Des pouvoirs du gouverneur

pouvoirs militaires, juridiction.

Que le gouverneur d'une province fût proconsul ou qu'il fût propréteur, ses pouvoirs étaient les mêmes ; cependant le proconsul était supérieur en dignité au propréteur, et l'un et l'autre n'ayant qu'un imperiwn limité à telle ou telle circonscription provinciale, passsaient après les magistrats proprement dits. Le proconsul avait douze licteurs, tandis que le propréteur n'en avait que six, et généralement il avait sous ses ordres des forces militaires plus importantes ; mais le propréteur pouvait obtenir exceptionnellement Yimperium proconsulaire qui, en Espagne par exemple, était conféré aux gouverneurs, qu'ils fussent préteurs ou propréteurs, La durée du mandat est annuelle, mais il peut être prorogé. Le gouverneur exerce son pouvoir jusqu'à l'arrivée de son successeur, ou les délègue, en attendant celui-ci, soit à son questeur, soit à un de ses legati. La loi Cornelia lui ordonne de partir dans les trente jours qui suivent l'arrivée de son successeur. Une loi Julia, de Jules César, défend de garder plus d'un an les provinces pré-

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toriennes, plus de deux ans les provinces consulaires (1).

Antérieurement, il n'était pas rare de voir un magistrat occuper une province pendant trois ans, cinq ans, ou plus longtemps encore, et sous le gouvernement des empereurs, on en revint à l'usage de maintenir les mêmes hommes dans des fonctions qu'une longue expérience leur permettait de remplir plus utilement pour leurs administrés comme pour l'Etat, quoi qu'en disent Cicéron et le parti aristocratique dont Tacite semble épouser les griefs contre Tibère dans cette question (2). L'imperium du proconsul et du propréteur était limité à la province dont ils prenaient le gouvernement: en rentrant à Rome, ils le déposaient (3).

Dans les limites de leur gouvernement, les proconsuls et les propréteurs ont, relativement à leurs administrés non-citoyens, un pouvoir

(1) Quœ lex melior, utilior, optima etiam republica ssepiusHagitata, quam ne prsetorise provinciae plus quam annum, neve plus quam biennium consulares obtinerentur? (Cic, Philipp., i, vin.)

(2) Id quoque morum Tiberii fuit continuare imperia ac plerosque ad finem vitee in iisdem exercitibus aut juris dictionibus habere. Causse variée traduntur : alii taedio novae curae semel placita pro seternis servavisse, quidam invidia, ne plures fruerentur, etc., etc. (Ann., i, 80). Voir la 7 e partie, tome III de notre ouvrage.

(3) Proconsul portam Romse ingressus, deponit imperium. [Dig„ I, 16, i).

absolu, analogue à celui dont jouissaient les consuls des premiers temps de la République, avant que le Consulat eût été affaibli par les Leges de provocation e et par la création des magistratures qui, nées de son démembrement, participaient à Vimperium. Toutes les troupes de la province sont sous le commandement du gouverneur, qui peut recruter non-seulement les provinciaux, mais encore les citoyens romains, et lever toutes les réquisitions nécessaires à leur entretien. Nous voyons, par exemple, Gicéron campé près de Cybistra, où il se met en mesure de faire face à l'éventualité inquiétante d'une attaque des Parthes, lever les citoyens romains de la province et assurer ses approvisionnements (1). Relativement à la juridiction civile et criminelle, il a sur tous les provinciaux noncitoyens le Jus vitaenecisque sine provocatione. Gomme à Rome, il se contente d'organiser l'instance, de donner la formule de droit selon laquelle le procès doit être jugé, et pour l'audition des témoins et le prononcé de la sentence, il renvoie les parties devant des Judices sélectif in album reîati, pris sur une liste arrêtée ou tout au moins approuvée par lui et qui sont choisis parmi les citoyens romains qui résident

(1) Delectus habetur civum Romanorum, frumentum ex agris in loca tuta comportatur. (Cic, ad Au*, v, 18).

dans la province ou les habitants les plus notables. Il est tenu de se conformer aux dispositions juridiques de redit que lui-même publiait, comme tous les magistrats de Rome, et dans lequel il indiqmait, au point de vue de l'administration et de la juridiction, les règles qu'il comptait suivre, soit en se référant aux maximes générales de l'administration romaine et aux traditions établies par ses prédécesseurs, soit en apportant les modifications ou les additions que lui suggérait sa prudence personnelle. Cicéron, par exemple, avait rédigé à Rome même son édit; mais, en passant par Samos, il y avait ajouté quelques articles, empruntés, sur la demande des publicains, à redit de son prédécesseur. Il nous apprend lui-même qu'il s'était contenté de reproduire l'édit de Bibulus, en changeant seulement quelques termes, pour ménager la susceptibilité des chevaliers, tout en laissant subsister le fond des articles mêmes dont il modifiait la rédaction, et qu'il avait conservé également plusieurs articles de Scsevola, dont Tédit pour la province d'Asie, était resté un des modèles du genre (1).

(1) Cic, ad AU., vi, 1. Gicéron résume ainsi son édit, dans lequel, nous dit-il, il avait tout réduit sous deux chefs : Unum est provinciale (c'est-à-dire traite des affaires qui sont proprement de la juridiction des gouverneurs), in quo est de rationibus civitatum, de aère alieno, de usura, de syngraphis (obligations écrites de la

Le gouverneur doit aussi tenir compie des lois romaines et des sénatus-consultes relatifs au droit civil dans les provinces : c'est ainsi que Cicéron mentionne une loi Gabinia qui interdisait aux provinciaux d'emprunter à Rome pour payer leurs impositions (1) et plusieurs sénatusconsultes qu'il invoque, en même temps que son propre édit, pour motiver son refus de soutenir contre les Salaminiens les prétentions exorbitantes de Scaptius, le prête-nom de Brutus.

Enfin, il doit se conformer au droit national des provinciaux, dans tous les cas où il ne se trouve pas en opposition avec les sources précédentes, et à la Ux provinciœ, qui laissait aux villes dites

main des parties contractantes pour constater un engagement, signées et gardées par Tune et par l'autre); in eodem omnia de publicanis; alterum, quod sine edicto satis commode transigi non potest, de hereditatum possessionibus, de bonis possidendis, magistris faciendis, vendendis (quand un débiteur ne répondait pas à une sommation, les créanciers obtenaient du préteur qu'on les mît en possession de ses biens et choisissaient l'un d'entre eux qui était chargé de la vente et de la répartition des dividendes : il avait le titre de magister s. e. auotionis), quse ex edicto et postulari et fieri soient» Pour tout le reste, Cicéron se contentait de déclarer qu'il jugerait conformément aux édita des préteurs.

(1) Cette prohibition avait pour but d'empêcher que les espèces monnayées ne sortissent de Rome pour aller en province : car les hommes d'Etat Romains considéraient à tort For et l'argent comme la véritable richesse.

libres ou fédérées (1), le privilège de rendre la justice selon leurs propres lois. La même faveur pouvait être accordée à d'autres cités, et Mucius Bcsevola, par exemple, la donna aux Grecs d'Asie ; mais, dans le cas où il n'y avait qu'une concession faite par un gouverneur, elle était révocable et ne subsistait qu'à condition d'être renouvelée par chacun de ses successeurs. En Sicile, en Asie, en Grèce, dans toutes les contrées habitées primitivement ou colonisées par la race hellénique, les Romains aimaient à simplifier la tâche des gouverneurs en se reposant sur les lois et les constitutions particulières des cités : c'est ainsi que nous trouvons encore, sou s le règne de Tibère, des jugements rendus par l'antique aréopage d'Athènes, qui condamnait comme faussaire, malgré la protection de Pison, un certain Théophile (2). Quant aux citoyens Romains, ils pouvaient obtenir des gouverneurs la faculté de s'adresser à la justice locale pour vider leurs différends avec les habitants ; mais ils avaient toujours le droit soit de recourir aux tribunaux ordinaires de Rome, soit de se faire rendre justice sur place, selon les lois romaines. Pour la justice criminelle, les gouverneurs pouvaient seulement empêcher un citoyen Romain

(1) Civitates liber», fœderatse : Voir dans le même tome le chap. des non-citoyens.

