnité. Elle se justifie par l'impossibilité absolue pour une armée de se passer d’elle ; quant aux droits qu’elle ouvre, s’ils ne sont pas strictement limités par la loi française, ce n’est pas un mal car ils peuvent être aussi largement reconnus que le permettent le sort des armes et l’état des finances publiques. Mais une refonte de la procédure s'impose : en cas de guerre plus que jamais « le temps est de l'argent. » Le meilleur moyen d’aider à la reprise des affaires est d’alléger le mécanisme administratif. On souhaiterait voir dis-

paraître cette hiérarchie d’autorités qui se retranchent

1. Les reçus employés par l’armée belge comportent cette indication.