DES PROVINCES

Gicéron (1). Celui-ci ns maHqua pas de prémunir contre cette tendance son frère Quintna, qui, à ce qu'il sembla, était disposé à laisser ses agents

278 SIXIÈME PAHTIB

organisées, au moins dais certaines provinces, comme à Rome, en corporations, puisque Gicéron mentionne, à propos des actes de Verres, en Sicile, Tordre des greffiers, dans lequel la stabilité des places est attesté par leur vénalité (1).

La multitude de places dont ils pouvaient disposer soit directement, dans les services de l'Etat, soit indirectement, par leur influence sur les compagnies de ipéculateurs qui, opérant dans leur ressort, avaient tout intérêt à se ménager leurs bonnes grâces, permettait aux gouverneurs des provinces d'accueillir leurs amis et leurs créatures. Ils recevaient, à titre de camarades (contubernales), les fils de famille qui, récemment revêtus de la toge virile, venaient faire auprès d'eux l'apprentissage de la guerre et de l'administration. Jules César admettait et trouvait moyen d'occuper en Gaule tous les protégés que lui adressait Gicéron, même le jurisconsulte Trebatius. Entouré des Romains qui l'avaient suivi ou étaient venus le rejoindre, un gouverneur rencontrait encore, même dans les provinces les plus éloignées, des concitoyens que le mouvement croissant des affaires attirait dans tous les pays sur lesquels Rome avait mis la main. Ils étaient nombreux, puisque l'édit d'Èpbèse, rendu par Mithridate, fit périr 80,000

(1) Cic, in Verr,, m, 79,

r«ib«^. .rr/ -^H*^ -, -^' Jl ^JaMiiBBes:?eL.£^^M^iMK-

romains ou italiens. Trente ans après, les traces de ce massacre avaient disparu : en Asie comme en Gaule, en Afrique, en Crète, en Macédoine, les Romains domiciliés dans ces provinces fournissaient des légions entières ou de gros contingents aux armées de Pompée, d'Attius Varus, de Scipion Metellus, de D. Calvus et de César lui-même, pendant les guerres civiles. Quant à la Sicile, les Terrines nous montrent qu'elle était déjà comme un faubourg de Rome (1).

Partout où ils se trouvaie»t, les citoyens Romains se groupaient entre eux et se rapprochaient du gouverneur. C'était parmi eux et parmi les officiers de sa suite, formant ce qu'on appelait son conseil, qu'il prenait les juges {judices, recuperatores) chargés de remplir sur son renvoi les fonctions judiciaires. Son palais était un lieu de réunion où, sauf sa femme, que les règlements ne lui permettaient pas d'emmener en province, il retrouvait, jusque chez les barbares, tout ce qu'il avait laissé à Rome. Les artistes, les médecins, les grammairiens, les rhéteurs et les philosophes y apportaient les sujets de conversations qui plaisaient aux esprits cultivés : on sait que Scipion emmenait avec lui jusque sous les murs de Carthage, avec l'historien Polybe, le philosophe Pansetius, qui l'accompagnait également en Egypte et en Asie. Un monument

(1) Person, p. 127-12^

2S0 âixiBMB PAnxiB

funèbre trouvé aux entirous de Bonn, oU il avait été élevé en l'honneur du philosophe Q. Egrilitta Evarete, ami de Salvius Jtmianus, qui fut consul en 175, nous offre an autre exemple de cet usage (1).

La partie la pins lourde de la tâche des gouverneurs, avons nous dit, consistait dans la perception des charges de toute aorte, ordinaires et extraordinaires, qui pesaient sur les provinciaux. Avant d'expliquer le mode de perception et le râle que jouaient, dans cette opération, les proconsuls et les propréteurs, nous devons examiner les impôts auxquels étaient soumis les sujets de Rome et montrer comment, au point de vue fiscal, la situation des noii-clLi>yâiis différait de celle des citoyens.

""--s les peuples sujets ou alliés de Rome, à le titre que ce fût, étaient astreints k lui r des contingents, qui servaient, soit à côté ponsj dans les auxiliaires et dans la cavadont le service otait déjà, au temps de — „„. , abandonna par les citoyens, qui n'y entraient plus que parmi les offteicrs supérieurs,

(1) Orelli, 5,600. Frîedlaender, trail. Vogel, lome IV, p. 414.

LB aOUVESMiiUENT CBS PHOVINCES 2S1

soit sur la flotte, dont les soldats et les équipages se recrutaient presque exclusivement parmi les alliés. C'était le Sénat qui, chaque année, réglait la quotité des levées tant pour les légion, pour les auxiliaires, et il le faisait d'une fort inégale, ménageant certains peuples, i que d'autres étaient accablés. Les Juifs é' seuls exempts de tout service militaire, et plie (1) nous a conservé la sénatas-consolt ccnsacrait cette inununité exceptionnelle, f sur la loi religieuse qui leur interdisa porter les armes, voyager, chercher des v pendant les jours da sabbat. Au temps de ron, les proconsuls pouvaient, quand leur vinee était menacée, lever, sans en référer lablement au sénat, toutes les troupes qa'L jgeaient nécessaires et requérir les contingents des rois alliés ou clients. < J'ai engagé Béjota- « rus, écrit Ciceron, à venir joindre mon armée a avec tontes ses troupes ; elles sont composées < de trente cohortes, chacune de quatre « hommes équipés & la Romaine, et de ■ mille chevaux. Avec ce secours, on p o arrêter les ennemis jusqu'à l'arrivée de a pée, qui me mande qu'on lui destine > guerre. Les Parthes hivernent sur la temmu-a « de notre province : on attend Orodés en per-