(2) Tacite; annales, rr, 83*

de troubler Tordre dans le pays soumis à leur juridiction, mais les tribunaux de Rome étaient seuls compétents pour le juger et le condamner : c'est ainsi que nous voyons Saint-Paul arrêté et maltraité par les Juifs fanatiques qui le dénoncent au gouverneur de la province comme fauteur de sédition, se proclamer citoyen de Rome et en appeler à César devant le magistrat romain ; par suite, celui-ci le fait conduire prisonnier au tribunal impérial, et Pline, dans son gouvernement, observe la même procédure envers les chrétiens qui se réclament du droit de cité. Tel avait été aussi le cas d'Oppius, questeur de Cotta, proconsul de Bithynie, qui le renvoya à Rome pour y être jugé par la commission compétente devant laquelle il fut défendu par Cicéron,

Les nécessités de l'administration et de la juridiction civile et criminelle obligeaient les gouverneurs et leurs agents à parcourir leurs provinces : ils se rendaient ou envoyaient leurs délégués dans les villes où se tenaient, à des époques déterminées, qu'ils fixaient par leur édit ou qu'ils annonçaient ultérieurement, des espèces d'assises (conventus), pour lesquelles ils donnaient rendez-vous aux intéressés, citoyens ou provinciaux. « Quand la campagne a été finie, « écrit Cicéron à Atticus, de son gouvernement « de Cilicie, j'ai laissé à mon frère le soin de c mettre mon armée en quartiers d'hiver, et « comme de tous mes officiers il n'y en a point

c qui soit plus sûr et d'un désintéressement aussi « parfait que Volusius, gendre de votre ami € Tibôrius, je l'ai envoyé pour quelques jours « dans l'île de Chypre. Quoique les citoyens « romains qui y trafiquent soient en petit a nombre, il ne faut pas qu'ils puissent se c plaindre de n'avoir eu personne pour juger « leurs affaires : ils ont le droit de ne pas sortir € de leur île (1). » L'usage avait, en effet, établi dans chaque province, au point de vue judiciaire, un certain nombre de districts, avec des centres officiels où le gouverneur ne pouvait pas se dispenser, soit de se rendre en personne, soit de se faire représenter, afin de mettre la justice à la portée de ses administrés.

§ 5. — Des questeurs provinciaux.

Pour l'aider à remplir ses fonctions compliquées qui comprenaient, outre les affaires militaires et la juridiction dont nous venons de parler, la perception des charges ordinaires et extraordinaires imposées aux provinciaux, ce qui en formait la partie la plus lourde, comme nous le verrons bientôt, le magistrat cum imperio gouvernant une province avait à sa disposition un personnel nombreux dont nous devons indiquer la composition. Nous nommerons d'abord

(1) Cic, ad Au., v, 21.

le questeur : celui-ci n'était pas un simple délégué du proconsul ou du propréteur auquel il était attaché ; il tenait ses pouvoirs du peuple? par lequel il était nommé dans les comices tributes : c'était donc un véritable magistrat. Sylla avait porté le nombre des questeurs à vingt par sa loi Cornelia et César réleva à quarante, comme nous l'avons dit en traitant de la questure (1). C'était le Sénat qui déterminait chaque année les provinces questoriennes que les questeurs se partageaient entre eux par le tirage au sort, à moins qu'un magistrat n'eût assez d'influence pour se faire attribuer sine sorte un questeur de son choix. En théorie, le questeur, ne tenant pas ses pouvoirs d'une simple délégation du gouverneur, était indépendant de celui-ci, bien qu'il lui fût inférieur en dignité. Ses fonctions, nettement définies, comprenaient la partie économique et financière de l'administration provinciale; il tenait compte des sommes qu'il recevait soit des questeurs de Rome, soit des publicains quand ils versaient sur place entre ses mains. Quand il accompagnait le gouverneur dans des expéditions militaires, il avait l'intendance des vivres et des approvisionnements et la gestion de la caisse de l'armée, comme les questeurs attachés aux consuls en campagne, mais il n'avait pas le droit de discuter les réquisitions qui lui

(1) Tome I, p. 141-145.

étaient faites par le gouverneur ou en son nom : son rôle était de payer sauf à se mettre en règle avec lui et à couvrir sa propre responsabilité devant le Sénat (1). Il aidait le gouverneur dans la perception des impôts et la surveillance des publicains pour favoriser les rentrées du trésor. Il exerçait la juridiction qui à Rome compète aux édiles (2) et, comme les legati, il pouvait être chargé par délégation du gouverneur d'autres procès civils et d'autres fonctions. Quand celui-ci, à l'expiration de sa charge, quittait sa province avant l'arrivée de son successeur, c'était le questeur, plus souvent qu'un legatus, qui prenait l'intérim. Gicéron explique à Atticus que, s'il ne confie pas ce poste à son questeur L. Mescinius Rufus, c'est parce que personne ne juge qu'il en soit digne : « C'était € un homme léger, débauché et fripon (3). »

Le Sénat, quand il prorogeait les pouvoirs d'un gouverneur, prorogeait ordinairement ceux de son questeur, qui gardait auprès de lui les mêmes fonctions en qualité de proquesteur ; si le questeur ou le proquesteur venait à mourir,

(1) Polybe, vi ; Person, p. 262.

(2) Voir tome I, p. 101-102.

(3) Cic, ad Att., vi, 3. Après bien des hésitations, il laissa enfin le commandement à un autre questeur, L. Cselius Caldus, qui n'arriva en Cilicie que peu de temps avant son départ. Cic, ad Fam., n, 15, 19; Cic, ad AU., Vi, 2, 4, 5.

le gouverneur déléguait à sa place un de ses legati, qui, agréé par le Sénat, prenait le titre de legatus pro quœstore. Quand le gouverneur mourait dans sa province, c'était le questeur ou proquesteur qui prenait l'intérim. Enfin une loi ou un sénatus-consulte ont exceptionnellement investi un questeur du gouvernement d'une province avec les attributions et la situation hiérarchique d'un propréteur : Quaestor proprae" tore (1).

Quand ils étaient arrivés à la fin de leur gestion, le gouverneur et son questeur avaient des comptes à rendre. Les comptes de l'un et de l'autre étaient distincts (2), sans doute pour qu'il y eût un contrôle réciproque. Cependant le questeur était subordonné au proconsul ou au propréteur, et ils s'entendaient pour dresser ensemble cette comptabilité en se ménageant mutuellement. Cicéron assure à Mescinius Rufus que son secrétaire, dans ce qui regarde les comptes, n'a rien fait qui pût blesser ses intérêts

(1) Sali. Catil., xix.

(2) Ceci est prouvé par différentes phrases des Lettres de Cicéron, par exemple par la phrase suivante de la lettre xx du livre V des Lettres ad familiares, qui roule sur ses comptes et ceux de son questeur Mescinius Rufus, auquel elle est adressée : « Sicut scribis tibi id « esse référendum, idem ipse sentio, neque in eo quid- « quam a meis rationibus discrepabunt tuae. »

ou nuire à sa réputation (l). Or, nous avons vu quelle était au fond sa pensée sur ce personnage. L'ancien droit ordonnait seulement que le gouverneur et son questeur collationnassent leurs comptes en arrivant à Rome. Une loi proposée par César pendant son premier consulat, la loi Julia, disposa qu'ils seraient dressés en triple expédition : deux expéditions devaient être laissées dans les principales villes de la province, la troisième était remise aux bureaux de la questure, à Rome, et ensuite présentée au Sénat, qui avait seul qualité pour apurer les comptes et prononcer un jugement définitif sur la gestion. Mais ce contrôle était peu redoutable, puisque Verres ne fut pas inquiété pour les comptes de sa questure, dont le tableau plus que sommaire ne se prêtait guère à une vérification approfondie, si Ton en juge par ce que nous dit Cicéron, qui ne s'en occupe que parce qu'il avait intérêt, pour les besoins de sa cause, à faire une enquête sur les antécédents de son adversaire. On ne se contentait pas, en général, d'un simple verdict d'apurement; on aimait à obtenir, si peu qu'on l'eût mérité, un sénatus-consulte bono-

