XXXV

LES givitateS sine SUFFRAGIO 225

et partant de cette idée qu'en octroyant le droit de cité à des vaincus, Rome leur faisait une concession digne d'envie, il ne comprend ni pourquoi les Romains ont accordé de préférence cette faveur précisément aux peuples qui leur avaient opposé la plus vive résistance, ni comment les uns ont pu refuser un tel don, comme les Herniques (1), les autres ont eu l'ingratitude de faire défection après l'avoir reçu, comme Velitrae (2). Cependant lui-même il a pu voir dans les sources où il a puisé, et il constate souvent par son propre témoignage que la civilas sine suffragio n'était en réalité que la forme la plus dure de la sujétion, imposée aux vaincus que Ton voulait frapper d'un abaissement irrémédiable, comme les Antiates (3) et les Anagniens (4). Les villes qui subissaient cette con-

(1) Hernicorum tribus populis, Aletrinati, Verulano, Ferentinati, quia maluerant quam civitatem, suse leges redditse, conubiumque inter ipsos, quod aliquandiu soli Hernicorum habuerunt, permissum (Tite-Live, ix, 43).

(2) In Veliternos, veteres cives Romanos, quod toties rebellassent, graviter sœvitum (Tite-Live, viii, 14).

(3) Antium nova colonia missa cum eo ut Antiati-

bus permitteretur, si et ipsi coloni adscribi vellent ; naves inde longse abactse, interdictumque mari Antiati populo est, et civitas data (Tite-Live, viii, 14).

(4) Anagninis quique arma Romanis intulerant civitas sine suffragii latione data ; concilia conubiaque adempta, et magistratibus, prseterquam sacrorum curatione, interdictum (Tite-Live, ix, 43).

226 GINQUlàMB PAJ^TIB

dition, perdaient une partie de leur territoire sur laquelle on établissait des colons chargés de surveiller l'ancienne population. Elles n'étaient pas seulement privées de toute liberté d'action dans leurs relations internationales et étroitement assujetties à la direction politique des vainqueurs, elles étaient encore dépouillées de leurs instituiions propres et de l'autonomie municipale. Les unes, qui avaient reçu un grand nombre de colons Romains, devenaient des colonies romaines, c'est-à-dire des villes dans lesquelles se trouvait, à côté de l'ancien peuple privé de ses droits, une population nouvelle qui, comme nous l'avons montré, avait la plénitude de la cité Romaine ; les autres étaient gouvernées par des magistrats (prœfecti) envoyés de Rome et formaient ce qu'on a appelé des préfectures : c'est en effet l'absence d'une autorité municipale indépendante qui est le trait caractéristique de la condition des préfectures dans lesquelles la justice et le gouvernement sont entre les mains des préfets romains. Les préfectures avaient un marché et un tribunal, mais point de magistrats à leur nomination ; le préfet était chez elles comme une sorte de dictateur qui leur tenait lieu de tout : elles n'avaient ni corps municipal, ni sénat, ni aucune des insti* tutions qui faisaient la vie des cités antiques, et formaient non plus des peuples, mais de simples agglomérations. C'est ainsi que quand

LES GIVITATBS SINE SUPFRAGIO 227

Oapoue eut été prise, après sa défection pendant la seconde guerre Punique, trois cents chevaliers qui, servant en Sicile, n'avaient pas pris part à la trahison de leurs compatriotes, furent incorporés au municipe de Gumes qui prohablement avait déjà reçu le droit de suflfrage. Il fallait, en effet, qu'en raison de leur fidélité on leur conservât leurs droits ; or Capoue n'étant plus une cité, il était nécessaire qu'on les rattachât à une autre commune pour qu'ils ne fussent pas sans patrie. Les préfectures disparurent quand le droit de cité eut été étendu à toute l'Italie.

A côté des civitates sine suffragio^ parmi les cités rattachées au système Romain par les liens d'un assujettissement toujours complet au point de vue des relations internationales, mais plus ou moins étroit au point de vue de la vie municipale et du droit privé, nous trouvons les municipes. La notion du municipe était déjà obscure au temps d'Aulu-Gelle qui constate que les Romains eux-mêmes n'étaient pas d'accord sur ce sujet : « municipes et municipia verba sunt dictu « facilia et usu obvia, et neutiquam reperias qui € hsec dicit quin scire se plane putet quid dicat ; € sed prefecto aliud est, aliud dicitur (1). D'après lui, c'était une erreur répandue que la condition des colonies, sans doute des colonies Latines,

(1) A. Gell., XVI, 13.

était supérieure à celle des municipes, et dans un discours sur les Italiques l'empereur Adrien aurait combattu cette erreur en exprimant son étonnement que les Italiens eux-mêmes et d'autres municipes, parmi lesquels il cite Utique, qui pouvaient garder leurs propres lois, aient demandé à être transformés en colonies. Les Prénestins, dit-il, avaient au contraire demandé à l'empereur Tibère de passer de l'état de colonie à celui de municipe, et Tibère qui s'était guéri chez eux d'une grave maladie, leur accorda par reconnaissance ce qu'ils demandaient (1). Ce qui caractérise le municipe, d'après Aulu-Gelle, c'est la participation au fmmtùs^ c'est-à-dire aux fonctiens (officia) de la vie civile des Romains et la faculté de conserver ses propres lois (2). Cette

(1) Existimamus meliore condicione esse colonias quam municipia, de cujus opinionis tam promiscuse errorlbus D. HadrianuB, in oratione quam de Italicensibus, unde ipse ortus fuit, in senatu habuit, peritissime disseruit, mirarique se ostendit quod et ipsi Italicienses, et qusedam item alia municipia antiqua, in quibus Uticenses nominat, cum suis moribus legibusque uti possent, in jus coloniarum mutare gestiverint, Prsenestinos autem refert maximo opère a Tiberio imperatore petiisse orasseque ut ex colonia in municipii statum redigerentur, idque illis Tiberium pro referenda gratia tribuisse, quod in eorum finibus, sub ipso oppido, ex capitali morbo revaluisset (A. Gell., XVI, 13).

(2) Municipes ergo sunt cives Romani ex municipiis, legibus suis et suo jure utentes, muneris tantum cum populo Romano participes; a quo munere capessendo

LES aVlTATBS SINE SUFFUAGIO 229

définition s^acoorde avec celle de Festus, d'après lequel le terme mtmicipes s'applique à trois catégories d*individus : € municipes erant qui « ex aliis civitatibus Romam venissent. Horum a autem tria fuere gênera : alii qui cum Romam a venissent neque cives Romani essent^ partiel* <K pes tamen fuerunt omnium rerum ad munus « fungendum una cum civibus Romanis, prseter- « quam de suffragio ferendo aut magistratu ca- € piendo. Alii quorum civitas universa in civita- « tem Romanam venit. Alii qui ad civitatem « Romanam ita venerunt uti municipes essent « suse quisque civitatis, suisque uterentur legi- « bus, simulque suffragium Romse haberent et a ibi magistratus' capere possent (1). » Au premier genre appartiennent les habitants de Fundi, de Formies, de Oumes, d'Acerra, de Lanuvium, de Tusculum, qui parvinrent au bout de peu d'années à la cité Romaine ; au second les Anciens, les Oérites (2), les Anagniens ; au

appellati yidentur, nuUis aliis necessitatibus neque ulla populi Romani lege adsiricti, nisi populus eorum fundus factus est (ibid,) Nous avons expliqué le terme fundus ci-dessus.

(1) Voir Festus dans les extraits faits par Paulus, au mot munioipium ; voir aussi le dictionnaire de Forcellini au mot munioeps.

(2) Les Cérites, en récompense de l'hospitalité donnée aux prêtres et aux sacra de Rome pendant Tinvasion Gauloise, reçurent Vhosjpitiiim publioum, c'est-à-dire

230 GIMQUliEHB PAKTIB

troisième les Tiburtins, les Prénestins, les Pisans, les Arpinates ; la première et la seconde des catégories établies par Festus ne sont pas autre chose que la civitas sine suffragio^ tandis que la troisième comprend tous les citoyens Romains optimo jure qui, comme Caton etCicéron, ne sont pas originaires de Rome même. La différence entre les deux termes civitas sine suf' fragio et vmmicipium peut donc être conçue de la façon suivante : le premier, plus étroit que le second et s' appliquant à des peuples traités moins favorablement par les Romains, désigne des cités qui perdant une partie de leur territoire livré à des colons et étant souvent en outre réduites à l'état de préfectures, n'obtenaient comme compensation à tous ces sacrifices que la participation à quelques-uns des droits privés compris dans la civitas. Le second au contraire implique deux conditions : 1« la faculté de garder ses propres lois ; 2° la participation à une somme plus ou moins considérable des droits compris dans la civitas. La première de ces conditions exclut de la définition du municipe le»

que Rome leur accorda un traité qui facilitait les relations entre les deux peuples considérés comme indépendants et contenait peut-être aussi quelques concessions en matière de oonubitim et de commeroit^m; plus tard les Gérites firent la guerre à Rome qui leur enleva la moitié de leurs terres et les réduisit à la oivitas sine suffragio.

