CHAPITRE III La Loi sur les Œuvres de Guerre

Propriété corporative et droit d'association.

Paris, 5 juin 1916.

Dans la séance du mercredi 24 mai, le Sénat votait sans modification un projet de loi précédemment adopté par la Chambre et relatif à la très importante question du régime légal des œuvres de guerre faisant appel à la générosité publique.

Depuis bientôt deux ans se produit une floraison magnifique d'œuvres charitables tendant à porter remède aux affreuses détresses qui résultent de chacun des désastres de la grande guerre : œuvres contre le chômage; œuvres de secours aux régions envahies ou dévastées; œuvres en faveur des combattants, des prisonniers, des blessés, des mutilés, des réfugiés, des évacués; œuvres d'assistance aux veuves et aux orphelins des soldats tués à l'ennemi. Bon nombre d'entre ces œuvres charitables préexistaient à la guerre, mais ont su adapter leur action aux besoins du temps. Beaucoup d'autres ont été créées de toutes pièces durant la guerre, elles ont surgi du sol pour faire face à des nécessités nouvelles et pressantes. Les unes et les autres répondent au même élan de fraternité française et, le plus souvent aussi, de charité chrétienne.

roui- subvenir à l'énorme budget que réclament des besoins si multiples, si impérieux, toujours renaissants, les œuvres de guerre, comme toutes les œuvres, ne peuvent connaître d'autre' procédé que de faire appel à la générosité publique. Quelle que soit la méthode choisie pour provoquer la munificence des grosses ou des petites bourses : quêtes, souscriptions, tombolas, ventes de charité, donations, annuités, fondations, ce sera toujours, sous une étiquette ou sous une autre, le recours confiant aux trésors inépuisables de la charité chrétienne et française, dont la main gauche paraît ignorer les centaines de millions déjà versées par la main droite.

Mais, parmi tant d'appels émouvants, ingénieux, quelquefois un peu bizarres, à la générosité publique, n'y aurait-il pas eu certaines entreprises suspectes, certaines exploitations abusives de la charité? Le contraire, on l'avouera, aurait constitué un miracle de premier ordre. Le public a pris une telle habitude de donner sans compter, et presque les yeux fermés, « pour les œuvres de guerre », que la tentation devenait par trop forte. Il s'est donc produit, ici et là, quelques malversations coupables, quelques escroqueries impertinentes, sous couleur d'œuvres de guerre. Les chevaliers d'industrie qui osaient exploiter de la sorte les émotions et les deuils de la grande famille française jouaient littéralement sur le velours.

Nous devons constater toutefois que de tels scandales ont été rares; que la proportion en est insignifiante, à peine perceptible. Grâces à Dieu, les œuvres

religieuses ont été particulièrement préservées. De tous les groupements charitables recrutés dans le monde catholique, il en existe deux, en tout et pour tout, qui aient été l'occasion de quelque scandale : d'un côté, une directrice a commis (d'ailleurs avec bonne foi) des irrégularités de gestion et des virements de fonds; de l'autre, un caissier a été reconnu responsable de la disparition d'une somme de plusieurs milliers de francs. Dans l'un et l'autre cas, ce sont les administrateurs de l'œuvre qui ont euxmêmes dénoncé le fait à la justice. Lorsque, pour tout un ensemble d'institutions nombreuses, recueillant des capitaux considérables, le dossier des malversations se réduit exclusivement à deux faits de ce genre, on est en droit de dire que les œuvres catholiques de guerre sont, moralement parlant, à l'abri de tout reproche, au-dessus de toute suspicion, et que nulle ombre ne vient ternir l'éclatante splendeur de leur admirable charité.

Quant aux exploiteurs et aux escrocs qui ont exercé leurs talents spéciaux dans la création ou la gestion d'un tout petit nombre d'entre les œuvres (non catholiques) destinées à remédier aux désastres de la guerre, nul ne contestera qu'ils doivent être l'objet d'une répression impitoyable. C'est au parquet et aux tribunaux d'y pourvoir. Le délit d'escroquerie et d'abus de confiance est prévu parles justes lois. L'exploitation des circonstances tragiques de la guerre donne au délit un caractère particulièrement odieux : d'autant plus que de tels scandales tendraient à ébranler l'estime générale, à diminuer la

confiance publique envers des institutions d'une nécessité aussi douloureuse et aussi sacrée que les œuvres de guerre.