(1) Ad ea quae scripsisti commodius equidem possem de singulis ad te rébus scribere si M. Tullius, scriba meus, adesset ; de quo mihi exploratum est, in rationibus duntaxat referendis (de ceteris affirmare non possum) nihil eum fecisse scientem quod esset contra aut rem aut existimationem tuam. (Gic, ad Fam., v, 20).

rable, que Ton pût conserver dans ses archives de famille, et on ne négligeait aucune démarche pour arriver à ce but. La correspondance de Cicéron est pleine de renseignements qui nous montrent une solidarité de bons offices établie sous ce rapport entre les membre de l'oligarchie aristocratique du dernier siècle delà République, et lui-même ne manqua pas de se recommander dans des termes pressants an consul ^Emilius Paullus : « Mes actions dans la province tom- « bent sous votre consulat, lui écrit-il. Bien que « la grandeur de votre élévation et de votre « dignité, comme l'intérêt de ma réputation et <x de ma gloire semblent demander que je vous « sollicite et que je vous presse, par une longue « lettre, de faire porter le sénatus-consulte sur « ma gestion dans les termes les plus hono- « râbles, je n'ose pas employer les instances « dans la crainte de paraître oublier votre indice nation constante à me rendre service ou vous « croire capable de l'oublier vous-même.

« • . . Puisque votre pouvoir et votre autorité « sont au comble et que personne n'ignore notre « étroite amitié, je vou3 conjure instamment de « faire en sorte que le sénatus-consulte sur ma « gestion soit conçu dans des termes aussi flat- « teurs que possible, et d'y mettre la plus grande a diligence (1). »

(1) Cic, ad Fam., xv, 13.

§ 6. — Des lieutenants et du personnel d*nn gouvernement provincial.

Les gouverneurs de prorinces étaient aussi assistés par les lieutenants (legatt) : ceux-ci n'étaient que leurs délégués ; ils les choisissaient eux-mêmes parmi les membres de leur famille ou sur la recommandation de leurs amis, avec d'autant plus de soin qu'ils étaient seuls responsables de leurs actes. Mais le Sénat en déterminait le nombre maximum, selon l'étendue des provinces et les prévisions du service. On en accorda dix à César pour la Gaule ; Pompée en obtint quinze pour toute l'Asie ; Quintus ÇJicéron en eut trois pour la province d'Asie, et Cicéron quatre pour la Oilicie. Leur rôle était de remplacer le proconsul ou le propréteur auquel ils étaient attachés, dans toutes les affaires dont celui-ci leur confiait la conduite. Bans les provinces pacifiées, ils étaient ordinairement distribués sur différents points du territoire, avec une résidence, un district déterminé. (1). La Judée, par exemple, forma une des lieutenances du grand gouvernement de Syrie. Au point de vue de la juridiction, le droit de délégation ne pouvait être exercé par le proconsul ou le propréteur que suivant certaines règles : les lieute-

(1) Voir Person, p. 258.

nants étaient compétents pour connaître, sur délégation, les causes de droit privé, sauf à en référer, si quelque difficulté se piésentait, au gouverneur, devant lequel, d'ailleurs, on pouvait toujours en appeler de leurs décisions. Les causes de droit public ne pouvaient leur être soumises que si la loi par laquelle était instituée la quœstio dont elles ressortissaient mentionnait expressément la faculté de délégation. Le droit d'infliger des peines corporelles ne leur appartenait qu'en l'absence du gouverneur, par exemple quand ils prenaient l'intérim, au lieu du questeur, jusqu'à l'arrivée de son successeur.

Les lieutenants étaient souvent des personnages ayant occupé les plus hautes charges de l'Etat, qui acceptaient ce poste de confiance par dévouement au bien de l'État, ou aux intérêts d'un parent ou d'un ami : Scipion, le vainqueur de Zama, servit son frère en qualité de lieutenant ; Caton l'Ancien, fut également lieutenant en Grèce, dans la guerre contre Àntiochus, après avoir été préteur et consul ; et, parmi les lieutenants de Cicèron en Cilicie, nous trouvons, avec : Quintus, son frère, Pomptinus, qui avait été préteur pendant son consulat.

Le personnel attaché à un gouverneur de province comprenait encore les tribuns des légions placées sous ses ordres, et les préfets qui commandaient les auxiliaires et les corps à la suite. (Prœfecti sociorum, castrorum, fabrum). L'un de

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ces derniers, Lepta, se trouve an nombre des correspondants de Cieéron, qui l'occupa en Cilicie et le traite sur le pied d'une intimité affectueuse ; d'antres étaient les clients de ses amis, comme ce GaTins qu'il avait pris sur la recommandation de Brutus et dont il n'eut pas à se louer. Appius, son prédécesseur en Cilicie, avait nommé préfet un spéculateur, agent de Brutus, Scaptius, et lui avait donné des compagnies de cavalerie pour se faire payer par les Salaminiens d'une dette grossie par l'usure ; d'autres spéculateurs (negociatores) sollicitèrent le même titre de Gicéron qui se fit sagement une loi de ne l'accorder à aucun d'entre eux (1).

Au-dessous des tribuns et des préfets venaient de nombreux fonctionnaires d'un rang inférieur, chargés des services subalternes qui, chez les Romains, n'ont jamais été remplis par des magistrats et étaient, le plus souvent, laissés à des affranchis. Uaccensus, chargé de faire les citations et les convocations et de maintenir le silence en présence des magistrats, devait à ses relations fréquentes avec son supérieur une influence dont il pouvait être tenté d'abuser : Timarchide, affranchi et huissier (accensus) de Verres, se croyait un grand personnage, et, comme les magistrats, n'écrivait pas de lettre sans joindre son titre à son nom, ce qui égaie

(1)Cic, ad Att., v, 21.

Gicéron (1). Celui-ci ne manque pas de prémunir contre cette tendance son frère Quintus, qui, à ce qu'il semble, était disposé à laisser ses agents subalternes sortir de leur rôle (2). Il en était de même du secrétaire (scriba), que nous vojons aidant Gicéron à dresser son compte de gestion (3). Nommons encore les licteurs (lictores), les messagers (viatores), les crieurs ou hérauts (prsecones), les greffiers (scribae), qui se faisaient allouer par Verres des gratifications illégales (4). L'étendue des circonscriptions provinciales et la complication de la tâche du magistrat supérieur exigeaient, en effet, un service de bureau qui occupait un personnel nombreux et exercé : les gouverneurs y faisaient entrer les plus intelligents de leurs affranchis, mais ils étaient intéressés à laisser dans leurs places les agents qui les remplissaient bien, car, si tous étaient également sous leur dépendance, comme Cicéron le rappelle à son frère, leur responsabilité était encore plus engagée relativement aux actes, aux paroles mêmes de ceux qu'ils avaient choisis personnellement. Il en était résulté que ces fonctions subalternes avaient acquis une certaine stabilité : à la fin de la République, elles étaient

(1) Cic, in Verr.y m, 76.

(2) Cic, ad Quint., i, 1 .

(3) Cic, ad Fam., v, 20.

(4) Cic, in Verr., m, 79.

organisées, au moins dais certaines provinces, comme à Rome, en corporations, puisque Gicéron mentionne, à propos des actes de Verres, en Sicile, l'ordre des greffiers, dans lequel la stabilité deB places est attesté par leur venante (i).

La multitude de places dont ils pouvaient disposer soit directement, dans les services de l'Etat, soit indirectement, par leur influence sur les compagnies de spéculateurs qui, opérant dans leur ressort, avaient tout intérêt à se ménager leurs bonnes grâces, permettait aux gouverneurs des provinces d'accueillir leurs amis et leurs créatures. Ils recevaient, à titre de camarades (contubernales), les fils de famille qui, récemment revêtus de la toge virile, venaient faire auprès d'eux l'apprentissage de la guerre et de l'administration. Jules César admettait et trouvait moyen d'occuper en Gaule tous les protégés que lui adressait Gicéron, même le jurisconsulte Trebatius. Entouré des Romains qui l'avaient suivi ou étaient venus le rejoindre, un gouverneur rencontrait encore, même dans les provinces les plus éloignées, des concitoyens que le mouvement croissant des affaires attirait dans tous les pays sur lesquels Rome avait mis la main. Us étaient nombreux, puisque l'édit d'Êpbôse, rendu par Mithridate, fit périr 80,000

(1) Cic, in Verr. y in, 79.

romains ou italiens. Trente ans après, les traoes de ce massacre avaient dispara : en Asie comme en Gaule, en Afrique, en Crète, en Macédoine, les Romains domiciliés dans ces provinces fournissaient des légions entières ou de gros contingents aux armées de Pompée, d'Attius Varus, de Scipion Metellus, de D. Calvus et de César lui-même, pendant les guerres civiles. Quant à la Sicile, les Verrines nous montrent qu'elle était déjà comme un faubourg de Rome (1).