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LES GIVITATES SINE SUPFRAGIO 231

civiiates sine suffragto qui réduites à l'état de

préfectures, ont perdu par là leur autonomie municipale ; la seconde s'applique à quelquesunes des civitates sine suffragio, mais elle s'applique en outre à tous les individus et à toutes les cités qui ont obtenu la plénitude de la ctt?ttas Romana : c'est ce qu'on appelait le municipe au droit le plus large, optimo jv/re municipium. Quant aux colonies^ elles diffèrent des municipes, comme le dit Aulu-Gelle (1), par deux caractères : V elles ont leurs racines dans Rome même dont elles ne sont en quelque sorte qu'un extension, ce qui est vrai non-seulement des colonies Romaines, mais aussi des colonies dites Latines, car les unes et les autres sont fondées psir le gouvernement de Rome, et les secondes comprenaient, avec les Latins, des citoyens Romains, qui toutefois abdiquaient leur qualité en s'y faisant inscrire ; le municipe, au contraire, tire son origine de lui-même en tant que corps social ; 2® les colonies, si elles parti-

(4) Coloniarum alla necessitudo est : non enim veniunt eztrinsecus in civitatem, nec suis radicibus nituntur, sed ex civitate quasi propagatse sunt^ et jurainstitutaque omnia populi Romani, non sui arbitrii habent ; quse tamen condicio cum sit magis obnoxia et minus libéra, potior tamen et prsestabilior existimatur propter amplitudinem majestatemque populi Romani cujus istœ coloniae quasi efûgies parvœ simulacraque esse quœdam videntur (A. Gell. xyi, 13).

cipent à la majesté du peuple Romain, dont elles ont même, au moins virtuellement, quand elles sont colonies romaines, tous les droits politiques (1), sont cependant assujetties aux ^lois de la métropole ; le municipe, au contraire, garde, comme nous l'avons vu, ses propres lois, à moins qu'il n'adopte volontairement les lois de Rome.

Quand la plénitude du droit de cité eut été étendue à toute l'Italie, qui par suite ne présenta plus que des municipia optimo jure^ Jules César avec son esprit pratique et sa vocation d'organisateur, s'efforça de compléter la constitution de toute la péninsule en cités municipes : c'est là l'objet de ses deux lois municipales, l'une de l'an 49 pour la Gaule Cisalpine, l'autre de l'an 45 pour toute l'Italie. En même temps, le système des municipalités Italiques, répandu hors de l'Italie, constituait pour les villes les plus avancées dans la civilisation romaine une sorte de stage, au terme duquel elles voyaient briller l'espoir qu'un jour il leur serait donné d'être placées sur le pied de l'égalité avec l'Italie et avec Rome. Telle était la situation des grandes villes maritimes comme Gadès, Sinope, Béryte, Alexandrie ; le monde extra-italique présenta alors le spectacle de la même diversité de conditions que l'ancienne Italie, et comme autrefois,

(1) Jus suffragii, jus honorum.

LES CIVITATBS SINE SUFFRAGIO 233

la situation de chaque cité, municipe on alliée, dépendait des conditions qui lui étaient octroyées par le traité qui réglait sa soumission.

Les villes libres et fédérées (civitates libers© et fœderatse), étaient politiquement assujetties à Rome qui, tout en leur accordant le titre d'alliées, leur enlevait cependant la liberté de leurs relations internationales : elles ne pouvaient ni envoyer d'ambassades à d'autres villes que Ronxe, ni signer un traité ou une convention ; en un mot, elles n'étaient plus des cités souveraines et il est à remarquer que, dans toute l'étendue des pays rattachés par un lien quelconque au système romain, il n'y avait plus d'autre souveraineté que celle de Rome. À moins que le traité qui règle leur situation ne les déclare immimes, les villes fédérées sont soumises à des impôts et à des charges de toute nature, réparties d'une façon fort inégale, selon qu'elles sont plus ou moins favorisées : Naples et Héraclée, par exemple, ont été si bien traitées que quand il sera question de leur octroyer la cité qui, il est vrai, ne leur était peut-être offerte que sous la forme de la civitas sine suffragio, elles demanderont à garder leurs institutions nationales ; Tarente, au contraire, et les cités samnites ou campaniennes sont, après leur défection, dans un état voisin de la servitude : Ségeste, Halicie, Centorbe, Halesa, Panorme, sont exemptes de la dîme et des taxes. A Halicie, les étrangers

234 CmQUlèME PARTIE

sont soumis à la dîme dont les Haliciens sont exempts ; dans d'autres villes de la même classe, tout le monde paie tribut. Tous les alliés, les Latins habitants des municipes^ comme les citoyens des villes libres et fédérées, devaient fournir des contingents pour les troupes de terre ou de mer, et c'était sur eux principalement que pesait le recrutement de la marine ; les populations maritimes de l'Italie méridionale, de la Sicile, de la Grèce, de l'Asie, formaient les équipages de la flotte et les vaisseaux étaient fournis par les villes de la côte, à raison de un par cité, sauf les commandes extraordinaires. Il n'y avait d'exception à cette régie que pour les Juifs, dont l'immnuité était consacrée par un sénatus-consulte que Josèphe nous a conservé (1). Les traités fixaient le maximum des contingents dont les chiffres étaient déterminés chaque année par le Sénat, selon les besoins du service. Dans les circonstances extraordinaires, en cas de tumulte, par exemple, le Sénat ne tenait plus aucpn compte des traités et épuisait les alliés pour le salut de Rome. Outre les vaisseaux et les hommes qui devaient servir soit sur la flotte, soit, dans les cohortes auxiliaires qui combattaient à côté des légions, les sujets et alliés de Rome, de quelque catégorie qu'ils fussent, étaient chargés de pourvoir à l'entretien

(1) Josèphe, XIV, 17.

LSB GIVITATBS SINE SUFPRAGIO 235

de leurs contingents (stipendium), et ils devaient encore livrer, sur réquisition, en temps de paix comme en temps de guerre, toutes les fournitures que les magistrats romains jugeaient nécesssaires : Blé, armes, chevaux, bétes de somme, esclaves^ vêtements, cuirs^ etc. Les charges de toute nature (vectigalia, stipendia, tributa, portoria^ scriptura), pesant dans toutes les provinces, sur tous les peuples qui, à un titre quelconque, étaient rattachés au système romain, formaient une partie considérable des revenus de r»rarium.

Les villes libres et fédérées que nous trouvons dans les provinces à côté des autres types provinciaux dont nous avons étudié déjà les traits distinctifs et les caractères communs, n'étaient donc, en réalité, malgré leur titre, que des peuples sujets de Rome. Cependant, elles gardaient leur autonomie municipale et, en temps ordinaire, les gouverneurs des circonscriptions provinciales dans lesquelles elles étaient comprises, n'intervenaient pas dans les mesures prises par les autorités légitimes, selon les limites de leur compétence, ni dans Texercice do la justice locale. Les institutions de chaque pays étaient respectées, autant que le permettait l'intérêt de Rome, et les cités continuaient à choisir tous les ans leurs magistrats par l'élection ; mais, partout les Romains s'efforçaient, avec un plein succès, de supprimer les démocraties, pour faire

236 GINQUIBMB PARTIB

remettre le pouvoir entre les mains de conseils aristocratiques avec la complicité desquels, en Grèce et en Macédoine surtout, Rome consolida sa domination.

On entendait par dediticii les peuples qui, soit spontanément, comme Collatie à l'époque royale, et Capoue quand elle ne vit pas d'autre moyen de repousser les Samnites, soit après avoir été vaincus par les armes, se sont livrés sans conditions aux Romains, eux et leurs biens. Tite-Live nous a conservé, à propos de Collatie (1), la formule de cette capitulation à la suite de laquelle, selon Denys d'Halicarnasse, Rome confisquait ordinairement aux vaincus le tiers de leur territoire. Mais si le terme dediticii désigne chez les juristes la catégorie la plus basse des affranchis, il ne s'applique pas chez les historiens à une classe spéciale des sujets de Rome, distinguée des autres par une condition politique qui leur soit propre ; les peuples qui s'étaient livrés (dediti), recevaient du Sénat la formule qui fixait leur situation dans le système romain, dans lequel le dediticiat marquait seulement leur mode d'entrée.

Ll GOUVERNEMENT DES PROVINCES PENDANT LA PÉRIODE RÉPUBLICAINE

§ ]. — Dlfifôrezites aooeptlons du terzuie

provincia.

Le terme de provineia désigne primitivement un commandement militaire qui s'exerçait dans une région déterminée par le Sénat : c'est avec ce sens que Tite-Live l'emploie très-fréquemment dans des récits qui se rapportent à des temps antérieurs à la réduction de la première province (1), c'est-à-dire de la Sicile, vers Tan 240, après le traité par lequel Hamilcar, au nom de Garthage, abandonna aux Romains l'île entière, qui fut organisée par 0. Lutatius, le vainqueur des îles Egates. Cette acception s'accorde avec l'étymologie par laquelle les écrivains latins rattachaient provineia à pro-vincere^ soit parce

(1) ConsTiles T. Sicinius et C. Aquilius ; Sicinio Volsci, Aquilio Hernici (nam ii quoque in armis erant) provineia evenit. (Tite-Live, ii, id, m, 41 ; vu, 11 ; x^ 11.)

