M., II

des lois fédérales. Les partisans de ces lois l'emportaient ; « quel- » ques-uns, pour cette raison môme, obtenaient dans leurs villes

» les plus grands honneurs ; ils voulaient que les lois et les

» décrets conservassent toute leur force (1). »

Or, on ne peut admettre à la fois, comme l'a fait Morlelver (2), que tous les citoyens sans exception aient assisté aux assemblées fédérales, et que les assemblées locales aient été consultées d'avance par les magistrats achéens sur les questions générales. Ce serait la môme délibération répétée deux fois dans des circonstances ab* solument semblables , le même décret adopté deux fois par les mêmes suffrages , un double emploi dans le premier cas ou dans le second. En effet, on discutait, dans les assemblées régulières, des questions prévues, débattues à loisir dans les réunions locales, et sur lesquelles on pouvait donner aux représentants des instructions. Nous savons même par Polybe qu'il fallait prendre parti pour obtenir les honneurs et les charges dans son pays. Aux assemblées extraordinaires, les représentants étaient informés, par le décret de convocation , du sujet dont on devrait s'occuper et auquel on était tenu de se borner (3). Il résulte de là que, si d'un côté il était inutile de demander aux simples citoyens double délibération et double vote dans des conditions semblables, des représentants, munis d'instructions, n'auraient pas eu un rôle plus actif à jouer dans une assemblée complète et primaire. Qui auraient-ils représenté , puisque tous les citoyens auraient été présents? Or, nous savons que les délégations des Etats confédérés étaient présentes à toutes les assemblées (4).

Dès lors, comment peut-on admettre que les simples citoyens aient tous assisté a\i congrès? On sent plus vivement encore cette impossibilité si l'on étudie la procédure employée dans les votes et dans les discussions des assemblées fédérales. Le vote était compté par peuples et non par têtes de citoyens présents (5). En ce cas, pourquoi convoquer chaque Achéen, s'il doit y exercer son droit moins directement que dans sa ville natale? Chaque ville émettait un seul suffrage, quel que fût d'ailleurs le nombre de ses habitants. Si on suppose, comme Wahner, que les représentants de chaque

(1) Polybe, XXVI, 2, 8.

(2) Merleker, Achaïc, lib. ires, p. 77.

(3) Polybe. XXIII, 10, 12; XXIII, 12, 6 et 7 ; XXIV, 5, 17.

(4) Tite-Live, XXXIV, 48.

(5) Tite-Live, XXXII, 22 : « Omnibus fere popidis approbantibus relationcm. » Ibid., XXXII, 23: « Ceteri popuU , quum sententias perrogarentur, societatem cum Attalo et Rhodiis prsesenti decreto confirmarunt. »

Etat et les citoyens convoqués aux assemblées plénières arrivaient dans la ville désignée sans dessein de vote, sans instruction préalable, sans avoir le projet de faire prévaloir une résolution, comment pouvait-on procéder ? Je suppose que les citoyens âgés de trente ans votent d'abord par nation et à part, pour qu'il sorte de ce vote un avis, une résolution que la nation devra soutenir; dans ce cas, à quoi peuvent être utiles les rexjrésentants? Ensuite si ces députés ont été élus et munis de pleins pouvoirs avant que les citoyens aient manifesté leur avis sur le sujet de délibération qui occupera le congrès, ils seront, dans certains cas, d'une opinion que ne partageront pas avec eux les citoyens présents à l'assemblée, puisqu'ils émanent d'une élection antérieure. On aura donc le spectacle de délégués votant une décision contraire à la volonté actuelle et présente de leurs concitoyens.