Partout où ils se trouvaient, les citoyens Romains se groupaient entre eux et se rapprochaient du gouverneur. C'était parmi eux et par* mi les officiers de sa suite, formant ce qu'on appelait son conseil, qu'il prenait les juges (judices, recuperatores) chargés de remplir sur son renvoi les fonctions judiciaires. Son palais était un lieu de réunion où, sauf sa femme, que les règlements ne lui permettaient pas d'emmener en province, il retrouvait, jusque chez les barbares, tout ce qu'il avait laissé à Rome. Les artistes, les médecins, les grammairiens, les rhéteurs et les philosophes y apportaient les sujets de conversations qui plaisaient aux esprits cultivés : on sait que Scipion emmenait avec lui jusque sous les murs de Garthage, avec l'historien Polybe, le philosophe Panœtius, qui l'accompagnait également en Egypte et en Asie, Un monument

(1) Person, p. 127-12V

funèbre trouvé aux environs de Bonn, où il avait été élevé en l'honneur du philosophe Q. Egriliu* Evarete, ami de Salvius Jtmtanus, qui fut consul en 175, nous offre un autre exemple de cet usage (1).

§ 7. — X>es revenus de l'Etat : oharges pesant sur les provinciaux

La partie la plus lourde de la tâche des gouverneurs, avons nous dit, consistait dans la perception des charges de toute sorte, ordinaires et extraordinaires, qui pesaient sur les provinciaux. Avant d'expliquer le mode de perception et le rôle que jouaient, dans cette opération, les proconsuls et les propréteurs, nous devons examiner les impôts auxquels étaient soumis les sujets de Rome et montrer comment, au point de vue fiscal, la situation des non-citoyens différait de celle des citoyens.

Tous les peuples sujets ou alliés de Rome, à quelque titre que ce fût, étaient astreints à lui fournir des contingents, qui servaient, soit à côté des légions, dans les auxiliaires et dans la cavalerie, dont le service était déjà, au temps de César, abandonné par les citoyens, qui n'y entraient plus que parmi les officiers supérieurs,

(1) Orelli, 5,600. Friedlaender, trad. Vogel, tome IV, p. 414.

soit sur la flotte, dont les soldats et les équipages se recrutaient presque exclusivement parmi les alliés. C'était le Sénat qui, chaque année, réglait la quotité des levées tant pour les légions que pour les auxiliaires, et il le faisait d'une façon fort inégale, ménageant certains peuples, tandis que d'autres étaient accablés. Les Juifs étaient seuls exempts de tout service militaire, et Josôphe (1) nous a conservé le sénatus-consulte qui consacrait cette immunité exceptionnelle, fondée sur la loi religieuse qui leur interdisait de porter les armes, voyager, chercher des vivres, pendant les jours du sabbat. Au temps de Cicéron, les proconsuls pouvaient, quand leur province était menacée, lever, sans en référer préalablement au sénat, toutes les troupes qu'ils jugeaient nécessaires et requérir les contingents des rois alliés ou clients, c J'ai engagé Déjota- « rus, écrit Gicéron, à venir joindre mon armée ce avec toutes ses troupes ; elles sont composées « de trente cohortes, chacune de quatre cents « hommes équipés à la Romaine, et de deux « mille chevaux. Avec ce secours, on pourra « arrêter les ennemis jusqu'à l'arrivée de Pom- « pée, qui me mande qu'on lui destine cette a guerre. Les Parthes hivernent sur le territoire c de notre province : on attend Orodès en pér-

il ) xiv, 7.

292 SQIBMB PARTIE

c tonna » (2). Les sujets et alliés de Rome aval-.-nt à leur charge l'entretien et la solde de Wzrs o ntineents. Les Tilles maritimes fournissaient aussi des vaisseaux. Enfin Rome exigeait, en na;ure on en argent, toutes les réquisitions n-l-cessaires au service de ses armées, indépen- £ *-?.— *-x de* contribations ordinaires : chevaux, el : "mûU, bestiaux, arec des hommes pour les e-ii-ir?, blé et autres denrées ou fournitures ;«r.x „;-ea, tout était à sa disposition, sans au- *.;ci L^.:es que celles de ses besoins militaires. il>$; âi s: ^ue les grandes expéditions, comme <: 11:5 ir Sjlla, de Luccllas, de Pompée, de Cé- Sir % Ic^; d'appauvrir l'Etat, apportaient au trésor les K' 3^1 es d^nt nous trouvons les chiures îar.> Tr.e-Lire. Mais la guerre pesait, au contr-,:^ I«rli»?st sor les provinciaux, et le sarlîi- ierlai insupportable pendant le dernier sdf»:.* i: La Ré-c lli^ie, alors que chaque gouveris :li levi, rour le parti où il servait dans la ric*rr* ^t!.*» ces L^ci^es, des vaisseaux, des ccc::\ni:-> : AsΣ^s Pollion en Espagne, F-av-s £t Lt " :ï? da^s la Transalpine, Antoine .** .1 ;a iîs Air?*, recrutaient de véritables ..:-•;>. t; ..!-..* ;>-* E:-nus et Cassius en faivà^-w a-.-:.* *- Mi:-î:lne et en Asie, ou

.* .*-"*:. î 1 -Lïi^>; *-* wd valait Cicé-

Dolabella faisait concurrence à Brutus aux dépens des Asiatiques (3).

Ainsi les besoins de Rome et même, pendant les guerres civiles, les besoins des partis qui déchiraient un gouvernement tombant en ruines, étaient, quant aux réquisitions militaires, la seule règle qu'on observât envers les provinciaux. Mais le droit de réquisitions ne se bornait pas à ce qu'exigeaient la défense de Rome et les intérêts des factions qui s'y disputaient le pouvoir : les provinciaux devaient encore pourvoir aux plaisirs du peuple romain. C'étaient eux qui fournissaient les animaux destinés aux combats du cirque, et nous voyons Caelius demander à Cicéron, proconsul en Oilicie, de faire organiser par les montagnards du Taurus des battues à la panthère en vue de son édilité : il comptait si bien sur la bonne volonté de son ami qu'il lui envoyait un affranchi pour prendre livraison, et le refus qu'il rencontra dût l'étonner beaucoup. Le frère de Cicéron ayant, par son édit, pendant qu'il gouvernait l'Asie, prohibé ces chasses imposées à ses administrés, un grand personnage déclara publiquement que, par cette mesure, il lui faisait tort de deux cent mille sesterces, preuve que la fourniture des animaux féroces était un véritable impôt, aussi désagréable qu'onéreux. On peut ranger encore

(3) Person, chap. iv, 551.