282 SIXIBMB PARTIB

c sonne » (2). Les sujets et alliés de Rome avaient à leur charge l'entretien et la solde de leurs contingents. Les villes maritimes fournissaient aussi des vaisseaux. Enûn Rome exigeait» en nature ou en argent, toutes les réquisitions nécessaires au service de ses armées, indépendamment des contributions ordinaires : chevaux, éléphants, bestiaux, avec des hommes pour les conduire, blé et autres denrées ou fournitures quelconques» tout était à sa disposition, sans autres limites que celles de ses besoins militaires. C'est ainsi que les grandes expéditions^ comme celles de Sylla, de Lucullus, de Pompée, de César, loin d'appauvrir l'Etat, apportaient au trésor des sommes dont nous trouvons les chiffres dans Tite-Live. Mais la guerre pesait, au contraire, lourdement sur les provinciaux, et le fardeau devint insupportable pendant le dernier siècle de la République^ alors que chaque gouverneur leva, pour le parti où il servait dans la guerre civile, des hommes, des vaisseaux» des contributions : Asinius Pollion en Espagne, Flaccus et Lépide dans la Transalpine, Antoine en deçà des Alpes, recrutaient de véritables armées, pendant que Brutus et Gassius en faisaient autant en Macédoine et en Asie, où

(2J Cic, ad AU,, vi, 1. L'invasion que redoutait Gicéron ne se produisit pas.

Dolabella faisait concurrence à Brutas aux dépens des Asiatiques (3).

Ainsi les besoins de Rome et même^ pendant les guerres civiles, les besoins des partis qui déchiraient un gouvernement tombant en ruines, étaient, quant aux réquisitions militaires, la seule règle qu*on observât envers les provinciaux. Mais le droit de réquisitions ne se bornait pas à ce qu'exigeaient la défense de Rome et les intérêts des factions qui s'y disputaient le pouvoir : les provinciaux devaient encore pourvoir aux plaisirs du peuple romain. C'étaient eux qui fournissaient les animaux destinés aux combats du cirque^ et nous voyons Caelius demander à Cicéron, proconsul en Gilicie, de faire organiser par les montagnards du Taurus des battues à la panthère en vue de son édilité : il comptait si bien sur la bonne volonté de son ami qu'il lui envoyait un affranchi pour prendre livraison^ et le refus qu'il rencontra dût Tétonner beaucoup. Le frère de Cicéron ayant, par son édit, pendant qu'il gouvernait l'Asie, prohibé ces chasses imposées à ses administrés, un grand personnage déclara publiquement que, par cette mesure, il lui faisait tort de deux cent mille sesterces, preuve que la fourniture des animaux féroces était un véritable impôt, aussi désagréable qu'onéreux. On peut ranger encore

(3) Person, chap. iv, 551.

284 SIXlàHB PA&TIB

parmi les réquisitions et les charges extraordinaires imposées aux provinciaux, les dépenses résultant des honneurs que se faisaient décerner par eux les magistrats qui les avaient gouvernés. La loi, en effet, autorisait les levées d'argent sur les provinces pour hâtir des temples ou célébrer des jeux promis par un proconsul à l'occasion d'une victoire et pour élever un monument en son honneur. Marcellus avait mérité et obtenu cette distinction en Sicile ; Appius, Kndigne prédécesseur de Gicéron en Cilicie, et Verres luimême n'en furent pas privés : on voyait dans le Sénat de Syracuse les statues dorées de celui-ci et de son fils, et, comme Marcellus, il avait son jour de fête (1). Les députations que les villes de province envoyaient à Rome pour témoigner devant le Sénat en faveur de leurs gouverneurs étaient une autre source de dépenses pour elles, puisqu'elles devaient les défrayer, et Sylla avait même fixé par une loi Gornelia le nombre des députés et le chiffre de la somme qui leur était allouée.

Les charges ordinaires, qui constituaient les revenus normaux et réguliers de Tserarium, étaient fixées par le Sénat et variaient d'une cité à une autre. Généralement les Romains se substituaient aux gouvernements qu'ils avaient vaincus, laissant subsister les impôts déjà éta-

(1) Cic, in Verr,, 62, 67.

blis, non-seulement au point de vue de la quantité, qu'ils diminuèrent même plus d'une fois, en Macédoine, par exemple, où Paul Emile annonça aux habitants que Rome ne leur demanderait que la moitié des contributions qu'ils payaient à leurs rois, mais encore au point de vue de la forme à laquelle leurs nouveaux sujets étaient habitués. Ainsi, en Sicile et en Sardaigne, les Romains conservèrent la dîme que les Siciliens et les Sardes servaient, depuis un temps immémorial, soit à leurs rois particuliers, soit aux Carthaginois, leurs derniers maîtres ; ils ne changèrent même ni les époques, ni les lieux d'adjudication. La dîme consistait à prélever en nature sur les produits du sol, tels que les blés, les vins, les huiles, les menues graines, les fruits, le dixième du revenu. Une fois la première dîme prélevée, la loi Terentia et Cassia frumentaria en autorisait une seconde qui devait être prescrite par un sénatus-consulte, mais moyennant une indemnité qui, au temps de César et de Cicéron, était de trois sesterces par modius payés au producteur : ce second impôt, qui constituait une vente forcée à un tarif imposé, était ce qu'on appelait frumentum emptum. A ces deux dîmes, établies de telle sorte que la quantité de la seconde se réglait sur celle de la première, on ajoutait, quandles approvisionnements de Rome l'exigeaient, \q frimieniitm imperatum : lepraefectus annonce^ chef de l'administration

286 SIXlàHfi PARTIB

de laquelle ressortissaient toutes les questions relatives à rapprovisionnement et à la consommation de Rome, se faisait livrer par les Siciliens 800,000 modiiy répartis proportionnellement sur tontes les cités, au prix de quatre sesterces par modius. Enûn, à la dîme, au fnmien^ ttmi emptiwi et au frtmienttMn imperatum, levés au profit de l'Etat, il faut ajouter le frtmientum aestimatimi et le fHimenttmi honorarttmi, levés in ceîîaniy c'est-à-dire pour la subsistance du gouverneur et de sa suite : il y avait là, comme nous le verrons, une charge onéreuse pour les provinciaux et un profit considérable pour les magistrats romains, en dépit des règlements qui intervinrent sur cette matière.