238 SIXlàMB PAHTIB

que les territoires qui formaient les provinces étaient entrés dans le système romain après avoir été vaincus par les armes, soit parce que les victoires à la suite desquelles ils étaient annexés reculaient les limites de Tempire de Rome (1). Mais la tâche des magistrats romains, consuls^ préteurs, et, plus tard, proconsuls ou propréteurs, auxquels étaient remis ces grands commandements, n^était pas seulement celle d'un général d'armée ; ils devaient aussi servir la politique du Sénat en préparant par l'administration et par des négociations avec les cités ou les rois des pays dans lesquels ils opéraient, la transition de l'occupation militaire à l'annexion définitive. La multiplicité des devoirs qui incombaient à c«s magistrats, diplomates et administrateurs en même temps que généraux, nous explique pourquoi le terme provincia s'étendit des attributions militaires à toute espèce de compétences, comme celles des questeurs ou des préteurs à Rome, avec la même sigaiflcation que jurisdictio :provincia urbana^peregrina, aquaria. Cette acception suivant laquelle le mot

(1) Provincia (lira/^x^i regio armis a populo Romane devicta aut modo quocumque in potestatem redacta et imperio dicionique ejus adjecta, et Romanis legibus ac magistratibus subjecta. Dictse sunt provinciœ, inquit l^aulus ex Festo, quod populus Romanus eas proTicit; id est armis vicit; sed, ut Voss.in Etym. ait,|3ro hic non tara ante significat quam prooul vel foris. (Forcellini.)

exprime Tidée de charge, tâche imposée, semble avoir été la plus ancienne ; en passant dans la langue du droit, le mot aurait pris le sens spécial de commandement dans une région déterminée par le Sénat, de la même manière que notre mot français intendance^ qui signifie d'abord d'une façon générale surveillance^ administration (1), s'est particularisé dam le style technique où il désigne soit les fonctions des intendants de nos anciennes provinces ou celles des intendants des familles opulentes, soit les fonctions des officiers supérieurs de l'administration militaire dans nos armées modernes (2).

Nous trouvons donc, dans l'histoire du mot, trois phases en quelque sorte : pendant la première, il signifie une charge quelconque ; et c'est ainsi que l'emploient les comiques, comme Plante quand il dit : ipsi obsonant, quse parasiter um ante erat provincia (3). Pendant la seconde phase, la langue du droit j attache le sens précis de commandement dans une région fixée par le Sénat, et comme les missions de ce genre, telles que nous les présente Tite-Live, s'exercent principalement par les armes,les écrivains latins,

(1) Attribuant Tintendance du monde tantost à l'entendement, tantost au ciel, tantost aux estoiles, (Mont, n, 240, cité par Littré.)

(2) Conf. Michel Bréal et Anatole Bailly, Dictionnaire étymologique latin, au moi provincia.

(3) Capt. ra, i, 474.

240 SIZlàMB PARTIE

B'appn^ant sur une ét^mologiâ, d'aillenrs sans valeur scientifique, doDnent à provincia une idée surtout militaire. Mais, comme nous l'avons montré, le magistrat romain qui commande une province a des attributions multiples, et par suite le mot prend, dans le style officiel, une extension qui le rapproche do son acception primitive : on effet les acceptions nouvelles n'efi'aoent pas les anciennes, elles s'y ajoutent et pendant cette troisième phase avec laquelle la signification dn mot achève son èvolntion; provincia désigne dans le langage usuel une mission analogue aux commandements que décernait le Sénat; Gicéron l'emploie de cette manière pour parler du rôle d'un des complices de Catilina qui s'était chargé de l'assassiner : tum tuna pater, Corneli, id quod tandem aliqnando confitetur, illam sibi previnciam depoposcit ut, cum prima luce consalem saintatnm veniret, intromissus meo more et jure amicitias, me in meo lectulo trucidaret (1). Lucain appelle de même la lutte contre César une province confiée à Pompée :

Ultima Pompeio dabitur provincia Csesar, Dans le style technique, les commandements décernés par le Sénat s'exerçant dans des régions dont les limites deviennent de plus en plus stables, provincia tend à passer du nom personnel au sens réel : le mot désigne encore

(ï) Cic, pro Syll., Tivai.

une mission quelconque, mais il désigne plus •pécialement un commandement dans un territoire extra-italique soumis au peuple romain par la guerre ou par une donation volontaire, et assujetti au tribut; ou dans une dernière acception étroitement liée à la précédente et qui ne prévaut que sous l'empire, la province devient ce qu'elle est pour nous comme elle Tétait déjà pour les écrivains de Tépoque impériale, une circonscription géographique en dehors de la métropole.

Si Ton prend le mot provincia dans le sens d'une circonscription géographique plus ou moins déterminée et non d'un commandement personnel, il n'y a pas de province en Italie : en effet, dans les limites de l'Italie qui, jusqu'au second triumvirat (1) s'étend du golfe de Tarente jus-

(1) Primitivement Je nom d'Italie ne s'appliquait qu'à la petite péninsule limitée par le golfe Lamé tique (aujourd'hui golfo di santa Eufemia) et le golfe de Scylacium (aujourd'hui de Squillace, ville de l'ancien Brutium, fondée par les Athéniens) et ne comprenait que la Calabre ultérieure. {Aristote, Polit., vu, 9, 2.) Vers l'an 32ô de Rome, elle était bornée au nord par une ligne tirée de la petite rivière du Laùs jusqu'à Métaponte (Strabon, vi). Vers la fin du v« siècle de Rome, elle comprenait au midi tous les pays situés au sud du Tibre et de P^sis (Esino) et, par conséquent, le royaume de Naples et une petite partie des états de PEglise. Enfin, vers l'an 600 de Rome, Polybe lui donnait sa plus grande étendue en y comprenant dans le sens géographique, les provinces

242 SIXIÈME PAHTIB

qu*au Rubicon, vers la mer Adriatique, et jusqu'à Luna, du côté de la mer Tyrrhénienne, toui les peuples attachés d'une façon quelconque à la fédération romaine, relèvent directement du gouvernement de la République. Si nous prenons au contraire le terme provincia dans le sens d'un gouvernement personnel, nous voyons le commandement général de l'Italie, y compris la Gaule Cisalpine, former une province consulaire, comme cela eut lieu, par exemple, plusieurs fois pendant la guerre contre Annibal (1). Souvent aussi ritalie forma deux provinces consulaires

situées au sud des Alpes, c'est-à-dire la Vénétie et la Gaule Cisalpine, qui cependant continuèrent longtemps après à être regardées comme extra-italiques. Ce furent en effet les triumvirs Octavien, Marc Antoine et Léplde qui reculèrent les bornes de l'Italie jusqu'aux Alpes, afin d'empêcher qu'à l'avenir la Gaule Cisalpine ne fût gouvernée par un proconsul ayant à sa disposition des troupes avec lesquelles il pût attaquer la République comme l'avait fait Jules César.

(1) Tite-Live, xxiv, 44; xxv, 3; xxvii, 22 : utrique consulum Italia décréta provincia est; xxvii, J. Q. Fabio Maiimo quintum, Q. Fulvio Flacco quartum consulibus, idibus Martiis, quo die magistratum inierunt, Italia ambobus provincia décréta; regionibus tamen partitum imperium : Fabius ad Tarentum, Fulvius in Lucanis ac Bruttiis rem gereret. Dans ce dernier exemple, le Sénat a formé du commandement de l'Italie une seule province consulaire, mais avec deux quartiers généraux distincts.

que les consuls se partagent à l'amiable ou par le tirage au sort (1).

§ 2. — - Org-axil8atlond.e8proxn.a0i8trature8

Quand Taction du gouvernement Romain ne fût plus renfermée dans les limites étroites d'un modeste territoire en Italie, les magistrats établis par la constitution républicaine ne suffirent plus aux besoins du service. Cette insuffisance^ qui se faisait déjà sentir à une époque oti Rome guerroyait encore contre les ^ques, donna lieu pour la première fois en 463 avant notre ère à la création d'un proconsulat, celui de Titus Quinctius, chargé d'aller réparer la défaite de l'un des consuls, Spurius Furius, qui était enveloppé par l'ennemi avec son armée, tandis que le second consul, Postumius, investi des pouvoirs que conférait le senatus-consultum uUimum^ resterait dans la ville pour assurer la mobilisation de tous les hommes en état de porter les armes (2), Ce n'est là qu'un expédient extraordinaire imposé par les circonstances ; mais la complication croissante des affaires en provoquera le renouvellement, et il se généralisera sous deux formes différentes : celle de la promagistrature

(1) Tite-Live, xxix, 13; xxx, 1.

(2) Tite-Live, m, 4.

donnée à un citoyen qui n'a pas été revêtu de la magistrature proprement dite dont le titre lui est conféré (1), et celle de la prorogation.