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blis, non-seulement au point de vue de la quantité, qu'ils diminuèrent même plus d'une fois, en Macédoine, par exemple, où Paul Emile annonça aux habitants que Rome ne leur demanderait que la moitié des contributions qu'ils payaient à leurs rois, mais encore au point de vue de la forme à laquelle leurs nouveaux sujets étaient habitués. Ainsi, en Sicile et en Sardaigne, les Romains conservèrent la dîme que les Siciliens et les Sardes servaient, depuis un temps immémorial, soit à leurs rois particuliers, soit aux Carthaginois, leurs derniers maîtres ; ils ne changèrent même ni les époques, ni les lieux d'adjudication. La dîme consistait à prélever en nature sur les produits du sol, tels que les blés, les vins, les huiles, les menues graines, les fruits, le dixième du revenu. Une fois la première dîme prélevée, la loi Terentia et Cassia frumentaria en autorisait une seconde qui devait être prescrite par un sénatus-consulte, mais moyennant une indemnité qui, au temps de César et de Cicéron, était de trois sesterces par modius payés au producteur : ce second impôt, qui constituait une vente forcée à un tarif imposé, était ce qu'on appelait frtmentwm emptum. A ces deux dîmes, établies de telle sorte que la quantité de la seconde se réglait sur celle de la première, on ajoutait, quand les approvisionnements do Rome l'exigeaient, le frumenittm imperatum : le praefectus annonce, chef de l'administration

de laquelle resaortissaient toutes les questions relatives à F approvisionnement et à la consommation de Rome, se faisait livrer par les Siciliens 800,000 modii, répartis proportionnellement sur toutes les cités, au prix de quatre sesterces par modius. Enfin, à la dîme, au frwnentum emptum et au frumentwn irnperaturn, levés au profit de l'État, il faut ajouter le frumentum aestimatwn et le frwmentwn honorariwm, levés w cellam, c'est-à-dire pour la subsis-ance du gouverneur et de sa suite : il y avait là, comme nous le verrons, une charge onéreuse pour les provinciaux et un profit considérable pour les magistrats romains, en dépit des règlements qui intervinrent sur cette matière.

La première et la seconde dime, telles que nous les voyons perçues en Sicile conformément à l'ancienne loi du pays, que Ton appelait loi d'Hiéron, et à la lex provincial, donnée par le Sénat romain, n'apportaient à Rome qu'un revenu qui variait d'une année à l'autre, suivant les récoltes et l'état de l'agriculture. En Espagne et dans presque toute l'Afrique carthaginoise, les provinciaux devaient également l'impôt en nature, mais ils servaient à leurs risques et périls une quantité fixe, quelle que fût la récolte : c'est ce que Cicéro appelle vertical certvm stipendiarum. En Asie, le Sénat établit le système des cotes fixes par ville, lorsqu'il forma en province les états d'Attale III ; mais dans cette

partie de l'empire romain qui, depuis C. Gracchus, fut toujours une des plus imposées, le régime de l'impôt subit de fréquentes vicissitudes dont il serait trop long de suivre l'histoire.

Tous ces impôts, qui ne sont que l'impôt en nature proprement dit ou l'impôt en nature transformé, rentrent dans le genre que les Romains appellent vectigal, terme général que Varron rattache par Tétymologie à vehere, parce que, dit-il, l'obligation de transporter les denrées à un lieu fixé par le gouvernement était toujours liée à cette sorte d'imposition. On rangeait dans le même genre d'autres contributions, dont le groupement sous ce chef s'explique par des analogies assez arbitraires. Outre l'idée de transport signalée par Varron, les Romains semblent avoir considéré dans le vectigal le caractère de revenu aléatoire, sujet à varier : c'est en vertu de cette considération que le portorium est rangé dans ce genre, dont il peut encore être rapproché parce qu'on y retrouve l'idée de transport. Les portoria correspondent, en effet, à nos douanes, à nos droits d'octroi et de circulation, et consistent en un impôt sur les marchandises entrant ou sortant, perçu dans les cités et les ports qui n'en étaient pas exempts par une immunité spéciale. Le vectigal certum, c'estrà-dire l'impôt en nature fixe et non plus proportionnel à la récolte, se range naturellement dans le vectigal en vertu de la

caractéristique donnée par Varron ; l'impôt en nature transformé (pecnnia vectigalis), consistant en une somme fixe, ne s'y rapporte que par son origine, les espèces ainsi versées par le contribuable étant censées représenter une part des produits de son sol. Les scripturae et les revenus fournis par les terres du domaine public ne peuvent avoir été rattachés au vectigal qu'en raison du caractère variable de l'apport qu'ils versaient dans le trésor.

On appelait scripturae les droits payés par les particuliers qui envoyaient leurs troupeaux paître dans les pâturages du domaine public; ces droits étant proportionnels, ils devaient déclarer le nombre de têtes des troupeaux, et des publicains chargés de la perception enregistraient ces déclarations : de là le nom de sêriptura. Une partie do Yager publions rentrait dans le domaine privé par l'effet des assignations, par exemple au profit des colons que Ton établissait sur un territoire conquis. Le revenu des terres assignées aux colons et que Ton appelait agri vectigales leur appartenait intégralement ; mais ils devaient à l'état romain une redevance fixée au moment de la concession. D'autres parties de Yager publicus (terres, mines, salines, forêts, pâturages), restaient dans le domaine public et étaient concédées temporairement à des particuliers ou à des compagnies, sous la forme de fermes avec baux, qui

remplacèrent peu à peu l'ancien système des occupations ou concessions à titre précaire, avec droit de retrait arbitraire réservé à l'Etat. Les opérations auxquelles donnait lieu Yager publicus, enrichissaient les spéculateurs qu'elles attiraient en foule dans les provinces et formaient le revenu le plus considérable du Trésor. Oicêron, dans son second discours contre Rullus, rappelle au peuple que le domaine public en Campanie est une ressource qu'il serait imprudent d'aliéner, parce qu'elle est à l'abri de toute mauvaise chance, tandis que les tempêtes et la guerre peuvent priver l'état de revenus fondés sur des propriétés lointaines : pendant la guerre sociale, ditril, les seuls revenus du domaine en Campanie ont nourri de grandes armées (1).

Le tributum, qui forme le second genre dans la classification des revenus de l'État romain,

(1) Quod si posset ager iste ad vos pervenire, nonne eum tamen in patrimonio vestro remanere malletis? Unumne fundum pulcherrimum populi Romani, caput vestrae pecunise, pacis ornamentum, subsidium belli, fundamentum vectigalium, horreum legionum, solatium annonse, disperire patiemini ? An obliti estis, Italico bello, amissis ceteris vectigalibus, quantos agri campani fructibus exercitus alueritis? An ignoratis cetera illa magnifica populi romani vectigalia, perlevi ssepe momento fortunae, inclinatione temporis pendere? Quid nos Asise portus, quid Syrise rura, quid omnia transmarina vectigalia juvabunt, tenuissima suspicione prsedonum aut hostium injecta? (Gic, de Leg., agr. % n, 29.)

290 SIXIBHB PARTIS

comprend le tributum in capita, qui dépend du nombre des individus composant chaque famille, et le tributum ex censu, proportionnel au cens. Il avait pour base la tribu, et le Sénat le prélevait sur les citoyens romains quand les besoins de l'État l'exigeaient. Il se payait en argent et avait primitivement pour objet essentiel de fournir à la République les moyens de subvenir à la solde et à l'entretien des légions. Par suite, l'expression de stipendium fut employée comme synonyme de tributum. Le tributum^ c'est-à-dire l'impôt, ayant sa base dans l'organisation des tribus cessa d'ailleurs, comme nous le yerrons, d'être exigé des citoyens romains : dès lors, on s'explique que, pour désigner un impôt fixe en espèces, destiné principalement à l'entretien des armées et pesant sur les non-citoyens, qui n'étaient pas organisés en tribus, le terme *tipendium se soit introduit dans l'usage à côté du terme tributum, qui se maintint cependant à cause de la synonymie établie primitivement entre l'un et l'autre. Les Romains appellent donc stipendiariae les cités qui sont assujetties à des contributions dont la somme est indépendante des variations que subit la production de leur sol, par opposition aux civitates vectigales, c'est-à-dire qui paient, soit en nature, soit en espèces représentant l'impôt en nature, des contributions variables comme leurs ressources.

Parfois on accordait aux cités qui étaient dans

LE GOUVERNEMENT DES PROVINCES 29l

la condition fiscale des stijpendiariœ l'avantage do passer dans celle des vectigales, qui était regardée comme plus favorable et au-dessus de laquelle il n'y avait que celle des cités franche» (immunes), qui ne payaient ni Tune m l'autre des deux formes de l'impôt, mais n'étaient pas à l'abri des réquisitions.