Non seulement les magistrats ont le devoir de sévir contre les exploiteurs et les escrocs, mais le législateur doit faire en sorte que l'organisation même des œuvres charitables n'offre pas de facilités abusives ou de tentations trop fortes aux chevaliers d'industrie. Aucun désaccord ne saurait exister, en principe, sur l'intervention désirable de la puissance législative pour régulariser, pour améliorer, autant que besoin sera, le contrôle régulier des institutions de bienfaisance privée, de telle sorte que jamais les escrocs ne puissent dissimuler impunément leurs détestables exploits sous l'apparence digne de tout respect d'œuvres de guerre faisant appel à la générosité publique. Il faut assurer du mieux possible la protection légale du pavillon de la charité.

Or, à l'heure actuelle, la loi qui régit en France le droit d'association, la loi Waldeck-Rousseau, du 1er juillet 1901, est libellée en tels termes que la plupart des œuvres de bienfaisance privée, œuvres de guerre ou autres, ne peuvent faire appel à la générosité publique que dans des conditions illégales et punissables au nom de la loi. Par le fait même, la liberté de la charité se trouvant être inexistante, la législation ne répondant ni à l'état réel des mœurs ni aux exigences impérieuses du bien commun, la répression légale des abus devient, le plus souvent, illusoire et impraticable.

Nous ne parlons pas de la loi de 1901 en tant qu'elle exclut les congrégations religieuses du droit commun des associations, mais en tant qu'elle détermine les conditions légales d'existence et de propriété des associations de droit commun.

Les seules associations légalement aptes à recueillir (toujours avec autorisation de l'État) des capitaux importants, par legs ou donations de toute espèce, sont les associations reconnues d'utilité publique. Or, dans la réalité concrète et actuelle, les associations de cette sorte constituent, par la force des choses, une catégorie à la fois restreinte et privilégiée. La reconnaissance d'utilité publique est une faveur que l'État peut accorder ou refuser selon son royal bon plaisir; et l'obtention du privilège est elle-même subordonnée à une longue et difficultueuse procédure devant le Conseil d'État. L'immense majorité des associations qui existent aujourd'hui en France ne sont donc pas et ne peuvent pas être des associations reconnues d'utilité publique.

Les autres associations de droit commun se divisent à leur tour en associations déclarées et associations non déclarées. Ces dernières, comme il est naturel, ne possèdent aucune capacité juridique, aucun droit légal de propriété corporative : elles ont simplement le droit légal d'exister en tant qu'associations. Mais les associations déclarées possèdent, au contraire, et moyennant des formalités qui n'ont rien d'abusif ni de vexatoire, une certaine capacité juridique, un certain droit légal de propriété corporative. Malheureusement, ce droit de propriété est

limité par le législateur avec une défiance aussi inquiète que parcimonieuse. Les associations déclarées peuvent posséder exclusivement le montant des cotisations régulières de leurs membres ainsi que les immeubles où se tiennent les réunions corporatives et les immeubles strictement nécessaires aux œuvres énumérées dans les statuts. Les mêmes associations peuvent, en outre, recevoir les subventions annuelles de l'État, des départements et des communes. Mais elles n'ont aucun droit légal de recueillir des fonds par voie d'appel à la générosité publique. Il faut reconnaître ici la tradition individualiste héritée delà Révolution française, la préoccupation constante chez les jacobins, plus encore que chez les légistes, d'entraver toute constitution d'une mainmorte quelconque et de restreindre jalousement tout essor de la propriété corporative.

Hâtons-nous d'ajouter que cette limitation étroite, abusive, arbitraire, du droit de posséder, fut constamment et universellement violée par les associations déclarées (ou même non déclarées). Les mœurs corrigèrent la loi. L'autorité civile n'ignora pas et dut tolérer dans la pratique ce fait notoire que la plupart des associations légalement constituées, mais n'ayant ni obtenu ni demandé le privilège de la reconnaissance d'utilité publique, recueillaient, par voie de souscription et par divers autres modes de donation, des ressources pécuniaires réclamées par les exigences légitimes de leur activité corporative et formellement prohibées par le texte de la loi de 1901. C'était la juste revanche de la vérité morale,

sociale et humaine, sur les fictions menteuses de l'individualisme jacobin et de la tyrannie des légistes.

