CHAPITRE DEUXIEME

d'attributions sérieuses. Mais réunis quinze jours à peine par an, ces conseils et pftr suite les habitants n'avaient la faculté d'acquérir qu'une connaissance très-superOcielle des affaires, n'y prenaient qu'une part presque illusoire, ne pouvaient en contracter le goût, s'y attacher. Par cette première modirication, la nation allait se familiariser encore une fois avec le pouvoir d'un seul, apprendre de nouveau à abdiquer, à se niveler, à ne reconnaître d'autre influence que celle du fonctionnaire. En second lieu, au système électif on substitua le système des listes de notabilités ; le premier consul, et peu après l'empereur nomma lui-même (1) et put destituer les maires, les adjoints et les membres des conseils municipaux, les sous-préfets et les membres des conseils d'arrondissement, les préfets et les membres des conseils généraux. En principe, cependant, il devait emprunter ses choix aux listes de notabilités que dressaient les électeurs pour la commune, pour l'arrondissement et pour le département (2); mais plus tard, en 1806, un décret conféra au gouvernement le droit de pourvoir aux places vacantes, d'office et sans candidature préalable. Celte

(1) Le premier consul, l' empereur nommait lea maires et le^ confëils municipaux des commuQeB de 5,000 âmes et au-deasua. Cette prérogpatîve était déléguée aux prérels pour toutes les autie-^

(2) Constitution consulaire du 22 frimaire an ïiii et senatua-conïulte du 13 tlieiinidor an x.

suppression du vote direct avait pour objet et eut pour résultat de* concentrer de plus en plus les affaires locales dans les mains du pouvoir central, de désaccoutumer de plus en plus le pays de toute initiative propre, et de lui faire perdre toute aptitude à la vie publique. Enfin, à la place de l'indépendance excessive et de Tautonomie presque complète qui étaient aussi un de? caractères distinctifs des municipalités, des conseils et des commissions intermédiaires de 1787, des municipalités, des bureaux, des directoires et des conseils de 1789 et de 1795, on étendit de nouveau sur toute Tadministration communale et départementale, sur ses magistrats, sur ses actes et ses finances, Tanciep réseau <ie la tutelle, avec cette différence que ce fut le premier consul ou l'empereur, non plus le Conseil du roi, qui en tint et en dirigea les fils. Par cette troisième modification, chacun allait se réhabituer à délaisser les devoirs civiques, à décliner toute compétence, à s'affranchir de tout souci, à se sentir, irresponsable (1).

La législation de l'an vin remettait, on le voit,

(1) Le génie de l'empereur Napoléon l"y son activité extraordinaire, sa très-grande aptitude à choisir les hommes corrigèrent, au point de vue administratif, les défectuosités de c.tte organisation, défectuosités qui concordaient jusqu)à un certain point, il faut le répéter, avec les circonstances du moment. De 1799 à 1814, la gestion des départements et des communes en général fut ordonnée, sage, réparatrice. Beaucoup de documents constatent que l'Empereur consacrait à cette partie du service public des seins attentifs.

CIIAPlTIiR DEUXIÈME. 33

I en pomplète activité, avec les mœurs, les goûts, le I milieu intellectuel et moral dir pouvoir absolu, I l'appareil politique et administratif nécessaire et propre à ce pouvoir. Depuis bien des siècles déjà, Aristote avait écrit : « Plus l'autorité est étendue, I' moins elle est durable. « Sous la pression des circonstances, et comme autrefois Ricbelieu, comme Louis XIV, le premier consul méconnaissait cette vérité éternelle; mais comme eux aussi, il était parfaitement logique. Aspirant à devenir dans l'État la puissance unique, incontestée, il eût été dangereux et contradictoire qu'il laissât subsister des institutions locales destinées à instruire les particuliers des affaires publiques, à leur en donner le goût, à les y faire concourir, à susciter des influences personnelles. Ayant supprimé le vote direct et la presse, c'est-à-dire tout organfe d'opposition, il n'avait pas besoin que ces mêmes institutions fussent organisées de manière à le couvrir et à le préserver. Sous l'empire comme sous la monarchie du xvii' et du .wm' siècle, il était sinon sage, au moins possible et rationnel que la commune et le département eussent pour seul rôle politique ot social de servir au souverain d'instruments de direction et de domination.