Le tributum d'un côté, de l'autre le vectigal constituent, comme nous l'avons dit, les deux grands genres auxquels se rattachent toutes les espèces de l'impôt romain, dont la classification ne repose pas sur le même principe que celle de l'impôt français, à laquelle on s'est souvent efforcé à tort de la ramener. En effet, chez nous on distingue deux sortes d'impôt : l'impôt direct, perçu d'après des rôles dressés d'avance et qui est réclamé directement à la personne du débiteur que l'Etat s'est donné ; l'impôt indirect, qui est demandé non plus à la personne, mais à la chose, et qui est perçu à l'occasion d'un fait, sans qu'on ait à rechercher de qui ce fait provient. Quand on peut dresser d'avance des rôles où sont inscrits les noms des contribuables avec la somme dont chacun est redevable, il y a impôt direct; sinon l'impôt est indirect. Chez les Romains, le tributum correspond à ce que nous appelons la contribution foncière et personnelle, les vectigalia comprennent tous les autres revenus do l'Etat; les uns rentrant dans ce que nous appelons les taxes indirectes, comme lesportoria,

les autres se rapportant à l'impôt direct, comme les revenus du domaine public. On rangeait même dans le vectigal certaines redevances qui n'étaient que la rétribution des services rendus aux particuliers par l'Etat ou par les villes, par exemple le prix que Ton payait pour avoir le droit d'amener sur sa propriété l'eau des aqueducs (1). On peut donc dire que, si le principe sur lequel repose notre classification des impôts n'est pas à l'abri de la critique, cette classification, quelque artificielle qu'elle soit, est cependant mieux déterminée que celle des Romains, chez lesquels la confusion entre les deux genres principaux est fréquente, sans doute parce que, dans un grand nombre de cas, le vectigal se dépouille de son caractère primitif et principal d'impôt en nature, d'un produit variable ; aussi trouvons-nous souvent chez les écrivains le terme vectigal employé pour désigner, d'une façon générale, tous les revenus de l'Etat; Suétone, par exemple, se sert tour à tour indifféremment du mot tributum et du mot vectigal, dans la même phrase, en parlant de toute espèce de contributions : « Vectigalia nova atque inaudita t primum per publicanos, deinde, quia lucrum « exuberabat, per centurîones tribunosque prse-

(1) Consulter sur l'impôt, Baudrillart, Manuel d'Economiê politique, et surtout la savante thèse de M. R. Cagnat : le portorium chez les Romains.

« torianos exercuit (Caligula), nullo rerum aut « hominum génère omisso cui non tributi ali- « quid imponeret. » (1).

Outre les impôts extraordinaires ou réquisitions, les impôts destinés au gouverneur et à sa suite et les impôts ordinaires dûs à l'Etat (2), les villes de province avaient encore à supporter leurs dépenses communales, et si elles n'avaient pas de propriétés, elles ne pouvaient alimenter leurs budgets municipaux qu'au moyen de taxes particulières, qui s'ajoutaient à celles dont nous venons de donner une idée. Enfin, les frais du culte, la construction et l'entretien des monuments publics, des ports, des égoûts, des aqueducs, des routes, qui prirent sous l'empire un immense développement, soit que ces dépenses fissent partie des charges imposées par Rome, soit qu'elles fussent attribuées au budget communal, pesaient encore sur les provinciaux.

§ 8. — Des revenus de l'État : charges pesant sur les citoyens romains

Depuis la conquête de la Macédoine par Paul Emile, l'an de Rome 584, les citoyens romains

(1) Suét., Calig., 52.

(2) Il faut joindre à ceux que nous avons nommés, l'impôt sur les portes (ostiarium), mentionné par Cicéron dans une lettre au proconsul Appius qui l'avait précédé en Cilicie, et l'impôt sur les colonnes dont il parle à Atticus (xm, 6.)

ne payèrent plus le tributwn ; en 094, la loi de Metellus Nepos abolit les douanes en Italie ; mais Jules César les rétablit sur les marchandises étrangères. Une loi agraire, dont la date probable est Tan de Rome 643, ordonne la suppression du vectigal pour Yager publiais en Italie (1),

(1) La même loi ordonnait la vente de Yager publient en Afrique et en même temps confirmait dans la possession d'une partie de cet ager publions d'Afrique les possesseurs qui en jouissaient et les princes Numides, fils du roi Masinissa. Ces ventes du domaine public, en Afrique, avaient pour objet de compenser la diminution de revenus que faisait subir au trésor la suppression du vectigal produit par Yager publicus situé en Italie. Toutes ces mesures sont favorables au parti aristocratique : or nous connaissons dans le collège tribunicien de l'an 643, outre Memmius, qui appartient à la faction démocratique, Baebius qui est dévoué aux intérêts de l'aristocratie; on peut donc lui attribuer, avec vraisemblance, l'initiative de la loi en question. C'est à tort que beaucoup d'historiens attribuent la suppression du vectigal, en Italie, à une loi Thoria, de l'an 635, en se fondant sur un texte de Cicéron (Brutus, xxxvi) : « Sp. Thorius « satis valuit in populari génère dicendi, is qui agrum « publicum vitiosa et inutili lege vectigali levavit. » M. Leclerc traduit : « Sp. Thorius fut un orateur popu- « laire assez en crédit. C'est lui qui, par une loi aussi « mauvaise qu'inutile, déchargea d'impôts les terres « publiques. » Mais la loi Thoria nous est connue à la fois par les monuments épigraphiques qui ont été étudiés par M. Mommsen et par le récit d'Appien (B. C, 1, 27); or nous apprenons ainsi qu'elle est une loi de réaction contre les Qracques : elle annule la loi Sempronia de agris dividendis, supprime les triumvirs agris dandù

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c'est-à-dire que dès lors les colons concessionnaires du domaine public dans cette région sont affranchis des redevances. Pendant les deux derniers siècles de la République, l'État aliéna son domaine en Italie ; cette aliénation fut complétée par une loi de César pendant son consulat : « Après la distribution des terres de la « Oampanie et l'abolition des douanes, écrit « Cicéron, quel revenu reste-t -il en Italie à la « République, excepté le vingtième sur la vente « et l'affranchissement des esclaves ? » (Ad Att. u, 16). A partir de cette époque, le citoyen romain ne supporte plus aucune charge pour ses biens fonciers en Italie, où toutes les terres ont pris le caractère de Yager privatus et comportent la propriété Quiritaire. S'il a des propriétés sises dans Yager provincialis y soit en qualité de colon ayant eu sa part dans une assignation, soit

assignandis judicandis, interdit les assignations et ordonne que la jouissance soit laissée aux possesseurs. Comment s'expliquer que Cictron, toujours hostile à l'œuvre des Gracques, ait condamné, dans le texte que nous venons de citer, une mesure évidemment conforme à ses idées politiques? C'est que ce texte, loin de condamner Sp. Thorius, lui est au contraire favorable, selon l'interprétation proposée par M. Mommsen : levavit a pour complément indirect vitiosa et inutili lege; vectigali est un ablatif instrumental, et il faut entendre : « Sp. Thorius.... qui délivra le domaine public d'une loi « vicieuse et inutile (la loi Sempmnia que Cicéron devait « en effet juger ainsi), en le soumettant au vectigal. »

pour les avoir acquises d'un colon par roi a d'achat ou de succession, en droit, il n'en est qu'usufruitier : il peut les vendre ou les transmettre, mais il doit un vectigal, qui, il est vrai, ne semble pas avoir été réellement perçu. Telia est sa situation, s'il réside en Italie. S'il résida en province, ailleurs que dans une civitas ayant obtenu le privilège de l'immunité et, vu cette qualité, conservant la propriété de son sol, il est soumis auxvectigalia, c'est-à-dire aux redevances qui grevaient Y ager provinciales , et même sons l'Empire il était assujetti aux stipendia ou impôts fixes (1). C'est pour remédier à cette inégalité entre les citoyens que l'Empire cr£a la fiction juridique appelée jus Ilalicum, qui, par un privilège que conférait l'empereur, assimilait un territoire extra-italique au territoire italique. De cette assimilation résultait la transformation de Yager provincialis en solum italicum, avec tous les avantages qui y sont attachés : la colonie ou le municipe munis du jus italicum comportaient le dominium quiritarium, et ses habitants étaient exempts des tributs provinciaux. Suivant Zumpt, Auguste, quand il transporta en province les habitants des territoires italiques qu'il avait assignés à ses vétérans, créa, pour épargner aux premiers une diminution de leurs