Nous venons de voir dans T. Quinctius le ping ancien exemple de la première de ces deux formes; nous trouvons de même en 206 avant notre ère, M. Marcellus investi du proconsulat en sortant de la préture (2), et P. Scipion, dans le cours de la même guerre punique envoyé en Espagne, avec le même titre, à l'âge de vingtquatre ans, alors qu'il n'avait encore exercé que rédilité, pour remplacer dans ce poste périlleux son père et son oncle qui venaient d'y succomber (3). Dans l'histoire de Oatilina, Salluste nous montre également Pison, simple questeur, envoyé en Espagne, grâce à l'appui de Crassus, avec le titre de propréteur (4). Quant à la prorogation, qui est le point de départ de l'institution régulière des promagistratures, le premier exemple est celui du proconsulat de Q. Publius Philo, l'an 326 avant notre ère ; elle est d'un usage constant et régulièrement organisé depuis Sylla : les deux consuls restent dès lors à Rome pendant l'année où ils sont en charge et sont

(1) Observons que le titre de promagistrat fut aussi porté parles magistrats prorogés.

(2) Tite-Live, xxiii, 30.

(3) Tite-Live, xxvi, 18.

(4) Salluste, Catîlina, xix.

ensuite envoyés en province avec le titre de proconsuls. La perspective de ces gouvernements dans lesquels les magistrats les plus honnêtes pouvaient, sans difficulté, refaire ou augmenter leur fortune, était trop souvent le plus puissant des attraits qui faisaient convoiter la préture et le consulat, et par suite les hommes d'état y voyaient la cause principale de ces manœuvres illégales que les nombreuses lois sur la brigue réussissaient de moins en moins à réprimer.

C'est pour cela que Pompée, pendant son troisième consulat, crut attaquer le mal dans sa racine par la Lex Pompeia de l'an 52 qui, confirmant un sénatus-consulte de Tan 53, décidait que les consuls et les préteurs ne seraient envoyés dans les provinces comme proconsuls et propréteurs, qu'après un intervalle do cinq ans à partir de l'expiration de leurs magistratures : il se figurait qu'en reculant dans un avenir aussi éloigné les avantages qui tentaient l'avidité des des candidats, il refroidirait leur ardeur. Toutefois, il s'était excepté lui-même de cette mesure en se faisant proroger pour cinq ans dans son gouvernement d'Espagne avant que la loi ne fût promulguée; en même temps il s'assurait le concours de César en le faisant dispenser des formalités qui eussent rendu sa présence à Rome nécessaire pour poser sa candidature à un second consulat. Le tribun du peuple, Cselius, sollicité par Cicéron, se chargea de proposer cotte

246 SlXlàlCB PARTIE

meaure. La Leos Pompeia, pour pourvoir au gouvernement des provinces en attendant Texpi* ration des cinq années^ pendant lesquelles les magistrats sortant de charge se trouveraient exclus, disposait que les vacances seraient comblées par des consulaires ou d'anciens préteurs tirés au sort parmi ceux qui n'auraient pas encore exercé de commandements provinciaux, et ce fut ainsi que Cicéron se vit oblif é d'accepter à contre-cœur le proconsulat de Cilicie qu'Appius allait laisser disponible.

De même que les consuls, les préteurs se partageaient primitivement les provinces prétoriennes^ c*est-à-dire les commandements italiques ou extra-italiques désignés par le Sénat en nombre égal à celui des préteurs disponibles. Mais, comme nous l'avons expliqué en traitant de la préture (1), à partir du développement des QiMestiones perjpetuœ (2), les six préteurs se

(2) L'institution de la première QuœsHo perpétua, celle De pecuniis repetundis est de Fan 149, la Leof Maria de atnhitu en institua une seconde contre la brigue, en 119; la même année vit la création de la Quœstio peculatus, contre le détournement des deniers publics. Nous trouvons ensuite, en 112, la Lex Apu^ leia de majestate, pour les attentats contre la souveraineté populaire, et la loi Lutatia de vi; en 95, la loi Linicia Muoia de oivitate, en 89, la loi Fabia de pla^ gio : la première portée par L. Licinius Crassus et Mucius Scsevola, avait pour but de forcer à rentrer dans

LE OOUVERNBMENT DBS PROVINCES 247

trouvent occupés à Rome, deux par la juridiction urbaine et la juridiction pérégrine, quatre par la présidence des Quœstiones. Quand le nombre de celles-ci fut augmenté, il j eut huit préteurs, et ce fut dés lors une règle constante qu'ils restassent à Rome pendant leur année d'exercice; c'était seulement après leur sortie de charge qu'ils allaient en qualité de propréteurs, gouverner les provinces prétoriennes extra-italiques désignées par le Sénat : ils les partageaient entre eux par le tirage au sort, comme ils s'étaient partagé, par un premier tirage, la juridiction urbaine, la juridiction pérégrine et les différentes Quœstiones perpétuée .

§ 3. — Déterzxxizxatiozi et répax^tltlozi

des provlzioes.

La détermination des provinces, c'est-à-dire des commandements à répartir entre les magis-

leurs villes les Socii et les Latinî qui s'étaient glissés frauduleusement dans la cité et, par suite, elle instituait un tribunal devant lequel étaient portées les poursuites relative au Status oivitatis; la seconde créait un tribunal pour les accusations de plaglum, crime qui consistait soit à acheter, à vendre ou à tenir comme esclave un homme libre, soit à engager un esclave à fuir, à le cacher, le retenir, l'acheter, le vendre, en faire donation à l*insu ou contre le gré du maître légitime. Sylla étendit aux crimes commis contre les particuliers, tels que les faux, les meurtres, la compétence des QtHBsti^nes perpetw».

248 SIXIBMB PAETIB

trats en charge ou sortis de charge^ a toujours été une des attributions essentielles du Sénat : les consuls convoquent cette haute assemblée et la saisissent régulièrement de la question en rinscriyant à Tordre du jour. Tite-Live ne manque jamais de mentionner, sous chaque consulat, comme un éyénement des plus importants, le règlement d'Etat des provinces qui, pendant longtemps, eut lieu au commencement de Tannée même où les magistrats entraient en charge (1). L'an de Rome 630, une loi proposée par le plus jeune des Gracques, le tribun Caius Sempronius Gracchus, et connue sous le nom de loi Sem-ptonia^ ordonna que la désignation des provinces qui devaient être occupées par les consuls à Texpiration de leur charge, aurait lieu avant les comices consulaires, afin que, fixée antérieurement aux élections, elle ne pût pas être réglée en vue de tel ou tel magistrat agréable à la haute assemblée. Enfin, nous avons vu que la Lex Pompeia mettait un intervalle de cinq ans entre Texercice du consulat ou de la préture à Rome et celui du proconsulat ou de la propreture dans une province hors de TItalie.

C'était le Sénat, avons-nous dit, qui, saisi par

(1) Principio insequentis anni, M. Servilius, Tib. Claudius, senatu in Capitolium vocato, de provinciis retulerunt, Tite-Live, xxx, 27 ; Conf. id. xxxiii, 43. L. Valerius Flâccus et M. Porcius, quo die mag^stratum inierunt, de provinciis cum ad senatum retolissent...

les cousuls, fixait les provinces, qui devaient être occupées ^ar les différents magistrats, en charge ou sortis de charge et prorogés, et par les promagistrats investis des pouvoirs d'une magistrature qu'ils n'avaient pas exercée. Seule, en effet, cette assemblée qui comprenait tous les hommes ayant rempli les premières charges de la République, avait les traditions et les lumières qui assuraient l'heureux accomplissement de cette œuvre de politique et de haute administration. Correspondant avec tous les généraux, sans cesse instruit, par leurs rapports et par ceux des commissaires (legati) qu'il envoyait de tous les côtés, le Sénat connaissait dans ses détails comme dans son ensemble la situation exacte du gouvernement partout où s'exerçait son action : aussi sa compétence pour le règlement des provinces ne fut-elle contestée que dans les temps troublés, postérieurement à Tâge des Gracques : avant cette époque, si le peuple intervenait, ce n'était que dans les cas où son intervention était nécessaire pour trancher un conflit entre les pouvoirs publics, ou sur la demande même du Sénat qui ne voulait pas assumer seul la responsabilité de certaines décisions. En 303, par exemple, les consuls M. Servilius et Tib. Claudius convoitaient l'un et l'autre la province d'Afrique '. le Sénat les invita à s'entendre avec les tribuns du peuple pour faire désigner par les tribus le général auquel elles entendaient confier

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la conduite de la guerre d'Afrique» Celles-ci nommèrent toutes Scipion, qui en fut effectivement chargé : mais, en même temps, pour maintenir sa prérogative, le Sénat, tout en acceptant Télu du peuple, fit tirer au sort la province d'Afrique entre les deux consuls et elle échut à Tib. Glaudîus qui dut y conduire cinquante vaisseaux, muni d'un imperitmi égal à celui de Scipion (1). Mais, à partir des Gracques, le progrès de l'esprit démocratique dans les institutions romaines a pour conséquence l'intervention populaire de plus en plus fréquente par voie plébiscitaire dans les départements qui jusque-là, en fait sinon en droit, étaient réservés au Sénat. Pendant la guerre contre Jugurtha, un vote populaire confie le commandement à Marins, sans tenir compte d'un décret du Sénat qui venait d'attribuer à Métellus la province de Numidie (2). Les plébiscites de Gabinius (3), de Manilius (4), de Vatinius nous offrent d'autres exemples de ces empiétements, et Cicéron, qui cependant avait servi contre le Sénat l'ambition de Pompée et de César, rappelle dans son discours contre Vatinius que la prérogative sénatoriale dans cette question ne pouvait être contestée que par un

(i) Tite-Live, xxx, 27.