La première et la seconde dime^ telles que nous les voyons perçues en Sicile conformément à Tancienne loi du pays, que Ton appelait loi d'Hiéron, et à \di,lex provinciae^ donnée par le Sénat romain, n'apportaient à Rome qu'un revenu qui variait d'une année à l'autre, suivant les récoltes et l'état de l'agriculture. En Espagne et dans presque toute l'Afrique carthaginoise, les provinciaux devaient également l'impôt en nature, mais ils servaient à leurs risques et périls une quantité fixe, quelle que fût la récolte : c'est ce que Cicéro appelle vertigal certum stipendiarum. En Asie, le Sénat établit le système des cotes fixes par ville, lorsqu'il forma en province les états d'Attale III ; mais dans cette

partie de l'empire romain qui, depuis G. Gracchus, fut toujours une des plus imposées, le régime de l'impôt subit de fréquentes vicissitudes dont il serait trop long de suivre l'histoire.

Tous ces impôts, qui ne sont que l'impôt en nature proprement dit ou l'impôt en nature transformé, rentrent dans le genre que les Romains appellent vectigal, terme général que Varron rattache par rétymologie à vehere^ parce que, dit-il, l'obligation de transporter les denrées à un lieu fixé par le gouvernement était toujours liée à cette sorte d'imposition. On rangeait dans le même genre d'autres contributions, dont le groupement sous ce chef s'explique par des analogies assez arbitraires. Outre l'idée de transport signalée par Varron, les Romains semblent avoir considéré dans le vectigal le caractère de revenu aléatoire, sujet à varier : c'est en vertu de cette considération que le portorium est rangé dans ce genre, dont il peut encore être rapproché parce qu'on y retrouve l'idée de transport. Les portoria correspondent, en effet, à nos douanes, à nos droits d'octroi et de circulation, et consistent en un impôt sur les marchandises entrant ou sortant, perçu dans les cités et les ports qui n'en étaient pas exempts par une immunité spéciale. Le t?6ctigal certum, c'est-à-dire l'impôt en nature fixe et non plus proportionnel k la récolte, se range naturellement dans le vectigal en vertu de la

caractéristique donnée par Varron ; l'impôt en nature transformé (pecunia vectigalis), consistant en une somme fixe, ne s'y rapporte que par son origine, les espèces ainsi versées par le contribuable étant censées représenter une part des produits de son sol. Les scripturae et les revenus fournis par les terres du domaine public ne peuvent avoir été rattachés au vectigal qu'en raison du caractère variable de l'apport qu'ils versaient dans le trésor.

On appelait scripttirae les droits payés par les particuliers qui envoyaient leurs troupeaux paître dans les pâturages du domaine public; ces droits étant proportionnels, ils devaient déclarer le nombre de têtes des troupeaux, et des publicains chargés de la perception enregistraient ces déclarations : de là le nom de scriptura. Une partie de Yager publicus rentrait dans le domaine privé par l'effet des assignations, par exemple au profit des colons que l'on établissait sur un territoire conquis. Le revenu des terres assignées aux colons et que Ton appelait agri vectigales leur appartenait intégralement ; mais ils devaient à l'état romain une redevance fixée au moment de la concession. D'autres parties de Vager publicus (terres, mines, salines, forêts, pâturages), restaient dans le domaine public et étaient concédées temporairement à des particuliers ou à des compagnies, sous la forme de fermes avec baux, qui

remplacèrent peu à peu Tancien système des occupations ou concessions à titre précaire, avec droit de retrait arbitraire réservé à l'Etat. Les opérations auxquelles donnait lieu Vager publia cus^ enrichissaient les spéculateurs qu'elles attiraient en foule dans les provinces et formaient le revenu le plus considérable du Trésor. Cicéron, dans son second discours contre RuUus, ' rappelle au peuple que le domaine public en Campanie est une ressource qu'il serait imprudent d'aliéner, parce qu'elle est à l'abri de toute mauvaise chance, tandis que les tempêtes et la guerre peuvent priver l'état de revenus fondés sur des propriétés lointaines : pendant la guerre sociale, dit-il, les seuls revenus du domaine en Campanie ont nourri de grandes armées (1).

Le tributum, qui forme le second genre dans la classification des revenus de l'État romain,

(1) Quod si posset ager iste ad vos pervenire, nonne eum tamen in patrimonio vestro remanere malletis? Unumne fundum pulcherrimum populi Romani, caput yestrse pecunise, pacis ornamentum, subsidium belli, fundamentum vectigalium, horreum legionum, solatium annonse, disperire patiemini? An obliti estis, Italico belle, amissis ceteris vectigalibus, quantos agri campani fructibus exercitus alueritis ? An ignoratis cetera illa magniflca populi romani vectigalia, perleyi ssepe momento fortunœ, inclinatione temporis pendere? Quid nos Asise portus, quid Sjriœ rura, quid omnia transmarina vectigalia juvabunt, tenuissima suspicione prœdonum aut hostium injecta? (Gic, de Leg., agr,^ ii, 29.)