La présence et l'action de la multitude aux assemblées ne seraient pas seulement inutiles ; elles seraient absolument contraires au principe de la fédération tel que le définit Polybe. En effet, tous les peuples confédérés , quelle que fût la date de leur accession à la ligue, quel que fût le nombre de leurs citoyens, avaient ou devaient avoir, au moins dans la forme, un pouvoir égal (1). Or, l'arrivée de tous les citoyens achéens dans une seule ville aurait été une atteinte à cette égalité fédérale tant vantée par Polybe. Mégalopolis et Sparte, que l'on dut si souvent maintenir par la force au niveau de l'union, auraient écrasé du nombre de leurs suffrages les cités moins peuplées et moins riches ; car l'assiduité de tous les citoyens ne peut s'expliquer que si l'on admet l'obligation d'un vote par tête. Or, nous verrons que la procédure du congrès pour le calcul des suffrages' nous est fort bien connue, grâce au témoignage de Tite-Live (2). La délégation de chaque peuple était un suffrage, quel que fût le nombre de ses membres. Je ne comprends pas l'opinion de Wahner, qui admet la présence de tous les citoyens, et déclare qu'ils ne votaient pas « virifim. « Ce n'est plus, dès lors, une présence efficace, et, à ce compte, les simples citoyens sont seulement des spectateurs.

Niebuhr (3) a vivement senti cette difficulté, et imaginé, pour la résoudre, une sorte de solution moyenne. « La présence de quel- » ques citoyens de chaque ville, » dit-il, « suffisait au congrès. »

(1) Polybe, II, 38, 8.

(2) Tite-Live, XXXII, 22.

(3) Niebuhr, Rom. Gesch., Il, p. 9i. Cf. aussi la note <juc consacre Vischer à l'examen de cette opinion, clans ses Kkine Schriften, t. I, p. 377.

Dans ce cas , peut-on répondre , ces citoyens sont les délégués de ceux qni restent dans les villes, et ils ont le même rôle que les représentants. C'est encore un double emploi, deux délégations au lieu d'une. Cette hypothèse d'une double représentation serait admissible si les députés de la BouXvi n'étaient qu'une commission executive chargée de déposer par « oui » et par « non » la résolution prise séance tenante par la délégation de citoyens dont les membres auraient voté individuellement dans chaque députation locale. Mais nous savons que les représentants de la BouXvi , bien que votant par peuples, étaient quelquefois divisés d'avis (1). Telle députation partielle pouvait compter deux partisans de la Macédoine. C'est ce qui arrive quand la ligue est mise en demeure de se prononcer. Les représentants de Mégalopolis se retirent de l'assemblée , et avec eux une partie des Argiens ; d'autres représentants de ce peuple restent présents. Les membres de la BouXti fédérale n'étaient donc pas de simples magistrats liés par un mandat impératif, et soumis à la volonté immédiate d'un groupe de citoyens présents à l'assemblée, mais de véritables représentants. Il n'y a que deux manières d'expliquer la liberté d'action dont nous les voyons user. Ou bien ils étaient élus dans les villes avec le seul mandat de représenter de leur mieux leurs électeurs, et, dans ce cas, on ne songeait ni à les surveiller, ni à contrôler leurs votes au congrès; ou bien, — et cette hypothèse est lÀns probable, nous avons vu pourquoi, — les candidats débattaient devant les électeurs des assemblées locales les mêmes questions qu'ils devaient être appelés à résoudre au congrès. Chaque parti s'efforçait d'envoyer à la BouXti un représentant de son opinion : dans ce cas, le vote de ce conseil reflétait exactement le vote de toutes les assemblées régionales ; et dès lors, l'intervention des citoyens était encore inutile : tout Achéen, pourvu de ses droits civiques, pouvait, sans se déplacer, marquer par le choix de ses représentants l'opinion qu'il voulait faire prévaloir dans les réunions fédérales.

En outre, ce déplacement aurait entraîné pour la confédération des frais considérables. Il aurait fallu indemniser les citoyens non seulement du temps employé à l'assemblée (2), mais des dé-

(1) Tite-Live, XXXII, 22 : « Dymsei ac Mégalopolitani et quidam Argivorum consurrexerunt ac reliquerunt Concilium. »