(2) Salluste, Jugurtha, lxxiii.

(3) Plutarque, Pompée, xxv.

(4) Id,, ibid,, xxxi.

onnemi de son pays : € N'est-tu pas réellement « le parricide de ta patrie, dit-il à son adver- « saire; espérais-tu qae les sénateurs seraient € pour toujours retranchés de la République?... € Tu avais enlevé au Sénat le droit d'assigner «f les gouvernements, de choisir les généraux, « de donner l'administration du Trésor, droit « que le peuple romain ne voulut jamais s'arroc ger, qu'il ne tenta jamais d'enlever au sou- « verain conseil (1). »

U est obligé lui-mâme de reconnaître qu'il y a eu des généraux nommés par le peuple ; mais quand les choses se passaient d'une façon normale, avant la constitution régulière du proconsulat et de la propréture à l'époque de Sylla, comme après cette époque, c'était le Sénat qui déterminait les provinces consulaires et prétoriennes. La première prorogation, qui date de Tan 326 avant notre ère, a été accordée au consul Publilius Philon par un plébiscite confirmant un sénatus-consulte (2) ; mais, dès le début de la seconde guerre punique, on se contenta du sénatus-consulte : Poljbe (3) reconnaît formellement au Sénat seul le droit de décerner la pro-

(1) Cicéron, In Vatinittm^ xv.

(2) Actum cum tribunis est ad populum ferrent ut cum Publilius Philo coDSulatu abiisset, pro consule rem gèreret quoad debellatum cum Graccis essezt. (Tite-Live, vm, 23).

252 SIXiÈMfl PARTIE

rogation, et Tito-Live nous le montre sans cesse exerçant cette prérogative sans contestation (1).

Soit qu'il fût un simple particulier tenant ses pouvoirs de l'élection directe par le peuple consulté par les tribuns, conformément à la procédure indiquée par le Sénat, comme cela arriva souvent quand il s'agissait d'une guerre extraitalique, par exemple pour L. Marcius. qui fut envoyé en Espagne avec le titre de propréteur, à la tête de l'armée qu'avait commandée Scipion ;

Soit qu'il eût été choisi par un magistrat cum imperiOy auquel le Sénat avait délégué la nomination ; soit qu'il eût été régulièrement prorogé suivant les formes établies depuis l'époque de Sylla, le promagistrat devait, en principe, être revêtu de Vimperium militiœ par une loi euriate. Mais nous avons vu (2) que la leœ curiata n'était plus qu'une fiction dans laquelle les trente curies finirent par être représentées par leurs trente licteurs.

Cependant, cette cérémonie étant soumise aux auspices et pouvant être empêchée par la volonté des dieux, les partis y cherchèrent plus d'une fois, dans les derniers temps de la République, un moyen de créer des difficultés à leurs adversaires, par exemple en refusant de présenter la loi curiate, ou en annulant, par voie d'interces-

(1) Tite-Live, xxvi, 2; conf. id. xxix, 13.

(2) Tome 1, première partie, p. 100.

sien, la nomination des promagistrats envoyés en province.

Il en était résulté que (1) les plus hardis purent souvent ne pas en tenir compte sans soulever de trop vives protestations.

Cicéron, il est vrai, se montre scandalisé d'un pacte que Memmius et son compétiteur avaient fait avec les consuls auxquels il voulaient succéder : ils s'étaient engagés envers ceux-ci, dans le cas oii ils seraient désignés, à payer l'appui qu'ils leur auraient donné en faisant affirmer par trois augures la publication d'une loi curiate qui n'avait même pas été présentée, et à trouver deux consulaires qui attesteraient avoir pris part au décret réglant les provinces quoiqu'il n'eût pas été question de ce décret dans le Sénat; faute de pouvoir produire ces faux témoignages, ils s'obligeaient à verser aux consuls chacun quatre cent mille sesterces (2). Mais ce qui

(1) La loi curiate était en effet réduite à une formalité dont on avait abusé ; cependant on la regardait toujours comme conforme au droit strict.

(2) Consules flagrant infamia quod C. Memmius candidatus pactionem in senatu recitavit quam ipse et suus competitor Domitius cum consulibus fecissent, uti ambo H S quadragena consulibus darent, si essent ipsi consules facti, nisi très augures dédissent qui se adfuisse dicerent cum lex curiata ferretur, quae lata non esset, et duo consulares, qui se dicerent in ornandis provinciis consularibus scribendo adfuisse, cum omnino ne senatus quidem fuisset. (Gic. ad. Att., iv, 18).

rérolte Cicéron dans cette circonstance, c'est moins l'infraction à une loi constitutionnelle que la honte du marché scandaleux ainsi dévoilé au Sénaty ayec pièces à l'appui, par Memmius, qui ne réussit pas à se faire élire, tandis que son complice Domitius fut nommé avec M. Valérius Messala. Le consul Appius Glaudius, qui fut déshonoré dans cette affaire en même temps que Domitius, avait pu en effet, sans se compromettre, déclarer non-seulement dans des conversations, mais même devant le Sénat, que^ dans le cas où il ne réussirait pas à faire passer la loi curiate, qui pouvait être entra /ée par l'obnuntiation ou par l'intercession tribunicienne, il s'entendrait avec son collègue et irait remplacer en Cilicie Lentulus qui gouvernait cette province, « Si l'usage, disait-il, demandait que les « consuls eussent une loi curiate, c'était cepena dant sans nécessité ; ayant obtenu sa province « par un décret du Sénat, il aurait Vimperium, en « vertu de la loi Oornelia (Ij, jusqu'à ce qu'il € fût entré dans Rome. » Cicéron, qui communique cette nouvelle à Lentulus, reconnaît que, sur cette question^ les avis sont partagés, et tout en donnant à entendre qu'au fond la loi curiate

(1) La loi Copnelia, rendue en 81 avant notre ère, ordonne au gouverneur de partir dans les trente jours après l'arrivée de son successeur et lui accorde Yimperium jusqu'à son retour à Rome.

LB GOUVBRNBMBNT DBS PROVINCES 255

Ini semble nécesiaire, il engage formellement son correspondant à ne point fonder sur un droit contesté une résistance qu'il juge à la fois impolitique et contraire à l'honneur.

Quelle que fût la valeur constitutionnelle de la loi curiate, c'était donc au Sénat qu'était réservé le règlement d'état des provinces. A quelque parti qu'ils appartinssent, les hommes politiques qui avaient l'intelligence et l'amour des véritables intérêts de la République, lui reconnaissaient cette attribution^ et le plus populaire des tribuns, Gains Gracchus, loin de la contester, la consacra au contraire par ta loi sempronia (1). Cependant cette haute assemblée, tout en décidant avec une autorité absolue relativement au fond des choses, n'intervenait dans les {questions de personnes que quand les circonstances l'exigeaient, pour conférer extraordinairement tel département à tel magistrat, sauf à faire ratifier son choix par les comices. Le plus sauvent, le Sénat déterminait le nombre des départements qui devaient être occupés par les proconsuls et les propréteurs, et ceux-ci se les partageaient à l'amiable ou les tiraient au sort, chacun selon les limites de sa compétence. Les grandes pro-

(1) Provincias consulares C. Gracchus. qui unus maxime popularis fuit, non modo non abstulit ab senatu, sed etiam ut necesse esset quotannis constitui per senatum décréta lege sanxit. (Pro domo, ix).

vinces comme la Macédoine, et celles qui étaient le plas exposées aux incursions du dehors ou aux complications intérieures, telles que la Cilicie ou la Syrie, à cause du roisinage des Parthes^ étaient généralement données à des consulaires, tandis que l'on donnait à des propréteurs les provinces de moindre étendue, plus tranquilles, plus voisines de Rome ; mais il y avait sous ce rapport un usage, non une régie, et si les circonstances l'exigeaient, telle province, prétorienne une année, était, par le règlement de l'année suivante, rangée parmi les provinces consulaires. C. Marcellus, par exemple, qui siégeait dans la commission des concussions lors de l'affaire de Verres, avait gouverné en qualité de proconsul la Sicile où Verres n'avait exercé que la préture : la Sardaigne, ordinairement prétotorienne, devint consulaire quand on la donna à Mummius (1). La distinction des provinces consulaires et des provinces prétoriennes était donc, sous la République, plutôt personnelle que réelle (2). De même, les frontières de chaque province étaient fixées par le Sénat après le départ de chaque gouverneur, et elles n'eurent

(1) Mummio Sardinia evenit ; sed ea, propter belli magnitudinem, provincia consularis facta, (Tite-Live, x 41, 8).

(2) Person, Essai sur V administration des provinces romaines sous la République \ nous avons largement profité de cet excellent ouvrage.

jamais, pendant la période républicaine, la stabilité qu'elles acquirent plus tard : on vit à maintes reprises deux provinces réunies en une seule, ou une seule province partagée en deux. Par conséquent, il est impossible de dresser une carte des provinces sous la République ; la délimitation qui se rapporterait à une année ne serait plus exacte à une autre date.