Mais la charte du 4 juin 1814, en établissant la monarchie constitutionnelle, modifia radicalement la condition et les rapports respectifs de la nation et du gouvernement. Le droit de vote

conféré aux citoyens payant trois cents francs de contributions directes, les nouvelles assemblées législatives , la responsaJ)ilité ministérielle , la liberté de la presse restituèrent à la nation une large participation aux affaires en même temps qu'elles dépouillèrent le gouvernement d'une partie notable de l'autorité, et rouvrirent le champ à la contradiction légale. A ce double changement correspondait une double nécessité : celle, pour la nation, d'acquérir des aptitudes et de se former h des mœurs nouvelles; celle, pour le gouvernement, de réduire ses attributions et sa responsabilité., de se préserver, de s'abriter. Une organisation de la commune et du département en harmonie avec celle que recevait l'Etat était seule capable de satisfaire à cette double nécessité et d'adapter à la fois le pays et le pouvoir au régime nouveau. Malheureusement, la restauration crut qu'il était plus expédient, selon un conseil prêté à l'empereur lui-même (1), de « conserver le lit » qu'avait dressé la constitution de l'an vin. On se borna donc à installer le mécanisme constitutionnel, à changer l'organisation de l'Etat, et on maintint dans son intégralité l'organisation de la commune et du département due à la loi du 28 pluviôse an viii,

(I) On assure que peu d'instants après avoir signé sa première abdication, Tempereur Napoléon l*', conversant sur les difficultés que son successeur allait rencontrer, prononça ces paroles : « Si € Louis XVIII fait bien, il se mettra dans mon lit en changeant les € draps, car il est bon. »

CIIAI'ITRE DE0XIÉME. 35

en d'autres termes : la centralisation administrative. Les maires, les sous-préfets, les préfets continuèrent à être des autorités personnelles et unitaires , à avoir seuls en mains la direction quotidienne des affaires , la réglementation , la dispensation des emplois ; les conseils municipaux, les conseils d'arrondissement, les conseils généraux, a être nommés par le souverain ou par les préfets; toutes les affaires locales, à être assujetties à la tutelle. La commune, l'arrondissement, le département ne redevinrent pas, selon ce qu'impliquait expressément la monarchie constitutionnelle, une école de vie publique, un domaine d'activité pour les habitants , un rempart pour le pouvoir; ils restèrent uniquement, comme ils l'avaient été sous l'empire et avant 1787, des engins d'assimilation.

On s'explique cette erreur funeste. D'une part, le pays, depuis 1799, s'était deshabitué de la vie publique, ne souhaitait en 1814 que le repos, avait perdu le souvenir et le goût de ses anciennes franchises locales; de l'autre, les hommes d'état de l'époque, tout en voulant avec sincérité établir le régime parlementaire et en ne rejetant pas d'une manière absolue la souveraineté nationale, se proposaient principalement de restaurer et de remettre hors d'atteinte les droits éminents du Prince et sa souveraineté primordiale. Ils estimèrent, non sans raison, que s'il existait un moyen

de parvenir à ces deux fins, à ces fins contradictoires, c'était qu'avec le mécanisme constitutionnel nouveau, on gardât l'ancien système de gouvernement et d'administration , la centralisation. Il était certain que le pouvoir demeurant l'arbitre de tous les intérêts locaux, le dispensateur de tous les emplois , de toutes les faveurs , dominerait aisément la représentation qui allait émaner de quatre-vingt à cent mille électeurs seulement.