Avec les œuvres charitables nécessitées par la guerre, la violation de la loi Waldeck- Rousseau devint plus flagrante encore que durant la période qui avait précédé la guerre. Répondant à des besoins nouveaux, immédiats, impérieux, les œuvres nouvelles durent se constituer, s'organiser parfois en quelques jours : telles notamment les œuvres ayant pour but de remédier au brusque chômage résultant de la mobilisation; telles encore les œuvres destinées à secourir les réfugiés etles évacués des régions envahies. Pour des associations de ce genre, il ne pouvait être question d'ouvrir devant le Conseil d'État une procédure en vue d'obtenir la reconnaissance d'utilité publique, puis d'attendre patiemment la réponse de l'autorité compétente. Il fallait, tout au plus, se contenter de la qualité légale d'associations déclarées. D'autre part, il ne pouvait davantage être question de limiter les ressources pécuniaires de chaque œuvre à la quantité permise et mesurée par le législateur de 1901, c'est-à-dire à la cotisation annuelle des adhérents et peut-être à une subvention officielle. La nécessité apparaissait à tous les regards de réunir sans tarder des capitaux considérables pour faire face à des détresses et à des désastres sans exemple. Par tous moyens légaux et illégaux, on fit appel à la générosité publique : et ce fut, nous l'avons dit et redit, avec un splendide élan que répondit la charité chrétienne et française.

Les principales ressources furent rassemblées par le grand comité du Secours National, constitué sous le haut patronage du chef de l'État et avec le concours unanime des représentants les plus considérables de tous les cultes religieux, de tous les groupements politiques, depuis l'Action française jusqu'à la Confédération générale du Travail, et de toutes les grandes organisations charitables, de toutes les grandes forces sociales de la patrie française. Or, le Secours National ne sollicita et n'obtint la reconnaissance officielle d'utilité publique qu'après un temps prolongé d'exercice et après avoir mérité un éloge unanime dans l'exercice de sa très noble tâche. Durant tous les premiers mois de la guerre, le Secours National, n'étant pas reconnu d'utilité publique, n'avait donc pas le droit légal de recevoir de donations pécuniaires et de faire appel à la générosité publique. Lorsqu'ils recueillaient les millions versés par la charité française, les hauts personnages du comité violaient manifestement le dispositif de la loi Waldeck-Rousseau du 1er juillet 1901. Néanmoins, le parquet eut la bonne grâce de ne pas les poursuivre, et le Journal officiel inséra quotidiennement dans ses colonnes les résultats de la souscription patriotique organisée par le Secours National : souscription indubitablement illégale, puisqu'elle n'émanait pas d'une association légalement autorisée, habilitée à ce genre d'exercice du droit de propriété corporative. Démonstration éclatante de la vanité des calculs mesquins du législateur de 1901.

Toujours est-il que la plupart des œuvres de

guerre, en tant que faisant appel à la générosité publique et en tant qu'associations non reconnues d'utilité publique, se trouvent dans une situation légalement irrégulière et que cette illégalité générale a pour inconvénient de rendre impossible ou illusoire le contrôle qui devrait être légitimement exercé par l'Etat sur les institutions de bienfaisance privée. Le contrôle légal aurait pour raison d'être de déjouer les manœuvres des mystificateurs et des escrocs, quand il s'en trouve quelques-uns qui osent exploiter la charité publique sous couleur d'œuvres de guerre. Mais le contrôle légal s'exerce, avant tout, grâce à l'examen des documents justificatifs déposés par les directeurs responsables de chaque association déclarée. Or, tous les appels à la générosité publique étant des actes illégaux et ne rentrant pas dans la catégorie des actes dont la loi de 1901 admette l'existence, il est trop clair que les déclarations fournies par les intéressés, en conformité avec la loi, s'abstiennent délibérément de faire aucune mention des ressources pécuniaires obtenues du public par des appels de ce genre. Que l'association charitable soit parfaitement honorable et méritante ou qu'elle ne le soit pas, le contrôle légal sur ses méthodes budgétaires sera inopérant, voire inexistant. Faute d'avoir accordé aux associations une liberté assez généreuse, un droit de posséder assez réel et assez étendu, la loi Waldeck- Rousseau aboutit à la liberté non contrôlée, c'est-àdire à l'impunité des abus.

Aussi le législateur de 1916 a-t-il estimé qu'un nouveau dispositif était indispensable pour régulariser l'appel adressé à la générosité publique par de simples associations déclarées, telles que la plupart des œuvres de guerre, et pour entraver méthodiquement, par un contrôle régulier, les entreprises coupables des escrocs et des mystificateurs qui voudraient tirer profit des largesses considérables facilement octroyées aux œuvres de guerre.

Ici, répétons-le, l'accord est unanime de l'extrême droite à l'extrême gauche. Indiquons les articles de la nouvelle loi qui ont été adoptés sans ombre de contestation.