(2) A Athènes, où tous les citoyens étaient réunis dans un espace assez restreint et pouvaient se rendre sans peine, sans long voyage, à l'assemblée, il fallait édicter des peines pour obtenir l'assiduité aux délibérations publiques et indemniser le peuple. La même nécessité se serait imposée bien plus encore

penses d'un voyage souvent fort long. Sans doute, la date des assemblées ordinaires était heureusement choisie pour permettre aux citoyens d'abandonner leurs champs sans un trop grand dommage. Mais les convocations extraordinaij'cs semblent avoir été très fréquentes , si nous en jugeons par les relations incessantes des Achéens avec la Macédoine, l'Egypte, Rome, les princes asiatiques , les Etats insulaires comme Rhodes , et en Grèce les Etoliens et autres Etats fédératifs. L'arrivée de toute ambassade romaine pourvue d'instructions du sénat était une cause immédiate de convocation. En outre, si l'époque des assemblées ordinaires était favorable à la réunion des hommes de la campagne , le même avantage n'existait pas pour la population des villes qui se développa beaucoup à la fin de la ligue, sans doute à la faveur des progrès de l'industrie. Ce qui frappe Polybe à l'assemblée de Corinthe (147) c'est le nombre des artisans et des manœuvres , avec l'aide desquels Gritolaos voulait accomplir sa révolution (1). Il me reste à écarter quelques arguments tirés des mots plutôt que des faits. Merleker et Wahner se fondent sur une phrase de Tite-Live pour affirmer que le héraut offrait la parole à tous les citoyens présents à l'assemblée : « Gomme le héraut , suivant la coutume grecque , transmettait l'invitation faite par les magis- » trats de prendre la parole (2)... y> Le texte, ainsi présenté, pourrait en effet prêter à la controverse. Mais Tite-Live est plus explicite. L'assemblée dont il est question dans ce passage se tint à Sicyone en 198. Le premier jour, on a donné aux ambassadeurs une séance que Tite-Live désigne par le mot concio : les envoyés de Rome , d'Attale et des Rhodiens ont seuls prononcé des discours. G'est le second jour que le héraut invite , sur l'ordre des magistrats, les Achéens à prendre part au débat. Mais la « concio « a été congédiée : et la scène se passe en présence du « concilium. » Or, par ce terme, les Romains entendaient une réunion plus restreinte : la seconde délibération ne peut donc avoir lieu qu'au sein de la Bo-jXti dont les membres doivent attendre l'autorisation des magistrats communiquée par le héraut , pour exprimer leur opinion. Rien ne s'oppose d'ailleurs à ce que

dans le Péloponnèse. De quelles charges une indemnité de ce genre eût grevé le trésor fédéral !

(1) Polybe, XXXVIII, 4, 5.

(2) Tite-Live, XXXII , 20 : « Et illa quidem concio , sub occasum solis, tôt legatorum perpetuis orationibus die absumpto , dimissa est; postero die, advocatur concilium. »

la BouXvi et les citoyens, quel que soit leur rôle à l'assemblée, soient réunis en un mémo lieu. C'est ainsi qu'on expliquerait pourquoi le stratège Aristauios donne à ses auditeurs tantôt le nom d' « Achiéi , » tantôt le titre de « principes Aciucorum (1). » Il n'est pas besoin de supposer l'emploi d'un procédé homérique et de croire que l'orateur sépare, dans sa pensée, les plus intelligents des Achéens du reste de la multitude. 11 est entendu do tous et s'adresse tantôt aux fiouXeuTai, « principes, » tantôt aux citoyens présents (2).

Malgré toutes les restrictions par lesquelles nous avons essayé de prouver que le nombre des simples citoyens assistant à l'assemblée était peu considérable et l'exercice de leur droit de suffrage très borné, au moins dans les réunions centrales, nous devons reconnaître qu'ils étaient présents en nombre plus ou moins grand selon les époques et rendre compte de cette présence. Si ces hommes sont ignorants , mal informés des débats qui occupent l'assemblée , nous voyons pourtant que Polybe lui-même s'efforçait de les gagner à son avis (3). L'opinion de la multitude se manifestait donc quelquefois dans les congrès. En effet , dans le cas où des questions tout à fait imprévues s'imposaient aux assemblées ordinaires , on pouvait avoir recours à des délégations de citoyens , qui émettaient un vote après avoir demandé l'avis de leurs représentants, ou inspiraient le vote de ces délégués dans les débats inattendus. D'ailleurs , nous ne savons rien de précis sur la procédure que l'on suivait en cette circonstance.