Il n'est pas facile non plus de déterminer sûrement à quel moment la conquête, Toccupation militaire faisaient place à l'administration, et tous les territoires provinciaux ont subi de nombreuses vicissitudes, ont été l'objet de commandements purement personnels, avant de recevoir leur formule définitive par la leœ provinciœ : on appelait ainsi un sénatus-consHlte qui donnait à un territoire vaincu une organisation par laquelle il était divisé en un certain nombre de civitates. Chacune de celles-ci avait sa condition propre qui la faisait rentrer dans une des catégories que nous avons étudiées dans le chapitre des non-citoyens, et suivant laquelle variaient les charges qu'elle devait subir. Une commission de sénateurs, ordinairement composée de dix membres (legati), était ^envoyée pour 'mettre à exécution le sénatus-consulte (in provinciae formam redigere), de concert avec le général vainqueur qui recevait la deditio du peuple soumis. La Sicile est le premier territoire qui ait constitué une province réelle, dans le sens que l'on

258 SIXlèMB PAKTIB

attache ordinairement à ce mot. Postérieurement à l'organisation de la Sicile, les provinces gardèrent jusqu'au temps de l'empire dans l'instabilité de leurs limites et de leur organisation, des traces de l'acception primitive du mot qui ne signifia d'abord, comme nous l'avons montré»

qu'une délégation, un commandement personnel ayant pour objet la surveillance e^ Texploitation d'un territoire ; cependant la force des choses amena progressivement le Sénat à former, pour correspondre aux juridictions qu'il décernait, des groupes qui avaient au moins une certaine fixité. C'est ainsi que l'on peut dire qu'au temps de César, en dehors de l'Italie où la loi Plautia avait généralisé le droit de cité romaine, les provinces étaient réparties de la manière suivante . Les deux provinces les plus considérables en raison de leur importî^nce politique étaient la Sicile au sud, au nord la Gaule divisée par le cours du Pô en deux districts, la Chaule Transpadane et la Gaule Cispadane, placés l'un et l'autre sous le gouvernement d'un seul procensul. Les troupes dont disposait le gouverneur des deux districts formant la Gaule Cisalpine, si elles étaient nécessaires pour maintenir dans l'obéissance une population indocile, constituaient en même temps, par leur voisinage de la métropole, une menace pour les libertés publiques. La Sardaigne et la Corse formaient une province d'où l'Italie tirait des blés : mais impàrfai-

tement cultivées et peu civilisées, ces deux îles étaient plus arriérées et moins peuplées que des territoires beaucoup plus éloignés. L'Espagne, sur le aéi de laquelle les Romains s'établirent dans la seconde moitié du m* siècle avant notre ère, constitua en 197 deux provinces, l'Espagne citérieure et l'Espagne ultérieure. Pendant longtemps, les relations de Rome avec ses territoires Ibériens eurent lieu principalement par mer, le vaste espace compris entre les Alpes et les Pyrénées étant occupé par des républiques indépendantes ; ainsi en 125 avant notre ère elle est encore en guerre avec les Transalpins de la vallée du Rhône, les Salyens ou Salluviens (Ain), les Voconces (Drôme et Vaucluse), les Celtes du val d'Isara, les AUobroges, la puissante tribu des Arvernes. Mais les campagnes de Flaccus, de Domitius, de Fabius, et des négociations poursuivies avec les principales cités gauloises, ont pour résultat la formation d'un nouveau gouvernement, la Province, ou Gaule Transalpine, ou Narbonnaise. Les AUobroges, les Arvernes surtout, qui avaient essuyé de sanglantes défaites, subissaient les conditions du vainqueur et étaient plus ou moins assujettis; les Edues (entre Saône-et-Loire) entraient dans dans Talliance ou la clientèle de Rome; les Volsces Tectosages, avec leur capitale Tolosa, contractaient un fœdus qui les assimilait aux cités fédérées. La riche république Ionienne

de Massilie gardait son indépendance au milieu des territoires soumis; on lui avait laissé les stations maritimes qu'elle avait fondées à Nice, Antipolis, Agathe, et elle recevait en outre le long de la mer une bande de territoire d'une largeur moyenne de quatre kilomètres, à charge d'y construire une route qu'elle devait entretenir. Les communications par terre étaient ainsi assurées entre l'Italie et l'Espagne. Narbo était la résidence du gouverneur de la nouvelle province à laquelle on rattacha, jusqu'à la mort de César, les conquêtes qu'il fit en Gaule quand il cessa de les occuper militairement; plus tard, on fit de ces conquêtes deux autres provinces, la Gaule Lyonnaise et la Gaule Belgique. De l'autre côté de l'Adriatique, nous trouvons les provinces d'illyrie et de Macédoine : c'est du grand gouvernement de la Macédoine que relève toute la Grèce (1). La Crète qui, avec la Cilicie, était le principal centre de la piraterie, soumise, après deux ans de lutte, par le proconsul Q. Metellus, forme à elle seile une province. L'Asie compte quatre provinces : l'Asie proprement dite, la Bithynie avec le Pont, la Cilicie avec Chypre, la Syrie depuis le Taurus jusqu'à l'Egypte.

(1) Nous voyons dans le discours de provincîis consularihi^ que les Achéens payaient des sommes immenses (ingentem pecuniam) à L. Pison, gouverneur de la Macédoine. (Cic, de Prov, cons., m.)

Enfin l'Afrique forme deux provinces, Cyrène et l'Afrique Carthaginoise.

§ 4. — Des pouvoirs €Lvl g-ouvexiaoïir :

pouvoirs zxiilitalres,Jurld.lotloxi.

Que le gouverneur d'une province fût proconsul ou qu'il fût propréteur, ses pouvoirs étaient les mêmes ; cependant le proconsul était supérieur en dignité au propréteur, et l'un et l'autre n'ayant qu'un imperitan limité à telle ou telle circonscription provinciale, passsaient après les magistrats proprement dits. Le proconsul avait douze licteurs, tandis que le propréteur n'en avait que six, et généralement il avait sous ses ordres des forces militaires plus importantes ; mais le propréteur pouvait obtenir exceptionnellement l'tmpenwm proconsulaire qui, en Espagne par exemple, était conféré aux gouverneurs, qu'ils fussent préteurs ou propréteurs. La durée du mandat est annuelle, mais il peut être prorogé. Le gouverneur exerce son pouvoir jusqu'à l'arrivée de son successeur, ou les délègue, en attendant celui-ci, soit à son questeur, soit à un de ses legati, La loi Cornelia lui ordonne de partir dans les trente jours qui suivent l'arrivée de son successeur. Une loi Julia, de Jules César, défend de garder plus d'un an les provinces pré-

262 SIXlàMB PARTIB

toriennei 9 plus de deux ans les proyinces consulaires (1).

Antérieurement, il n*était pas rare de voir un magistrat occuper une province pendant trois ans, cinq ans, ou plus longtemps encore, et sous le gouvernement des empereurs, on en revint à Tusage de maintenir les mêmes hommes dans des fonctions qu'une longue expérience leur permettait de remplir plus utilement pour leurs administrés comme pour l'Etat, quoi qu'en disent Cicéron et le parti aristocratique dont Tacite semble épouser les griefs contre Tibère dans cette question (2). L'imperium du proconsul et du propréteur était limité à la province dont ils prenaient le gouvernement : en rentrant à Rome, ils le déposaient (3).

Dans les limites de leur gouvernement, les proconsuls et les propréteurs ont, relativement à leurs administrés non-citoyens, un pouvoir

(1) Quse lex melior, utilior, optima etiam republica ssepius flagitata, quam ne prsetoriae provinci» plus quam annum, neve plus quam biennium consulares obtinerentur? (Cic, Philipp», i, viii.)

(2) Id quoque morum Tiberîi fuit continuare imperîa ac plerosque ad finem yitse in iisdem exercitibus aut juris dictionibus habere. Causse variaô traduntur ; alii taedio novae curae semel placita pro seternis servavisse, quidam invidia, ne plures fruerentur, etc., etc. {Ann,, I, 80). Voir la ?• partie, tome III de notre ouvrage.

(3) Proconsul portam Rom» Ingres sus, deponit imperium. [Dig., I, 16, i).