290 SIXIÀMB PARTIB

comprend le tributinn in capita, qui dépend du nombre des individus composant chaque famille, et le tribtUttm ex censu, proportionnel au cens. ' Il avait pour base la tribu, et le Sénat le prélevait sur les citoyens romains quand les besoins de rÉtat l'exigeaient. Il se payait en argent et avait primitivement pour objet essentiel de fournir à la République les moyens de subvenir à la solde et à Tentretien des légions. Par suite, l'expression de stipendiv/m fut employée comme synonyme de tributum. Le trihuttmi, c'est-à-dire l'impôt, ayant sa base dans l'organisation des tribus cessa d'ailleurs, comme nous le verrons, d'être exigé des citoyens romains : dès lors, on s'explique que, pour désigner un impôt fixe en espèces, destiné principalement à l'entretien des armées et pesant sur les non-citoyens, qui n'étaient pas organisés en tribus, le terme s^tpendiv/m se soit introduit dans l'usage à côté du terme trihutimiy qui se maintint cependant à cause de la synonymie établie primitivement entre l'un et l'autre. Les Romains appellent donc stipendiariae les cités qui sont assujetties à des contributions dont la somme est indépendante des variations que subit la production de leur sol, par opposition aux civitates vectigales, c'est-à-dire qui paient, soit en nature, soit en espèces représentant l'impôt en nature, des contributions variables comme leurs ressources.

Parfois on accordait aux cités qui étaient dans

LB GOUVERNEMENT DES PROVINCES 29l

la condition fiscale des stipendiariœ l'avantage do passer dans celle des vectigalesy qui était regardée comme plus favorable et au-dessus de laquelle il n'y avait que celle des cités franchei {immimes), qui ne payaient ni Tune ni l'autre des deux formes de l'impôt, mais n'étaient pas à l'abri des réquisitions.

Le trihutvm d'un côté, de l'autre le vectigal constituent, comme nous l'avons dit, les deux grands genres auxquels se rattachent toutes les espèces de l'impôt romain, dont la classification ne repose pas sur le même principe que celle de l'impôt français, à laquelle on s'est souvent efforcé à tort de la ramener. En effet,- chez nous on distingue deux sortes d'impôt : l'impôt direct, perçu d'après des rôles dressés d'avance et qui est réclamé directement à la personne du débiteur que l'Etat s'est donné ; l'impôt indirect, qui est demandé non plus à la personne, mais à la chose^ et qui est perçu à l'occasion d'un fait, sans qu'on ait à rechercher de qui ce fait provient. Quand on peut dresser d'avance des rôles où sont inscrits les noms des contribuables avec la somme dont chacun est redevable, il y a impôt direct ; sinon Tirapôt est indirect. Chez les Romains, le trihutimi correspond à ce que nous appelon-s la contribution foncière et personnelle, les vectigalia comprennent tous les autres revenus de l'Etat; les uns rentrant dans ce que nous appelons les taxes indirectes, comme les |)or^orea,

les autres se rapportant à l'impôt direct, comme les revenus du domaine public. On rangeait même dans le vectigal certaines redevances qui n'étaient que la rétribution des services rendus aux particuliers par TEtat ou par les villes, par exemple le prix que l'on payait pour avoir le droit d'amener sur sa propriété l'eau des aqueducs (1). On peut donc dire que, si le principe sur lequel repose notre classification des impôts n'est pas à l'abri de la critique, cette classification, quelque artificielle qu'elle soit, est cependant mieux déterminée que celle des Romains, chez lesquels la confusion entre les deux genres principaux est fréquente, sans doute parce que, dans un grand nombre de cas, le vectigal se dépouille de son caractère primitif et principal d'impôt en nature, d'un produit variable ; aussi trouvons-nous souvent chez les écrivains le terme vectigal employé pour désigner, d'une façon générale, tous les revenus de l'Etat; Suétone, par exemple, se sert tour à tour indifféremment du mot tributimi et du mot vectigal^ dans la même phrase, en parlant de toute espèce de contributions : « Vectigalia nova atque inaudita « primum per publicanos, deinde, quia lucrum % exuberabat, per centuriones tribunosque prse-

(1) Consulter sur l'impôt, BaudriUart, Manuel d'Economie politique, et surtout la savante thèse de M. R. Cagnat : leportorium, chez les Romains,

« torianos exerçait (Caligula), nulle rerum aut « hominum génère omisse oui non tribut! ali- « quid imponeret. > (1).

Outre les impôts extraordinaires ou réquisitions, les impôts destinés au gouverneur et à sa suite et les impôts ordinaires dûs à l'Etat (2), les villes de province avaient encore à supporter leurs dépenses communales, et si elles n'avaient pas de propriétés, elles ne pouvaient alimenter leurs budgets municipaux qu'au moyen de taxes particulières, qui s'ajoutaient à celles dont nous venons de donner une idée. Enfin, les frais du culte, la construction et l'entretien des monuments publics, des ports,, des égoûts, des aqueducs, des routes, qui prirent sous l'empire un immense développement, soit que ces dépenses fissent partie des charges imposées par Rome, soit qu'elles fussent attribuées au budget communal, pesaient encore sur les provinciaux.

§ 8. — Z>eè revenus de PÉltat : otiarg-es pesant sixr les citoyens rom.alns

Depuis la conquête de la Macédoine par Paul Emile, l'an de Rome 584, les citoyens romains

(1 ) Suét., Calig,, 52.