(1) Voir Willems, Droit public Romain, p. 518.

droits, le jus italicum, dans lequel il ne faut voir que l'assimilation du territoire provincial au territoire italique, avec toutes les conséquences qui en découlent, et non une condition politique applicable à des individus ou à des collections d'individus, qui eût formé une situation intermédiaire entre la Latinité et la pérégrinité. Cette dernière opinion, émise par Sigonius et défendue par Dureau de la Malle, a été réfutée par Savigny, et la découverte des ïeges Salpensana et Malacitana, a complètement éclairci la question en démontrant l'identité de l'organisation politique des municipes extra-italiques et des municipes italiques (1). Les citoyens romains ont donc l'immunité relativement à leurs biens fonds, et l'impôt foncier ne les atteint qu'autant qu'ils entrent dans les sociétés qui afferment des parties de Yager publicus proprement dit, c'est-àdire de celui que l'État, au lieu de l'aliéner sous une forme quelconque, exploite lui-même par l'intermédiaire des publicains, ou encore s'ils sont possesseurs de portions de Yagerprovincialis sur le sol des cités n'ayant pas reçu soit l'immunité, soit le jus italicum. Mais ils paient les portoria, qui, supprimés en Italie l'an 60 avant notre ère, y ont été rétablis par Jules César pour les marchandises étrangères ; la centesima rerum venalium, impôt sur les ventes à l'encan,

(1) Voir Willems, Droit public romain, p. 518.

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qui date de la fin des guerres civiles ; le solarium, ou impôt sur les constructions élevées dans les locapublica; la vicesima manumisionum, c'est-à-dire l'impôt du vingtième de la valeur des esclaves affranchis. Ce vingtième était à la charge du manumissus, à moins que le manumissor ne voulût en joindre le don à celui de la liberté, qui s'appelait alors gratuita Uberta8. Les affranchissements qui ne donnaient que la liberté de fait, susceptible d'être révoquée, et non la liberté de droit, c'est-à-dire, sous la République, tous ceux qui avaient été opérés sans les formes solennelles, et, sous l'Empire, tous ceux qui conféraient la liberté sans le droit de cité, étaient exempts de cette contribution : ainsi, l'affranchissement par un pérégrin ne donnait pas lieu à la perception du vingtième, parce qu'il ne produisait pas un citoyen, romain. Le sel, dont la vente fut réservée à l'Etat, sinon toujours, comme on le croit généralement, du moins quelque temps, était un impôt qui atteignait à la fois les citoyens et les non-citoyens. Enfin, il faut compter parmi les sources des revenus de l'Etat, le tributum spécial imposé aux citoyens qui étaient relégués parmi les aerarii et le tributum, payé par les orbi et par les viduœ, pour Yaes hordearium des équités equo publico.

§ 9. — Perception des revenus de l'État

La perception des impôts, tant que dura la république romaine, n'eut jamais lieu directement. Gomme les grands travaux publics et la fourniture des armées et des flottes, elle était concédée p?r les censeurs à des compagnies qui affermaient les dîmes, les redevances en argent ou en nature, les portoria, les terres du domaine public, les mines et les salines de telle ou telle région, en un mot toutes les sources des revenus de l'État, moyennant une somme fixe (1), Les compagnies, dont l'organisation comprenait un nombreux personnel d'actionnaires et d'agents, étaient représentées aux adjudications par leur directeur (magister), qui enchérissait en levant la main ; c'est de là que vient, suivant Festus, le nom de manceps donné au fermier principal :

« manceps dicitur qui quid a populo Romano « émit conducitve quia, manu sublata, signifie at « se auctorem emptionis esse. » L'adjudicataire devait fournir une caution, et celui qui répondait pour lui s'appelait praes (2). Les spéculations

(1) Voir tome I, p. 141.

(2) Praes est is qui populo se obligat, interrogatusque a magistratu si praes ait, ille respondet : praes, dit Festus. Suivant le même auteur, la terme prœs s'emploie aussi pour désigner le manceps, parce que l'un et l'autre sont également engagés devant l'Etat : Manceps dicitur qui

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auxquelles donnait lieu l'exploitation des revenus publics, firent naître de vastes sociétés dans lesquelles beaucoup de Romains notables étaient intéressés. Si en effet les sénateurs ne pouvaient pas s'engager ostensiblement dans ces compagnies, ils y plaçaient cependant leurs capitaux, ils intervenaient dans toutes les opérations en y faisant entrer leurs créatures ou en se dissimulant derrière des prête-noms, et les chevaliers, qui s'en étaient fait réserver la direction, absorbèrent bientôt toute l'activité industrielle, commerciale et financière de l'Etat. C'est ainsi que Tordre équestre conquit avec la fortune cette importance politique que donne toujours dans une société, la puissance de l'argent.

En effet le gouvernement romain ne pouvait pas se passer du concours des publicains ; seules leurs compagnies étaient en mesure de se charger des grandes entreprises qu'il mettait en adjudication. Dès le temps de Polybe, ces grands financiers tenaient sous leur influence les plus hauts personnages, dont ils faisaient fructifier les capitaux; et les gouverneurs de provinces les mieux intentionnés étaient obligés de les ménager, non-seulement par intérêt, mais même, ea un certain sens, par devoir. Tandis que chez

quid a populo émit conducitve ; qui ' idem prœs dicitur, qui tam débet prœstare populo quam is qui pro eo pracs factus.

nous l'impôt représente en quelque sorte une cotisation due, en raison de ses moyens, par chacun des individus qui participent aux avantages que l'organisation sociale assure à tous ses membres, chez les Romains l'impôt assis, pour sa majeure partie, sur les non-citoyens, qui, comme nous venons de le voir, étaient, pendant la période républicaine, chargés sans proportion avec les citoyens, était considéré, relativement aux sujets de Rome, comme une contribution de guerre payée au vainqueur par le vaincu. Aussi le magistrat regardaitril comme un devoir de servir l'Etat en facilitant les opérations de ceux qui prenaient la tâche de percevoir les revenus par lesquels il subsistait, et, s'il protégeait les sujets de Rome et leurs biens, c'est qu'ils étaient la fortune de la République. Cependant ces vues égoïstes du patriotisme romain, longtemps étroit et exclusif, furent amendées, chez les hommes que polissait la culture grecque., par les idées philanthropiques que la philosophie stoïcienne a l'honneur d'avoir répandues la première, avant que le christianisme en assurât le triomphe. On peut relever dans les ouvrages de Gicéron de nombreux passages qui prouvent qu'à ses yeux tous les hommes, surtout les Grecs, ont droit à être bien traités, non-seulement à cause de l'intérêt de Rome, mais pour eux-mêmes. Ces Romains éclairés sentaient que, comme le proclamera Horace,

c'était la Grèce qui leur avait apporté la civilisation ; si, devenue incapable de se gouverner elle-même, elle était tombée entre leurs mains, ils lui devaient par reconnaissance, outre la justice qui s'impose à tous les hommes envers leurs semblables, une protection bienveillante. Citons à ce sujet quelques phrases de la belle lettre de Cicéron à son frère Quintus. Nous y verrons la preuve que, s'il a défendu l'oligarchie aristocratique et financière du dernier siècle de la République, cruellement oppressive pour les provinces dont le sort a été certainement améliore par l'administration impériale, il était du moins par ses idées et par son caractère, au-dessus des vues qui ont amené la ruine de son parti. « Si le « sort, écrit-il à son frère, avait placé sous vos « lois les nations barbares et farouches de « l'Afrique, de l'Espagne ou des Gaules, l'huma- « nité vous ferait encore un devoir de travailler « à leur bonheur et de vous dévouer à leur con- « servation ; mais lorsque nous commandons à « des peuples civilisés, que dis-je ? à des peuples « auxquels on attribue la gloire d'avoir civilisé « le monde, avec quel empressement ne devonsc nous pas leur rendre ce que nous tenons d'eux ? c Oui, je l'avouerai sans honte, surtout vivant c comme je fais et après des actions qui éloi- « gnent de mon caractère tout soupçon de fai- « blesse et de légèreté, je l'avouerai, dis-je, si c j'ai acquis quelque gloire, je la dois aux con-

c naissances et aux principes que j'ai puisés « dans les sciences de la Grèce et dans les mo- « numents de son génie. A ce titre, indépen- « damment de la justice commune que nous € devons à tous les hommes, il en est une parti- « culière que cette nation célèbre paraît attendre « de nous : c'est que formés par ses leçons, « nous fassions servir à sa félicité ces lumières « dont elle-même a éclairé nos esprits (1). »

Les gouverneurs de provinces, avons-dit, ménageaient les publicains comme les intermédiaires nécessaires par lesquels passaient les revenus de l'État. Ils les ménageaient encore, dans un but personnel, parce qu'ils étaient les membres d'un parti puissant, dont tous les membres étaient unis par cette étroite solidarité que crée la communauté des intérêts pécuniaires, plus forte que tout autre lien dans les temps corrompus. Cicéron, quelque animé qu'il soit du désir de faire régner la justice dans l'administration provinciale, ne manque pas d'avertir son frère qu'il ne faut point les heurter de front : concilier les intérêts opposés des publicains et des provinciaux, tel est le problème qui se pose à tout gouverneur éclairé, et dont il ne doit négliger ni l'un ni l'autre terme (2). Plus d'une

(1) Ad. q. fratrem, i, 1 .