LE OOUTBRHBUBNT DKS PSOTINCBS !63

absolu, analogue à celui dont joaissaient les consuls des premiers temps de la République, avant que le Conanlat eût été affaibli par les Leges de provocatione et par la création des magistratures qui, nées do son démombrement, participaient k Vimperium. Tontes les troupes de la proTinoe sont sous le commandement du gonvernenr, qui peut recruter non-seulement les pro- Tincianz, mais encore les citoyens romains, et lever tontes les réquisitions nécessaires & leur entretien. Nous voyons, par exemple, Cicéron campé prés de Gybistra, où il se met en mesure de faire face & l'éventoalité inquiétante d'une attaque des Parthes, lever les citoyens romains de la province et assurer ses approvisionnements (1). Relativement à la juridiction civile et criminelle, il a sur tous les provinciaux noncitoyens le Jus vilae necisque sine provocatione. Gomme k Rome, il se contente d'organiser l'instance, de donner la formule de droit selon laquelle le procès doit être jugé, et pour l'audition des témoins et le prononcé de la sentence, 11 renvoie les parties devant des Judices seîecti, in album relati, pris sur une liste arrêtée ou tout au moins approuvée par lui et qui sont choisis parmi les citoyens romains qui résident

(1) Delectus h&belur ciTum Romaaomin, frumentum ex agris ia loca tuta comportator. (Cic, ad Att., y, 18J.

dans la province ou les habitants les plus notables. Il est tenu de se conformer aux dispositions juridiques de Tédit que lui-même publiait^ comme tous les magistrats de Rome, et dans lequel il indiquait, au point de vue de l'administration et de la juridiction, les règles qu'il comptait suivre, soit en se roférant aux maximes générales de l'administration romaine et aux traditions établies par ses prédécesseurs, soit en apportant les modifications ou les additions que lui suggérait sa prudence personnelle. Cicéron, par exemple, avait rédigé à Rome même son édit; mais, en passant par Samos, il y avait ajouté quelques articles, empruntés, sur la demande des publicains, à Tédit de son prédécesseur. Il nous apprend lui-même qu'il s'était contenté de reproduire Tédit de Bibulus, en changeant seulement quelques termes, pour ménager la susceptibilité des chevaliers, tout en laissant subsister le fond des articles mêmes dont il modifiait la rédaction, et qu'il avait conservé également plusieurs articles de Scaevola, dont redit pour la province d'Asie, était resté un des modèles du genre (1).

(1) Gic, ad Au., vr, 1. Cicéron résume ainsi son édit, dans lequel, nous dit-il, il avait tout réduit sous deux chefs : Unum est provinciale (c'est-à-dire traite des affaires qui sont proprement de la juridiction des gouverneurs), in quo est de rationibus civitatum, de sere aliène, de usura, de syngraphis (obligations écrites de la

Le gouverneur doit aussi tenir compie des lois romaines et des sénatùs-consultes relatifs au droit civil dans les provinces : c'est ainsi que Cicéron mentionne une loi Gabinia qui interdisait aux provinciaux d'emprunter à Rome pour payer leurs impositions (1) et plusieurs sénatusconsultes qu'il invoque, en même temps que son propre édit, pour motiver son refus de soutenir contre les Salaminiens les prétentions exorbitantes de Scaptius, le prête-nom de Brutus.

Enfin, il doit se conformer au droit national des provinciaux, dans tous les cas où il ne se trouve pas en opposition avec les sources précédentes, et à la lex provincicBy qui laissait aux villes dites

main des parties contractantes pour constater un engagement, signées et gardées par l'une et par l'autre); in eodem omnia de publicanis ; alterum, quod sine edicto satis commode transigi non potest, de hereditatum possessionibus, de bonis possidendis, magistris laciendis, vendendis (quand un débiteur ne répondait pas à une sommation, les créanciers obtenaient du préteur qu*on les mît en possession de ses biens et choisissaient l'un d'entre eux qui était chargé de la vente et de la répartition des dividendes : il avait le titre de rnagister s. e. auotionis)y quse ex edicto et postulari et fleri soient» Pour tout le reste, Cicéron se contentait de déclarer qu'il jugerait conformément aux édita des préteurs.

(1) Cette prohibition avait pour but d'empêcher que les espèces monnayées; ne sortissent de Rome pour aller en province : car les hommes d'Etat Romains considé^ raient à tort l'or et l'argent comme la véritable richesse.

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libres ou fédérées (1), le privilège de rendre la justice selon leurs propres lois. La même faveur pouvait être accordée à d'autres cités, et Mucius Scsevola, par exemple, la donna aux Grecs d'Asie ; mais, dans le cas où il n'y avait qu'une concession faite par un gouverneur, elle était révocable et ne subsistait qu'à condition d'être renouvelée par chacun de ses successeurs. En Sicile, en Asie, en Grèce, dans toutes les contrées habitées primitivement ou colonisées par la race hellénique, les Romains aimaient à simplifier la* tâche des gouverneurs en se reposant sur les lois et les constitutions particulières des cités : c'est ainsi que nous trouvons encore, soug le règne de Tibère, des jugements rendus par l'antique aréopage d'Athènes, qui condamnait comme faussaire, malgré la protection de Pison, un certain Théophile (2). Quant aux citoyens Romains, ils pouvaient obtenir des gouverneurs la faculté de s'adresser à la justice locale pour vider leurs différends avec les habitants ; mais ils avaient toujours le droit soit de recourir aux tribunaux ordinaires de Rome, soit de se faire rendre justice sur place, selon les lois romaines. Pour la justice criminelle, les gouverneurs pouvaient seulement empêcher un citoyen Romain

(1) Givitates liberœ, foederat» : Voir dans le même tome le chap. des non-citoyens.

(2) Tacite; annales, n, 55*

de troubler Tordre dans le pays soumis à leur juridiction, mais les tribunaux de Rome étaient seuls compétents pour le juger et le condamner : c'est ainsi que nous voyons Saint-Paul arrêté et maltraité par les Juifs fanatiques qui le dénoncent au gouverneur de la province comme fauteur de sédition, se proclamer citoyen de Rome et en appeler à César devant le magistrat romain ; par suite, celui-ci le fait conduire ptisonnier au tribunal impérial, et Pline, dans son gouvernement, observe la même procédure envers les cbrétiens qui se réclament du droit de cité. Tel avait été aussi le cas d'Oppius, questeur de Ootta, proconsul de Bitbynie, qui le renvoya à Rome poury être jugé par la commission compétente devant laquelle il fut défendu par Cicéron.

Les nécessités de Tadministration et de la juridiction civile et criminelle obligeaient les gouverneurs et leurs agents à parcourir leurs provinces : ils se rendaient ou envoyaient leurs délégués dans les villes oii se tenaient, à des époques déterminées, qu'ils fixaient par leur édit ou qu'ils annonçaient ultérieurement, des espèces d'assises (convontus), pour lesquelles ils donnaient rendez-vous aux intéressés, citoyens ou provinciaux. « Quand la campagne a été finie, c écrit Cicéron à Atticus, de son gouvernement < de Cilicie, j'ai laissé à mon frère le soin de c mettre mon armée en quartiers d'hiver, et € comme de tous mes officiers il n'y en a point

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c qui soit plus sûr et d'un désintéressement aussi a parfait que Volusius, gendre de votre ami « Tibérius, je Tai envoyé pour quelques jours c dans Tile de Chypre. Quoique les citoyens « romains qui y trafiquent soient en petit (( nombre, il ne faut pas qu'ils puissent se a plaindre de n'avoir eu personne pour juger a leurs affaires : ils ont le droit de ne pas sortir € de leur île (1). > L'usage avait, en effet, établi dans chaque province, au point de vue judiciaire, un certain nombre de districts, avec des centres officiels oti le gouverneur ne pouvait pas se dispenser, soit de se rendre en personne, soit de se faire représenter, afin de mettre la justice à la portée de ses administrés.

§ 5. — Des cfuesteurs proviziciaxuc.

Pour l'aider à remplir ses fonctions compliquées qui comprenaient, outre les affaires militaires et la juridiction dont nous venons de parler, la perception des charges ordinaires et extraordinaires imposées aux provinciaux, ce qui en formait la partie la plus lourde, comme nous le verrons bientôt, le magistrat cum impe^ rio gouvernant une province avait à sa disposition un personnel nombreux dont nous devons indiquer la composition. Nous nommerons d'abord

(1) Cic, ad Ait,, v, 21.

le questeur : celui-ci n'était pas un simple délégué du proconsul ou du propréteur auquel il était attaché ; il tenait ses pouvoirs du peuple» par lequel il était nommé dans les comices tributes : c'était donc un véritable magistrat. Sylla avait porté le nombre des questeurs à vingt par sa loi Cornelia et César l'éleva à quarante, comme nous Tavons dit en traitant de la questure (1). C'était le Sénat qui déterminait chaque année les provinces questoriennes que les questeurs se partageaient entre eux par le tirage au sort, à moins qu'un magistrat n'eût assez d'influence pour se faire attribuer sine sorte un questeur de son choix. En théorie^ le questeur, ne tenant pas ses pouvoirs d'une simple délégation du gouverneur, était indépendant de celui-ci, bien qu'il lui fut inférieur en dignité. Ses fonctions, nettement définies, comprenaient la partie économique et financière de l'administration provinciale ; il tenait compte des sommes qu'il recevait soit des questeurs de Rome, soit des publicains quand ils versaient sur place entre ses mains. Quand il accompagnait le gouverneur dans des expéditions militaires, il avait Tintendance des vivres et des approvisionnements et la gestion de la caisse de l'armée, comme les questeurs attachés aux consuls en campagne, mais il n*avait pas le droit de discuter les réquisitions qui lui

(l)Tomel, p. 141-145.

étaient faites par le gouyerneur oa en son nom : •on rôle était de pajer sauf à se mettre en régie avec lui et à couvrir sa propre responsabilité devant le Sénat (1). Il aidait le gouverneur dans la perception des impôts et la surveillance des publicains pour favoriser les rentrées du trésor. Il exerçait la juridiction qui à Rome compéte aux édiles (2) et, comme les legatij il pouvait être chargé par délégation du gouverneur d'autres procès civils et d'autres fonctions. Quand celui-ci, à l'expiration de sa charge, quittait sa province avant l'arrivée de son successeur, c'était le questeur, plus souvent qu'un legatus, qui prenait l'intérim. Gicéron explique à Atticus que, s'il ne confie pas ce poste à son questeur L. Mescinius Rufus, c'est parce que personne ne juge qu'il en soit digne : « C'était < un homme léger, débauché et fripon (3). »

Le Sénat, quand il prorogeait les pouvoirs d'un gouverneur^ prorogeait ordinairement ceux de son questeur, qui gardait auprès de lui les mêmes fonctions en qualité de proquesteur ; si le questeur ou le proquesteur venait à mourir,

(1) Polybe, vr; Person, p. 2d2.