En dehors des époques d'assemblée ordinaire et des sessions exceptionnelles , les citoyens paraissent avoir pris des décisions importantes quand ils étaient sous les armes. Mais ce fait n'est pas normal. C'est l'assemblée régulière qui autorisait en cas de besoin et légalisait d'avance les résolutions des citoyens armés. C'est un décret fédéral qui donnait force de loi aux votes des citoyens réunis sous les drapeaux : ces votes n'avaient donc pas en eux-mêmes une valeur absolue (4).

En résumé, le pouvoir des simples citoyens à l'assemblée fédérale était très limité. S'exerçant à l'aise dans chacune des villes confédérées, il se faisait sentir indirectement quand tous les Etats

(1) Tite-Live, XXXII, 21.

(2) Cf. Wahner, p. 27, note 20 (fin).

(3) Texte cité plus haut relatif au débat sur les honneurs d'Eumène : « npoiéôpaiJie. itpô; ■z■r^y xwv ttoXXûv Yvw[j.r,v. » (Polybe, XXVIII, 7.)

(4) Polybe, IV, 7, 5-, IV, 9, 1.

ligués se réunissaient au congrès. Mais il se faisait sentir par l'intermédiaire des représentants , bien que , dans la forme , les suffrages individuels aient compté j)Our rien ou peu de chose.

Je n'ai pas voulu démontrer l'impuissance du suffrage des simples citoyens dans la constitution que se donna la ligue , mais prouver seulement, que dans les congrès, le mécanisme même de cette constitution s'opposait à l'exercice direct du vote par tête. Je crois, au contraire, que les Etats confédérés conservèrent très longtemps une grande indépendance au sein de l'union et m'efforcerai de le montrer ailleurs. Tous eurent leurs assemblées particulières, leurs magistrats, leurs représentants. Et c'est précisément, parce que les constitutions locales donnaient au suffrage personnel toute occasion de s'exercer, que je trouve inutile et contraire à l'essence d'un tel gouvernement fédéral, de répéter au centre ce qui avait lieu dans chaque ville. Une association d'Etats, fondée , comme la ligue achéenne , sur le consentement libre des contractants (1), ne se forme pas pour assurer à tout individu les avantages d'une administration mieux centralisée. Rien ne manquait aux individus puisqu'ils exerçaient librement leurs droits , chacun dans sa ville. Ce sont les Etats qui recherchaient dans l'union des garanties contre les entreprises des Etoliens, des tyrans de Sparte, des rois de Macédoine et, plus tard, du sénat romain. Ils désiraient s'assurer les avantages d'une politique commune plutôt que ceux d'une réduction administrative à l'unité. Les faits en donnent la preuve : car, nous constaterons que l'indépendance locale conserva ses droits chez les peuples les plus attachés à l'union. Au contraire, Sparte toujours rebelle, et maintenue par la force dans l'association fédérale , sera plus exposée à l'action comme aux rigueurs du pouvoir central. Dans l'histoire des rapports des membres de la ligue avec l'autorité fédérale, la dépendance est l'exception, l'autonomie le fait constant. C'est une raison pour que les droits individuels se soient surtout exercés dans les assemblées locales , tandis que les assemblées plénières étaient plus spécialement réunies en vue de l'intérêt politique des Etats et du maintien de l'union entre les peuples et les villes.

III. La rspouata. — Si l'on en croyait les deux historiens les plus récents de la constitution achéenne (2) , il faudrait placer à côté de la Bouati représentative , une sorte de sénat administratif , désigné par Polybe sous le nom de rspoudi'a. Par malheur, ce corps,

(1) C'est vrai du moins pour la majorité des Etats.

(2) Merleker, ibid., p. 86. — Wahner, ibid., p. 39-41.

dont la composition et les attributions sont longuement étudiées dans les ouvrages de ces deux écrivains modernes, est presque inconnu , si Ton s'en tient à l'examen des textes anciens.

Nous ne pouvons que constater la présence de la Tepouffia à l'assemblée de Gorintbo en 147. Elle semble investie d'une sorte de haute surveillance et présider aux débats du congrî?s. Gritolaos, ayant accusé les magistrats de révéler le secret de leurs délibérations, « les membres de la Tepouata le reprennent et lui interdisent de telles paroles (1). «

Pausanias (2) nous apprend aussi qu'au moment où Diwos allait partir pour la guerre contre Sparte , les yiçovztç lui demandèrent combien il pensait trouver de coupables dans la ville rebelle.