Il domina en effet cette représentation; mais, quoique soumis à la contradîtion, il resta, sinon pour les affaires politiques, du moins pour les affaires administratives, pour les plus usuelles, aussi responsable que l'avait été l'empereur luimême et aussi découvert. La nation, de son côté, quoiqu'ayant acquis des droits très-importants, conserva, dans sa généralité, les mœurs, les goûts, les inaptitudes auxquelles elle avait été façonnée depuis deux siècles, demeura peu occupée, inexpérimentée, divisée, dépourvue d'influences et de guides autres que les fonctionnaires. La nouvelle monarchie constitutionnelle n'exista guère qu'au regard des quatre-vingt à cent mille contribuables admis, à jouir des droits octroyés et à participer à Télection de la chambre des députés. Le grand nombre, n'apercevant pas de changement dans tout ce qui était à sa portée et de son ressort, la distingua, la reconnut à peine.

Si, en 1814, à la place de la centralisation du

ifii<-Â^

CItAPllBE DEUXIÈME. 3T

xvd" et du xviii° siècle et de l'empire, nous avions réellement adopté (1) les principes de la constitution anglaise et du self-government , aucun de ces germes de subversion n'aurait pu prendre naissance. Les diverses classes, au lieu de se séparer de plus en plus, se seraient mêlées et rapprochées dans la gestion journalière' de la commune, du canton, do l'arrondissement, du déparlement. Les hommes et l'esprit nouveaux issus do I789-I8I4, au lieu de s'alarmer et de combattre, auraient trouvé, dans cette même gestion, à s'apaiser, à collaborer avec les hommes et l'esprit du passé. Chacun, de proche en proche et dans une certaine mesure, aurait appris à discerner, h. patienter, à compter plutôt sur le vote que sur la Force. Les personnes royales elles-mêmes n'auraient point été continuellement prises à partie. Les résultats de l'antinomie existant entre le système politique et le système administratif, entre les lois et les mœurs, n'échappèrent point à quelques-uns des serviteurs les plus distingués de la Restauration, à M. de Villèle, à M. Corbières, l\ -M. Royer-CoUard, à M. de Martignac (2), à M. Henrion de Pansay, etc. Les uns et les antres

(1) En 1814-1815, c'était le vœu et c« fut l'illuaion de beaucouii il'hiiiiiuesmatquatits.

(2) On connaît le projet de loi présenté par M, de Martignac en 1828. Déjà en 1821, la gouvernement n'avait pu Ëira adopter un [jrojeC de loi (|ui l'eût obligé a choisir les maires des communes rurales parmi lea conseillers municipaux.

souhaitaient la réforme des institutions locales; mais leurs efforts, comme ceux de Turgot et de Dupont de Nemours en 177'4, et ceux de Necker en 1778, furent ou insuffisants ou tardifs. La facilité avec laquelle la révolution de 1830 s'accomplit prouva à quel point avaient sévi les causes de dissolution et de ruine que nous venons d'exposer.

Sans méconnaître entièrement ces causes générales et supérieures de la révolution, le nouveau gouvernement, de concert avec l'opinion publique, rimputa surtout à l'incident final qui l'avait déterminée, aux ordonnances du 25 juillet. Il fut ainsi conduit à juger que l'organisation politique et administrative de l'empire et de la restauration n'était pas incompatible avec son principe, et qu'il suffisait de l'élargir ; qu'en particulier pour la commune et le département, il n'était besoin que d'améliorations partielles ; qu'il n'y avait pas nécessité de recourir à un remaniement profond, seule voie cependant, nous l'avons déjà expliqué, par laquelle il eût été possible de parvenir aux pratiques, aux réalités, à Tappareil véritable du régime constitutionnel. C'était, en le corrigeant, le cadre de l'édit de 1787 et des lois de 1789, à savoir : des administrations locales électives, collectives, presque autonomes, non moins que trèscontrôlées et très-conteniœs. qu'il eût fallu reconstituer; ce fut le cadre de l'an viii, à savoir : des

Akiflik«tel