(2) Voir tome I, p. 101-102.

(3) Gic, ad AtU, vi, 3. Après bien des hésitations, il laissa enfin le commandement à un autre questeur, L, Cselius Caldus, qui n'arriva en Cilicie que peu de temps avant son départ. Cic, ad Fa/m., ii, IS, 19; Cic, ad Att.f VI, 2, 4, 5.

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le gouverneur déléguait à sa place un de ses legati, qui, agréé par le Sénat, prenait le titre de legatus pro quœstore. Quand le gouverneur mourait dans sa province, c'était le questeur ou proquesteur qui prenait l'intérim. Enfin une loi ou un sénatus-consulte ont exceptionnellement investi un questeur du gouvernement d'une province avec les attributions et la situation hiérarchique d'un propréteur : Quaestor proprae' tore (1).

Quand ils étaient arrivés à la fin de leur gestion, le gouverneur et son questeur avaient des comptes à rendre. Les comptes de l'un et de l'autre étaient distincts (2), sans doute pour qu'il y eût un contrôle réciproque. Cependant le questeur était subordonné au proconsul ou au propréteur, et ils s'entendaient pour dresser ensemble cette comptabilité en se ménageant mutuellement. Cicéron assure à Mescinius Rufus que son secrétaire, dans ce qui regarde les comptes, n'a rien fait qui pût blesser ses intérêts

(1) Sali. Catil., xix.

(2) Ceci est prouvé par différentes phrases des Lettres de Cicéron, par exemple par la phrase suivante de la lettre xx du livre V des Lettres ad fwmiliares, qui roule sur ses comptes et ceux de son questeur Mescinius Rufus, auquel elle est adressée : « Sicut scribis tibi id « esse référendum, idem ipse sentie, heque in eo quid- « quam a meia rationibus discrepabunt tuœ. »

OU nuire à sa réputation (l). Or, nous avons vu quelle était au fond sa pensée sur ce personnage. L'ancien droit ordonnait seulement que le gouverneur et son questeur coUationnassent leurs comptes en arrivant à Rome. Une loi proposée par César pendant son premier consulat, la loi Julia, disposa qu'ils seraient dressés en triple expédition : deux expéditions devaient être laissées dans les principales villes de la province, la troisième était remise aux bureaux de la questure, à Rome, et ensuite présentée au Sénat, qui avait seul qualité pour apurer les comptes et prononcer un jugement définitif sur la gestion. Mais ce contrôle était peu redoutable, puisque Verres ne fut pas inquiété pour les comptes de sa questure, dont le tableau plus que sommaire ne se prêtait guère à une vérification approfondie, si Ton en juge par ce que nous dit Cicéron, qui ne s'en occupe que parce qu'il avait intérêt, pour les besoins de sa cause, à faire une enquête sur les antécédents de son adversaire. On ne se contentait pas, en général, d'un simple yerdict d'apurement; on aimait à obtenir, si peu qu'on l'eût mérité, un sénatus-consulte hono-

(1) Ad ea quae scripsisti commodius equidem possem de singulis ad te rébus scribere si M. TuUius, scriba meus, adesset ; de quo mihi exploratum est, in rationibus duntaxat referendis (de ceteris affirmare non possum) nihil eum fecisse scientem quod esset contra aut rem aut existimationem tuam. (Gic, ad Fa/m., v, 20).

rable, que Ton pût conserver dans ses archives de famille, et on ne négligeait aucune démarche pour arriver à ce but. La correspondance de Cicéron est pleine de renseignements qui nous montrent une solidarité de bous offices établie sous ce rapport entre les membre de Toligarchie aristocratique du dernier siècle delà République, et lui-même ne manqua pas de se recommander dans des termes pressants au consul ^milius Paullus : « Mes actions dans la province tom- « bent sous votre consulat, lui écrit-il. Bien que a la grandeur de votre élévation et de votre c dignité, comme l'intérêt de ma réputation et a de ma gloire semblent demander que je vous « sollicite et que je vous presse, par une longue « lettre, de faire porter le sénatus-consulte sur a ma gestion dans les termes les plus hono- « râbles, je n'ose pas employer les instances « dans la crainte de paraître oublier votre indice nation constante à me rendre service ou vous « croire capable de Toublier vous-même.

€ . . • Puisque votre pouvoir et votre autorité a sont au comble et que personne n'ignore notre «. étroite amitié, je vous conjure instamment de « faire en sorte que le sénatus-consulte sur ma c( gestion soit conçu dans des termes aussi flat- « teurs que possible, et d'y mettre la plus grande « diligence (1). »

(1) Cic, ad Fam», xv, 13.

§ 6. — Des lleuteziazits et du persoziziel d'iui g-ouvez^xieixiexit provincial.

Les gouverneurs de provinces étaient aussi assistés par les lieutenants (legatt) : ceux-ci n'étaient que leurs délégués ; ils les choisissaient eux-mêmes parmi les membres de leur famille ou sur la recommandation de leurs amis, avec d'autant plus de soin qu'ils étaient seuls responsables de leurs actes. Mais le Sénat en déterminait le nombre maximum, selon l'étendue des provinces et les prévisions du service. On en accorda dix à César pour la Gaule ; Pompée en obtint quinze pour toute l'Asie ; Quintus Çicéron en eut trois pour la province d'Asie, et Cicéron quatre pour la Cilicie. Leur rôle était de remplacer le proconsul ou le propréteur auquel ils étaient attachés, dans toutes les affaires dont celui-ci leur confiait la conduite. Dans les provinces pacifiées, ils étaient ordinairement distribués sur différents points du territoire, avec une résidence, un district déterminé. (1). La Judée, par exemple, forma une des lieutenances du grand gouvernement de Syrie. Au point de vue de la juridiction, le droit de délégation ne pouvait être exercé par le proconsul ou le propréteur que suivant certaines règles : les lieute-

(1) Voir Person, p. 258. *

nants étaient compétents pour connaître, sur délégation, les causes de droit privé, sauf à en référer, si quelque difficulté se présentait, au gouverneur, devant lequel, d'ailleurs, on pouvait toujours en appeler de leurs décisions. Les causes de droit public ne pouvaient leur être soumises que si la loi par laquelle était instituée la quœstio dont elles ressortissaient mentionnait expressément la faculté de délégation» Le droit d'infliger des peines corporelles ne leur appartenait qu'en l'absence du gouverneur, par exemple quand ils prenaient l'intérim, au lieu du questeur, jusqu'à l'arrivée de son successeur.

Les lieutenants étaient souvent des personnages ayant occupé les plus hautes charges de l'État^ qui acceptaient ce poste de conûance par dévouement au bien de l'État, ou aux intérêts d'un parent ou d'un ami : Scipion, le vainqueur de Zama, servit son frère en qualité de lieutenant ; Oaton l'Ancien, fut également lieutenant en Grèce, dans la guerre contre Antiochus, après avoir été préteur et consul; et, parmi les lieutenants de Cicéron en Cilicie, nous trouvons, avec " Quintus, son frère, Pomptinus, qui avait été préteur pendant son consulat.

Le personnel attaché à un gouverneur de province comprenait encore les tribuns des légions placées sous ses ordres, et les préfets qui commandaient les auxiliaires et les corps à la suite. (Praefecti sociorum, castrorum, fabrum). L'un de

ces derniers, Lepta, se trouve au nombre des coi*respondants de Cicéron, qui l'occupa en Cilicie et le traite sur le pied d'une intimité affectueuse ; d'autres étaient les clients de ses amis, comme ce Gavius qu'il avait pris sur la recommandation de Brutus et dont il n'eut pas à se louer. Appius, son prédécesseur en Cilicie, avait nommé préfet un spéculateur, agent de Brutus, Scaptius, et lui avait donné des compagnies de cavalerie pour se faire payer par les Salaminiens d'une dette grossie par l'usure; d'autres spéculateurs (negociatores) sollicitèrent le même titre de Cicéron qui se fit sagement une loi de ne l'accorder à aucun d'entre eux (1).

Au-dessous des tribuns et des préfets venaient de nombreux fonctionnaires d'un rang inférieur, chargés des services subalternes qui, chez les Romains, n'ont jamais été remplis par des magistrats et étaient, le plus souvent, laissés à des affranchis. L^accensus^ chargé de faire les citations et les convocations et de maintenir le silence en présence des magistrats, devait à ses relations fréquentes avec son supérieur une influence dont il pouvait être tenté d'abuser : Timarchide, affranchi et huissier (accensus) de Verres, se croyait un grand personnage, et, comme les magistrats, n'écrivait pas de lettre sans joindre son titre à son nom, ce qui égaie

(1)Cic., ad Au., v, 21.