Je ne crois pas qu'il y ait lieu de tirer de ces deux textes, outre les faits, la moindre hypothèse.

Selon Merleker et Wahner , la Tepoucria était , comme le conseil des trente apoclètes étoliens , chargée d'administrer et d'expédier les affaires courantes de la confédération. « Ils avaient à peu près les attributions des ministres dans les monarchies modernes. » On comprend qu'il est aisé, après une telle affirmation, de prêter à la Tepouffia toutes les attributions du pouvoir exécutif. Wahner ajoute même le droit de recommander les candidats h la charge de stratège et enfin n le règlement de toutes les affaires qui n'étaient pas de la compétence des assemblées. » Je relèverai seulement cette dernière confusion qui est fort grave, puisqu'elle met dans les mômes mains les pouvoirs législatif et exécutif avec la charge de représenter l'union (3) .

C'est avec la même hardiesse que Wahner et Merleker déterminent le mode de nomination des membres de la TepouTta (4). Ils donnent tout naturellement la première place au stratège. « Nous accorderons aussi ce droit à l'hipparque et au scribe ; car je pense qu'ils étaient au nombre des sénateurs. » Pourquoi ? L'hipparque remplace l'un des deux stratèges de l'ancienne constitution ; il

(1) Polybe, XXXVIII, 5, 1.

(2) Pausanias, Achaic, XII, 3.

(3) Wahner, ibid., p. 40.

(4) Les deux écrivains allemands invoquent, à l'appui de leur doctrine, un passage de Polybe dont ils forcent l'interprétation. Polybe (XXVIII, 6, 9) nous rapporte les délibérations d'une assemblée des plus puissants citoyens du parti national modéré, au nombre desquels sont Archon et Polybe. Mais c'est là une réunion privée. Rien ne nous autorise à affirmer que Polybe rapporte les incidents d'une séance de la Tepouaia.

faut donc l'admettre, dit Wahner. Mais Merleker refuse de placer le scribe au nombre des yépovTeç : il fait assez justement remarquer que, s'il fut puissant dans l'ancienne ligue, il ne l'est plus dans la nouvelle, puisque le stratège l'a remplacé comme éponyme. Tous deux ajoutent les dix démiurges , et voilà l'assemblée au complet : elle compte ainsi treize membres selon Wahner, douze selon Merleker. Wahner suppose que ce nombre treize, qui ne répond plus à rien, est un souvenir de la première union. D'ailleurs , les membres de ce sénat ne pouvant se partager en deux partis égaux dans les votes, ce nombre est, dit-il, préférable à douze. Autant de mots, autant d'hypothèses. Du moins, nous pouvons vérifier la fausseté de l'une d'elles ; Tite-Live nous rapporte une circonstance dans laquelle les votes des dix démiurges se divisèrent également. Et ni le stratège , ni l'hipparque , ni le scribe, n'intervinrent pour mettre fin à l'incertitude (1) : ils ne votaient donc pas.

Il faut avouer que nous ne savons rien de certain sur la composition de la Tepouffi'a, et nous en tenir aux simples faits rapportés par Polybe et Pausanias, au sujet de ses attributions (2).

Ainsi, l'assemblée fédérale se composait d'une chambre représentative , BouXvi , dans laquelle siégeaient plusieurs représentants de chaque Etat achéen. Les citoyens que nous voyons assister aux délibérations bisannuelles et extraordinaires du congrès ne semblent pas y avoir exercé une action directe, au moins dans la plupart des cas. Nous verrons que les magistrats n'y siégeaient en général , et à l'époque classique de la ligue , que comme surveillants de la procédure et représentants du pouvoir exécutif. Leur action s'exerçait surtout pendant les intervalles qui séparaient les convocations d'assemblées ordinaires ou extraordinaires.

(1) Tite-Live, XXXII, 22.

(2) M. Freeman (ouv.' cité, p. 296-297) confond aussi la TepouCTia avec le conseil exécutif des Démiurgues. Drumann (ouv. cité, p. 462), l'identifie avec le conseil fédéral ou BouX^.

Tittmann (p. 683) les distingue , mais s'abstient de toute hypothèse sur la composition de la repouuta.