(2) ... Atque huic tu se voluntati ac diligentise dif&cultatem magnam afferunt publicani. Quibus si adversamur* ordinem de nobis optime meritum et per nos cum repu-

fois, dans sa correspondance, il recommanda aux magistrats provinciaux auprès desquels sa haute situation lui donnait de l'influence telle ou telle compagnie de spéculateurs, dans laquelle étaient engagés les fonds de ses amis (1). Pendant qu'il est en Gilicie, il reçoit de son côté les mêmes recommandations; on lui demande des places de tribun ou de préfet, et il a le courage de refuser à Brutus une préfecture pour ce même Scaptius qui, sous le gouvernement de son prédécesseur, à la tête d'une troupe de cavalerie, avait si étroitement bloqué le Sénat de Salamine que cinq sénateurs étaient morts de faim.

Si les provinciaux, soutenus par le gouverneur, osaient résister aux fermiers de l'Etat et repousser des exigences illégales, que les tribunaux compétents fussent composés des chevaliers ou des sénateurs, ils ne trouvaient dans les juges que des complices avoués ou occultes de leurs persécuteurs : on sait comment Rutilius, l'intègre lieutenant de Scœvola, en Asie, poursuivi sous prétexte de concussion, par ceux mêmes dont il avait réprimé les brigandages,

blica conjunctuin et a nobis, et a republica disjungemus. S in autem omnibus in iebus obsequemur, funditus eos perire patiemur quorum non modo saluti sed etiam commodis consulere debemus. (Id., ibid,) (1) Voir par exemple, ad Fam., xin, 9.

subit une condamnation scandaleuse dont le souvenir inspire à Cicéron des accents d'une éloquente indignation. Après que la leœ Cornelia judiciaria eut rendu aux sénateurs les jurys d'où les avait exclus le second des Gracies, on put croire, il est vrai, que la noblesse, relevée par Sylla, aimerait à faire sentir aux hommes d'argent le poids de son autorité ; mais on vit bientôt que les deux ordres s'entendaient pour maintenir, au mépris de la justice, des abus qui les enrichissaient également : les sénateurs avaient aliéné leur indépendance à partir de l'époque où ils prirent l'habitude de verser leurs fonds dans les caisses des trafiquants qui les faisaient fructifier. Après Sylla comme avant, l'impunité fut la règle, la répression demeura une rare exception : Verres aurait certainement échappé s'il n'avait pas eu, outre le tort d'opérer avec un sans-gêne maladroit, sur un théâtre trop voisin de Rome, la mauvaise chance de rencontrer un accusateur comme Cicéron.

La multiplicité des lois, quelle que fût la composition des tribunaux, ne pouvait pas protéger efficacement les provinciaux contre l'avidité d'une société dont les membres les plus éminents étaient intéressés à les exploiter. « En vérité, « dit publiquement Cicéron, je crois que les « nations étrangères enverront bientôt des dépu- « tations au peuple romain pour le prier et le c supplier d'abolir les lois et les jugements

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« contre les concussions. En effet, sans les trice bunaux, chacun se contenterait de voler ce « qu'il croirait suffisant pour lui et ses enfants, « tandis qu'avec de pareils tribunaux chacun « emporte de quoi satisfaire lui, ses patrons, « ses avocats, le préteur et ses juges » (i).

Nous avons vu que les fermiers publics avaient le droit de compter sur le concours du gouverneur et de ses officiers pour seconder leurs opérations relatives à la perception de l'impôt : Cicéron nous montre Verres voyageant en Sicile, dans la saison la plus chaude, pour assister à la collection des dîmes, et s'il rapporte ce fait, ce n'est pas eomme un grief contre lui, tandis qu'il reproche à Gabinius, ancien proconsul de Syrie, de n'avoir pas fait justice aux fermiers du domaine, d'avoir rompu les traités conclus par eux avec les cités, supprimé les moyens de contrainte, affranchi certains peuples des impôts et des tributs, défendu aux collecteurs et à leurs esclaves de se trouver dans une ville toutes les fois qu'il y serait. (2). Or c'étaient les abus de la perception qui rendaient les charges insupportables. Les vectigalia, comme nous l'avons dit, impliquaient, suivant Varron, l'idée que ces redevances devaient être transportées au lieu fixé par le percepteur. Le magistrat pouvait donc

(i) Cic, in Verr t> i, 14*

(2) Cic, dejprov. cons., 5; Person, p. 283.

exiger qu'on lui livrât le blé auquel il avait droit sur un point éloigné du lieu de la récolte. Pour échapper à des transports qui grossissaient ses charges, le contribuable n'avait pas d'autre ressource que de transiger, avec le gouverneur, s'il s'agissait des redevances qui lui étaient dues personnellement, avec les publicains, s'il s'agissait de celles qui étaient perçues au profit de l'Etat. Les règlements portaient que les grains devaient rester sur l'aire tant que la dîme n'aurait pas été perçue : en refusant ou en différant d'accepter la livraison, sous prétexte de la qualité, dont ils étaient juges, les percepteurs lassaient la patience du contribuable, qui, voyant le mauvais temps approcher et menacé de perdre sa récolte, ou encore poussé par un avis du gouverneur qui le sommait de s'acquitter, n'avait pas d'autre moyen, pour sortir d'embarras, que de se résigner à une transaction qui grossissait les bénéfices des fermiers de l'impôt. Le discours de Gicéron de re frumentaria est piein de révélations sur les exactions auxquelles la dîme donnait lieu, et, d'après lui, le mal n'est pas particulier à la Sicile, ni à ce genre d'impôt : t Lugent omnes provinciae, queruntur omnes c liberi populi; régna denique jam omnia de « nostris cupidatibus expostulant. ». (1). « Parce tout où pénètre le publicain, lisons-nous aussi

(i) Gic, in Ven\ de re frument, 89,

c dans Tite-Live, les lois sont sans effet, il n'y c a plus de liberté. » (1).

Pour échapper à ce fléau, les villes rachetaient les charges dont elles étaient grevées au moyen de traités (pactiones) avec les fermiers de l'État, qui leur concédaient ainsi le privilège de faire répartir et percevoir par leurs agents municipaux, les redevances en nature ou en argent auxquelles elles étaient taxées. Malgré l'élévation des prix que la concurrence faisait atteindre aux adjudications et les gratifications qu'il fallait, en outre, donner aux adjudicataires pour traiter avec eux, ce rachat (redemptio tributorum), était favorable aux cités qui reprenaient ainsi la libre disposition de leurs propres ressources ; Gicéron se félicite, dans une lettre à Atticus (2), que les villes de sa çrovince aient fait partout avec les fermiers de l'Etat des traités qui faciliteront sa tache, c'est-à-dire qui lui permettront de ménager à la fois les sujets de Rome et les publicains, dont le concours était nécessaires à ses vues politiques. (3.)

(1) Tite-Live, xlv, 18.

(2) Cic. ad AU., v, 13.

(3) Voir la table et l'index à, la fin du tome III.

n\ (FIN DU SECOND VOLUME)

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