(2) Il faut joindre à ceux que nous avons nommés, rimpôt sur les portes (ostiarium), mentionné par Cicéron dans une lettre au proconsul Appius qui l'avait précédé en Cilicie, et Timpôt sur les colonnes dont il parle à Atticus (xiii, 6.)

294 SECIÈMB PARTIB

ne payèrent plus le tributtmi ; en 694, la loi de Metellus Nepos abolit les douanes en Italie ; mais Jules César les rétablit sur les marchandises étrangères. Une loi agraire, dont la date probable est l'an de Rome 643, ordonne la suppression àvL vectigal ^o\xT Vager publicus en Italie (1),

(i) La même loi ordonnait la vente de Yager publiei^ en Afrique et en même temps confirmait dans la possession d'une partie de cet ager publicuê d'Afrique les possesseurs qui en jouissaient et les princes Numides, fils du roi Masinissa. Ces ventes du domaine public, en Afrique, avaient pour objet de compenser la diminution de revenus que faisait subir au trésor la suppression du vectigal produit par Vager publicus situé en Italie. Toutes ces mesures sont favorables au parti aristocratique : or nous connaissons dans le collège tribunicien de l'an 643, outre Memmius, qui appartient à la faction démocratique, Baebius qui est dévoué aux intérêts de l'aristocratie; on peut donc lui attribuer, avec vraisemblance, l'initiative de la loi en question. C'est à tort que beaucoup d'historiens attribuent la suppression du veoti" gai, en Italie, à une loi Thoria, de l'an 635, en se fondant sur un texte de Cicéron {Brutus^ xxxvi) : « Sp. Thorius « satis valuit in populari génère dicendi, is qui agrum « publicum vitiosa et inutili lege vectigali levavit. » M. Leclerc traduit : « Sp. Thorius fut un orateur popu- « laire assez en crédit. C'est lui qui, par une loi aussi < mauvaise qu'inutile, déchargea d'impôts les terres « publiques. » Mais la loi Thoria nous est connue à la fois par les monuments épigraphiques qui ont été étudiés par M, Mommsen et par le récit d'Appien (B. C, 1, 27); or nous apprenons ainsi qu'elle est une loi de réaction contre les Gracques : elle annule la loi Sempronia de açris dividendis, supprime les triumvirs agris dandi^

LB GOUVBRNfiMENT >ES PROVINCBS 295

c'est-à-dire que dès lors les colons concessionnaires du domaine public dans cette région sont affranchis des redevances. Pendant les deux derniers siècles de la République, l'État aliéna son domaine en Italie ; cette aliénation fut complétée par une loi de César pendant son consulat : « Après la distribution des terres de la w Campanie et l'abolition des douanes, écrit « Cicéron, quel revenu reste-t -il en Italie à la « République, excepté le vingtième sur la vente « et l'affranchissement des esclaves ? » (A.d Att. II, 16). A partir de cette époque, le citoyen romain ne supporte plus aucune charge pour ses biens fonciers en Italie, où toutes les terres ont pris le caractère de Vager privatus et comportent la propriété Quiritaire. S'il a des propriétés sises dans Vager provincialis^ soit en qualité de colon ayant eu sa part dans une assignation, soit

assignandis judioandis, interdit les assignations et ordonne que la jouissance soit laissée aux possesseurs. Comment s'expliquer que Cic^ron, toujours hostile à l'œuvre des Gracques, ait condamné, dans le texte que nous venons de citer, une mesure évidemment conforme à ses idées politiques? C'est que ce texte, loin de condamner Sp. Thorius, lui est au contraire favorable, selon l'interprétation proposée par M. Mommsen : levavit a pour complément indirect vitiosa et inutili lege; veotigali est un ablatif instrumental, et il faut entendre : « Sp. Thorius.... qui délivra le domaine public d'une loi « vicieuse et inutile (la loi Sempronia que Cicéron devait « en effet juger ainsi), en le soumettant au vectigql. »

pour les avoir acquises d'un colon par vo* 3 d'achat ou de succession, en droit, il n'en e qu'usufruitier : il peut les vendre ou les tram mettre, mais il doit un vectigal, qui, il est vra ' ne semble pas avoir été réellement perçu. Tel! î est sa situation, s'il réside en Italie. S'il résià > en province, ailleurs que dans une civitas ayai ' obtenu le privilège de l'immunité et, vu cettj qualité, conservant la propriété de son sol, il e :. ^ soumis aux t?ec^i^aZta, c'est-à-dire aux redevance • qui grevaient Vager provineialis , et même soi • l'Empire il était assujetti aux stipendia ou impôts fixes (1). C'est pour remédier à cette inégalité entre les citoyens que TEmpire créa 1 fiction juridique appelée jus Ilalicv/m, qui, pa. un privilège que conférait l'empereur, assimilai un territoire extra-italique au territoire italique. De cette assimilation résultait la transformatir : de V ager provinciaîis en soîiùm italicimi^ av. tous les avantages qui y sont attachés : la coi nie ou le municipe munis du jus italicum cor. portaient le dominium quiritariwm, et ses haL tants étaient exempts des tributs provinciau: Suivant Zumpt, Auguste, quand il transporta c . province les habitants des territoires italiqu'. qu'il avait assignés à ses vétérans, créa, poi. épargner aux premiers une diminution de lou; '

(1) Voir Willems, Droit public Romain^ p. 518.