Article 2. — Tout particulier, tout fondateur d'œuvre, tout président d'association se proposant de faire appel à la générosité publique est tenu d'en faire la déclaration à la préfecture ou à la sous-préfecture et, à Paris, à la préfecture de police.

Celte déclaration indique le siège de l'œuvre, ses ressources, son but. Elle est accompagnée, s'il s'agit d'une association, des statuts. Il en est donné récépissé.

Les ressources recueillies doivent être intégralement employées au but visé dans la déclaration.

* Les fonctions de membres de l'œuvre ou de l'association sont absolument gratuites.

Le dossier ainsi constitué est soumis à la commission de contrôle des œuvres de guerre.

Article 'i . — [Application au cas des œuvres existâmes.]

Article 5. — Il peut être procédé à l'inspection du fonctionnement dos œuvres ou associations régies par la présente loi, soit par un membre de la commission de contrôle des oeuvres de guerre, soit par les membres du corps de contrôle du minis-

tère de L'Intérieur et du ministère des Finances [membre de phrase dont la suppression avait été proposée], soit par tout autre mandataire qualifié par ses titres ou ses fonctions et délégué par la commission.

Article 6. — Toute modification au but indiqué dans la déclaration visée à l'article 2 ou dans les statuts doit faire l'objet d'une déclaration nouvelle. [Le reste de l'article se rapporte aux questions qui ont prêté matière à controverse.]

Article 7. — Une comptabilité par recettes et par dépenses doit être tenue au jour le jour.

Un règlement d'administration publique déterminera les conditions d'application de la présente loi et fixera notamment les règles de comptabilité.

Article 8. — Toute œuvre ou association qui, après une mise en demeure de se soumettre aux prescriptions ci-dessus, persiste à y contrevenir, pourra être dissoute par les tribunaux à la requête du procureur de la République du siège de l'institution.

Les fonds recueillis seront dévolus conformément aux statuts; à défaut de dispositions statutaires, ils seront répartis par le tribunal entre les différentes œuvres de bienfaisance de la guerre autorisées du département [sic].

Article 0. — [Pénalités prévues pour infractions à cette loi par des fondateurs, directeurs, administrateurs d'associations : emprisonnement de quinze jours à trois mois; amende de cinq cents à mille francs, pouvant être portée à cinq mille francs en cas de récidive.]

Par eux-mêmes, tous ces textes sont inattaquables. Ils répondent à de manifestes exigences du bien commun et de la morale publique.

Malheureusement, ils sont loin de constituer à eux seuls la loi tout entière. Ils sont accompagnés d'autres dispositions législatives dont la signification

politique ne paraît pas douteuse. Prise dans son ensemble, la nouvelle loi est une menace pour la liberté de la charité. En outre, elle constitue, non pas un élargissement salutaire, mais une aggravation inquiétante de notre régime légal du droit d'association.

À quelles conditions les œuvres et associations non reconnues d'utilité publique pourront-elles recueillir légalement les legs, donations, souscriptions que la loi du 1er juillet 1901 leur refusait la capacité d'acquérir, mais que les mœurs et la coutume les ont pratiquement autorisées à recevoir et dont la nécessité devient plus impérieuse encore pour les œuvres de guerre?

L'équitable solution du problème aurait été, croyonsnous, d'étendre la capacité juridique des associations déclarées, de leur reconnaître le droit légal de faire appel à la générosité publique, sous réserve des garanties de contrôle et de publicité que prescrit à juste titre le législateur de 1916. On aurait introduit de la sorte un progrès considérable dans la législation française du droit d'association. Les œuvres de guerre auraient bénéficié, les premières, d'un régime meilleur de liberté plus généreuse et de responsabilité plus effective. Le texte de la loi aurait mieux répondu aux exigences des mœurs et aux réalités de la vie.

Le gouvernement de la République et la majorité des deux Chambres ont opté pour une conception toute différente. Les œuvres de guerre désirant faire

appel à la générosité publique devront être soumises au régime de l'autorisation préalable et non pas de la simple déclaration. C'est là une mesure restrictive d'un caractère grave.

Il ne s'agit pas, sans doute, d'une autorisation réclamant une laborieuse procédure devant le Conseil d'Etat, comme la procédure exigée en vue de la reconnaissance d'utilité publique. Il s'agit d'une autorisation ministérielle, conditionnée par une procédure plus simple et plus expéditive, applicable à toutes les associations qui se constitueront désormais, applicable même à toutes les associations déjà existantes, dès lors qu'elles voudront faire appel à la générosité publique pour œuvres de guerre.