àroiis^le jus italiaum, dans lequel il ne faut voir que Tassimilation du territoire provincial au territoire italique, avec toutes les conséquences qui en découlent, et non une condition politique applicable à des individus ou à des collections d'individus, qui eût formé une situation intermédiaire entre la Latinité et la pérégrinité. Cette dernière opinion, émise par Sigonius et défendue par Bureau de la Malle, a été réfutée par Savigny, et la découverte des leges Salpensana et Malacitana, a complètement éclairci la question en démontrant l'identité de l'organisation politique des municipes extra-italiques et des municipes italiques (1). Les citoyens romains ont donc l'immunité relativement à leurs biens fonds, et l'impôt foncier ne les atteint qu'autant qu'ils entrent dans les sociétés qui aflPerment des parties de Yager publicus proprement dit, c'est-àdire de celui que l'Etat, au lieu de l'aliéner sous une forme quelconque, exploite lui-même par l'intermédiaire des publicains, ou encore s'ils sont possesseurs de portions de Vagerprovincialis sur le sol des cités n'ayant pas reçu soit l'immunité, soit le jus italicum. Mais ils paient les portoriUy qui, supprimés en Italie l'an 60 avant notre ère, y ont été rétablis par Jules César pour les marchandises étrangères ; la centesima rerv/m venaîium, impôt sur les ventes à l'encan,

(1) Voir Willems, Droit public romain^ p. 518.

298 SiXlàMB PAUTIB

qui date de la fin des guerres civiles ; le sola-riimij ou impôt sur les constructions élevées dsins les loca publica ; la vicesima manumisiontmij c'est-à-dire l'impôt du vingtième de la valeur des esclaves affranchis. Ce vingtième était à la charge du manumissus, à moins que le mamùmissor ne voulût en joindre le doi à celui de la liberté, qui s'appelait alors gratuita lihertas. Les affranchissements qui ne donnaient que la liberté de fait, susceptible d'être révoquée, et non la liberté de droit, c'est-à-dire, sous la République, tous ceux qui avaient été opérés sans les formes solennelles, et, sous l'Empire, tous ceux qui conféraient la liberté sans le droit de cité, étaient exempts de cette contribution : ainsi, l'affranchissement par un pérégrin ne donnait pas lieu à la perception du vingtième, parce qu'il ne produisait pas un citoyen romain. Le sel, dont la vente fut réservée à l'Etat, sinon toujours, comme on le croit généralement, du moins quelque temps, était un impôt qui atteignait à la fois les citoyens et les non-citoyens. Enfin, il faut compter parmi les sources ifies revenus de l'Etat, le trihutum spécial imposé aux citoyens qui étaient relégués parmi les aerarii et le tributuniy payé par les orbt et par les viduosy pour Vaes hordearium des équités eguo publico.

LB GOUYBRNBMENT DBS PROYINGBS 299

§ 9. — Peroeptiozi des ro^onviB de l*É:tat

La perception des impôts, tant que dura la république romaine, n'eut jamais lieu directement. Comme les grands travaux publics et la fourniture des armées et des flottes, elle était concédée ppr les censeurs à des compagnies qui affermaient les dimes, les redevances en argent ou en nature, les portoria^ les terres du domaine public, les mines et les salines de telle ou telle région, en un mot toutes les sources des revenus de TEtat, moyennant une somme fixe (1). Les compagnies, dont l'organisation comprenait un nombreux personnel d'actionnaires et d'agents, étaient représentées aux adjudications par leur directeur (magister), qui encbérissait en levant la main ; c'est de là que vient, suivant Festus, le nom de manceps donné au fermier principal :

€ manceps dicitur qui quid a populo Romano « émit condueitve quia, manu sublata, signiflcat « se auctorem emptionis esse. » L'adjudicataire devait fournir une caution, et celui qui répondait pour lui s'appelait praes (2). Les spéculations

(1) Voir tome I, p. 141.

(2) Prses est is qui populo se obligat, interrogatusque a magistratu si prœs sit, ille respondet : prœs, dit Festus. Suivant le même auteur, h terme prœs s'emploie aussi pour désigner le nutnoeps, parce que l'un et l'autre sont également engagés devant l'Etat : Manceps dicitur qui

300 SIXIÈMB PARTIS

auxquelles donnait lieu Texploitation des revenus publics, firent naître de vastes sociétés dans lesquelles beaucoup de Romains notables étaient intéressés. Si en effet les sénateurs ne pouvaient pas s'engager ostensiblement dans ces compagnieSy ils y plaçaient cependant leurs capitaux, ils intervenaient dans toutes les opérations en y faisant entrer leurs créatures ou en se dissimulant derrière des prête-noms, et les chevaliers, qui s'en étaient fait réserver la direction, absorbèrent bientôt toute l'activité industrielle, commerciale et ânancière de l'Etat. C'est aîns' que l'ordre équestre conquit avec la fortuno cette importance politique que donne toujours dans une société, la puissance de l'argent.

En effet le gouvernement romain ne pouvaiî pas se passer du concours des publieains ; seule :.? leurs compagnies étaient en mesure de se charger des grandes entreprises qu'il mettait eu adjudication. Dès le temps de Polybe, ces grand > financiers tenaient sous leur influence les plus hauts personnages, dont ils faisaient fructifier les capitaux; et les gouverneurs de provinces le^ mieux intentionnés étaient obligés de les mena ger, non-seulement par intérêt, mais même, g i un certain sens, par devoir. Tandis que chc/!:

quid a populo émit conducitvd; qui idem prses dicitur qui tam débet prsestare populo quam is qui pro eo pra. i factus.

nous Timpôt représente en quelque sorte une cotisation due, en raison de ses moyens, par chacun des individus qui participent aux avantages que l'organisation sociale assure à tous ses membres, chez les Romains l'impôt assis^ pour sa majeure partie, sur les non-citoyens, qui, comme nous venons de le voir, étaient, pendant la période républicaine, chargés sans proportion avec les citoyens, était considéré, relativement aux sujets de Rome, comme une contribution de guerre payée au vainqueur par le vaincu. Aussi le magistrat regardait-il comme un devoir de servir l'Etat en facilitant les opérations de ceux qui prenaient la tâche de percevoir les revenus par lesquels il subsistait, et, s'il protégeait les sujets de Rome et leurs biens, c'est qu'ils étaient la fortune de la République. Cependant ces vues égoïstes du patriotisme romain, longtemps étroit et exclusif, furent amendées, chez les hommes que polissait la culture grecque, par les idées philanthropiques que la philosophie stoïcienne a l'honneur d'avoir répandues la première, avant que le christianisme en assurât le triomphe. On peut relever dans les ouvrages de Oicéron de nombreux passages qui prouvent qu'à ses yeux tous les hommes, surtout les Grecs, ont droit à être bien traités, non-seulement à cause de l'intérêt de Rome, mais pour eux-mêmes. Ces Romains éclairés sentaient que, cbmme le proclamera Horace,

302 SDOBMB PARTIS

c'était la Grèce qui leur avait apporté la civilisation ; si| devenue incapable de se gouverner elle-mémey elle était tombée entre leurs mains, ils lui devaient par reconnaissance, outre lajuitice qui s'impose à tous les hommes envers leurs semblables, une protection bienveillante. Citons à ce sujet quelques phrases de la belle lettre de Cicéron à son frère Quintus. Nous y verrons la preuve que, s'il a défendu l'oligarchie aristocratique et financière du dernier siècle de la République, cruellement oppressive pour les provinces dont le sort a été certainement amélioré par Tadministration impériale, il était du moins par ses idées et par son caractère, au-dessus des vues qui ont amené la ruine do son parti. « Si le c sort, écrit-il à son frère, avait placé sous vos a lois les nations barbares et farouches de « l'Afrique, de l'Espagne ou des Gaules, Thuma- « nité vous ferait encore un devoir de travailler « à leur bonheur et de vous dévouer à leur con- « servation ; mais lorsque nous commandons à « des peuples civilisés, que dis-je ? à des peuples « auxquels on attribue la gloire d'avoir civilisé « le monde, avec quel empressement ne devons- < nous pas leur rendre ce que nous tenons d'eux? « Oui, je l'avouerai sans honte, surtout vivant € comme je fais et après des actions qui éloi- « gnent de mon caractère tout soupçon de fai- « blesse et de légèreté, je l'avouerai, dis-je, si € j'ai acquis quelque gloire, je la dois aux con-

- .»•*« *• .*•-••-. ^,. Arr

« naissances et aux principes que j'ai puisés « dans les sciences de la Grèce et dans les mo- « numents de son génie. A ce titre, indépence damment de la justice commune que nous « devons â tous les hommes^ il en est une parti- « culière que cette nation célèbre parait attendre « de nous : c'est que formés par ses leçons, « nous fassions servir à sa félicité ces lumières a dont elle-même a éclairé nos esprits (1). >

Les gouverneurs de provinces, avons-dit, ménageaient les publicains comme les intermédiaires nécessaires par lesquels passaient les revenus de l'État. Ils les ménageaient encore, dans un but personnel, parce qu'ils étaient les membres d'un parti puissant, dont tous les membres étaient unis par cette étroite solidarité que crée la communauté des intérêts pécuniaires, plus forte que tout autre lien dans les temps corrompus. Oicéron, quelque animé qu'il soit du désir de faire régner la justice dans l'administration provinciale, ne manque pas d'avertir son frère qu'il ne faut point les heurter de front : concilier les intérêts opposés des publicains et des provinciaux, tel est le problème qui se pose à tout gouverneur éclairé, et dont il ne doit négliger ni l'un ni l'autre terme (2), Plus d'une

(1) Ad. q, fratrem^ i» 1.

(2) . . . Atque huic tuse voluntati ac diUgeotiœ difftcultatem luagnam afferunt publicani. Quibus si ttdTerftamurf ordinem de nobis optime meritum et per nos cum repu-

foiSy dans sa correspondance, il recommanda aux magistrats provinciaux auprès desquels sa haute situation lui donnait de Tinfluence telle on telle compagnie de spéculateurs, dans laquelle étaient engagés les fonds de ses amis (1). Pendant qu'il est en Cilicie, il reçoit de son côté les mêmes recommandations; on lui demande des places de tribun ou de préfet, et il a le courage de refuser à Brutus une préfecture pour ce même Scaptius qui, sous le gouvernement de son prédécesseur, à la tête d'une troupe de cavalerie, avait si étroitement bloqué le Sénat de Salamine que cinq sénateurs étaient morts de faim.

Si les provinciaux, soutenus par le gouverneur, osaient résister aux fermiers de l'Etat et repousser des exigences illégales, que les tribunaux compétents fussent composés des chevaliers ou des sénateurs, ils ne trouvaient dans les juges que des complices avoués ou occultes de leurs persécuteurs : on sait comment Rutilius, l'intègre lieutenant de Scsevola, en Asie, poursuivi sous prétexte de concussion, par ceux mêmes dont il avait réprimé les brigandages,

blica coDJunctum et a nobis, et a republica disjungemus. Sin autem omnibus in lebus obsequemur, funditus eos perire patiemur quorum non modo saluti sed etiam com* modis consulere debemus. (Jd., ibid,) (1) Voir par exemple, ad Fwm.j xiii, 9.

subit une condamnation scandaleuse dont le souvenir inspire à Oicéron des accents d'une élo- ^ quente indignation. Après que la leœ Cûrneîia jiHiiciaria eut rendu aux sénateurs les jurys d'où les avait exclus le second des Grac^ues, on put croire, il est vrai, que la noblesse, relevée par Sylla, aimerait à faire sentir aux hommes d'argent le poids de son autorité; mais on vit bientôt que les deux ordres s'entendaient pour maintenir, au mépris de la justice, des abus qui les enrichissaient également : les sénateurs avaient aliéné leur indépendance à partir de l'époque où ils prirent Thabitude de verser leurs fonds dans les caisses des trafiquants qui les faisaient fructifier. Après Sylla comme avant, l'impunité fut la règle, la répression demeura une rare exception : Verres aurait certainement échappé s'il n'avait pas eu, outre le tort d'opérer avec un sans-gêne maladroit, sur un théâtre trop voisin de Rome, la mauvaise chance de rencontrer un accusateur comme Gicéron.

La multiplicité des lois, quelle que fût la composition des tribunaux, ne pouvait pas protéger efficacement les provinciaux contre l'avidité d'une société dont les membres les plus éminents étaient intéressés à les exploiter. « En vérité^ « dit publiquement Gicéron, je crois que les € nations étrangères enverront bientôt des dépu- « tations au peuple romain pour le prier et le c supplier d'abolir les lois et les jugements

306 SIXlèliB PARTIB.

« contre les concussions. En effets sans les trice bunauXy chacun se contenterait de voler ce « qu*il croirait suffisant pour lui et ses enfants^ « tandis qu'avec de pareils tribunaux chacun « emporte de quoi satisfaire lui, ses patrons, € ses avocats, le préteur et ses juges > (1).

Nous avons vu que les fermiers publics avaient le droit de compter sur le concours du gouverneur et de ses officiers pour seconder leurs opérations relatives à la perception de l'impôt : Cicéron nous montre Verres vojageant en Sicile, dans la saison la plus chaude, pour assister à la collection des dîmes, et s'il rapporte ce fait, ce n'est pas comme un grief contre lui, tandis qu'il reproche à Gabinius, ancien proconsul de Syrie, de n'avoir pas fait justice aux fermiers du domaine^ d'avoir rompu les traités conclus par eux avec les cités, supprimé les moyens de contrainte^ affranchi certains peuples des impôts et des tributs, défendu aux collecteurs et à leurs esclaves de se trouver dans une ville toutes les fois qu'il y serait. (2). Or c'étaient les abus de la perception qui rendaient les charges insupportables. Les vectigalia, comme nous l'avons dit, impliquaient, suivant Varron, l'idée que ces redevances devaient être transportées au lieu fixé par le percepteur. Le magistrat pouvait donc

(1) Cic, in Verr,, i, 14.

(2) Gic, dejprov, oons,, 5; Person, p. 283.

exiger qu'on lui livrât le blé auquel il avait droit sur un point éloigné du lieu de la récolte. Pour échapper à des transports qui grossissaient ses charges, le contribuable n'avait pas d'autre ressource que de transiger, avec le gouverneur, s'il s'agissait des redevances qui lui étaient dues personnellement, aveo' les publicains, s'il s'agissait de celles qui étaient perçues au profit de l'Etat. Les règlements portaient que les grains devaient rester sur l'aire tant que la dîme n'aurait pas été perçue : en refusant ou en différant d'accepter la livraison, sous prétexte de la qualité, dont ils étaient juges, les percepteurs lassaient la patience du contribuable^^ui, voyant le mauvais temps approcher et menacé de perdre sa récolte, ou encore poussé par un avis du gouverneur qui le sommait de s'acquitter, n'avait pas d'autre moyen, pour sortir d'embarras, que de se résigner à une transaction qui grossissait les bénéfices des fermiers de l'impôt. Le discours de Cicéron de re frumentaria est plein de révélations sur les exactions auxquelles la dime donnait lieu, et, d'après lui, le mal n'est pas particulier à la Sicile, ni à ce genre d'impôt : t Lugent omnes provincise, queruntur omnes t liberi populi; régna denique jam omnia de < nostris cupidatibus expostulant. ». (1). « Parce tout oii pénètre le publicain, lisons-nous aussi

(1) Gic, in Verr, de re frument, 89

308 SIXIBMB PAHTIE

c dans Tite-Liye, les lois sont sans effet, il n'y « a plus de liberté. » (1).

Pour échapper à ce fléau, les villes rachetaient les charges dont elles étaient grevées au moyen dQ traités (pactiones) avec les fermiers de TEtat, qui leur concédaient ainsi le privilège de faire répartir et percevoir par leurs agents municipaux, les redevances en nature ou en argent auxquelles elles étaient taxées. Malgré Télé* vation des prix que la concurrence faisait atteindre aux adjudications et les gratifications qu'il fallait, en outre, donner aux adjudicataires pour traiter avec eux, ce rachat (redemptio tributorum), était favorable aux cités qui reprenaient ainsi la libre disposition de leurs propres ressources ; Gicéron se félicite, dans une lettre à Atticus (2), que les villes de sa province aient fait partout avec les fermiers de TÈtat des traités qui faciliteront sa tâche, c'est-à-dire qui lui permettront de ménager à la fois les sujets de Rome et les publicains, dont le concours était nécessaires à ses vues politiques. (3.)

(l)Tite-Live, XLV, 18.

(2) Cic. ad Au., v, 13.

(3) Voir la table et l'index ù la fin du tome III.

(fin du second volume)