L'autorisation nécessaire devra être octroyée aux associations charitables et œuvres de guerre, pourra leur être refusée, pourra leur être ensuite retirée par le haut personnage qui, en vertu même de son rôle et de sa fonction, représente toujours le plus directement dans l'Etat la politique du parti au pouvoir : le ministre de l'Intérieur.

Comment sera constitué le comité consultatif dont les travaux prépareront, éclaireront la décision souveraine du ministre de l'Intérieur? La loi détermine par son article 3 le recrutement de la commission couipétente. Pour le département de la Seine, huit membres : deux délégués du ministre de l'Intérieur, un représentant du Conseil d'État, un délégué du ministre des Finances, un délégué du ministre de la Justice, trois représentants des œuvres de bienfaisance reconnues d'utilité publique et ayant leur

siège à Paris. Ces trois derniers personnages seront à la nomination du ministre de l'Intérieur. Pour les autres départements français, la commission consultative comprendra six membres : un délégué du ministre de l'Intérieur, un représentant du ministre des Finances, un représentant du ministre de la Justice, l'inspecteur départemental de l'Assistance publique, deux représentants d'œuvres charitables ayant leur siège dans le département et (autant que possible) reconnues d'utilité publique. Ces deux derniers personnages seront à la nomination du préfet. Par conséquent, la commission consultative qui préparera la décision ministérielle octroyant, refusant ou révoquant à une œuvre de guerre l'autorisation de faire appel à la générosité publique (c'est-à-dire, en fait, le droit de vivre et d'agir) sera composée tout entière de fonctionnaires de l'Etat ou de personnages désignés par le pouvoir politique. Il est à remarquer notamment que la moitié des membres du comité devra être à la nomination directe du ministre de l'Intérieur ou du préfet. Nous ne croyons pas commettre une impertinence en disant qu'une commission recrutée de la sorte (et quelque honorables que soient les personnes qui la composeront) est loin d'offrir toutes les garanties désirables d'indépendance et d'impartialité. Les œuvres et associations dont les adhérents appartiennent à des milieux politiquement peu favorables au gouvernement ou au régime actuel ont quelque droit de craindre que leur liberté de vivre et d'agir ne soit plutôt précaire, et que leur sécurité légale ne devienne un peu problématique.

Ce n'est pas tout. L'article 4 est ainsi libellé : « Les œuvres et associations déjà existantes sont tenues également de demander l'autorisation dans le délai d'un mois, à partir de la promulgation de la présente loi. Toutefois, le récépissé prévu à l'article 2 leur tient lieu d'autorisation provisoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leur demande. » L'article 6 (deuxième paragraphe) déclare en outre : « Les autorisations peuvent être retirées après avis de la commission de contrôle des œuvres de guerre. » Voilà donc les associations charitables, y compris les associations déjà existantes, soumises au bon plaisir du ministre de l'Intérieur, qui peut leur accorder ou leur refuser l'autorisation nécessaire et même révoquer ensuite l'autorisation déjà octroyée. Quant au comité qui préparera la décision du ministre de l'Intérieur, il sera lui-même d'une composition étrangement unilatérale. En pareil état de cause, il est permis d'envisager l'hypothèse d'un refus ou d'un retrait d'autorisation que les intéressés auraient quelque grave motif de tenir pour injustifié. La décision du ministre de l'Intérieur sera-t-elle absolument irrévocable et sans appel possible? L'article 3 (avant-dernier paragraphe) répond en ces termes : « Les intéressés peuvent former un recours devant le Conseil d'Etat contre le refus d'autorisation. » Il a été déclaré, en outre, que ce droit de recours existait légalement pour le retrait non moins que pour le refus d'autorisation. Omettons toute réflexion sur la curieuse situation à laquelle nous aboutissons depuis quelques années : situation dans laquelle c'est le tribunal de

justice administrative, le Conseil d'Etat, qui devient la suprême citadelle de nos libertés publiques. Mais il importe de remarquer que la loi nouvelle se contente d'accorder aux associations lésées un droit de recours et non pas un droit d'appel. Or, la différence est considérable. L'appel serait suspensif, le recours ne l'est pas. Donc, dans le cas d'un appel suspensif, une association charitable qui porterait plainte devant le Conseil d'État contre un refus ou un retrait d'autorisation qu'elle estimerait abusif et arbitraire garderait la faculté provisoire (dès lors qu'elle ne tomberait pas sous le coup d'une présomption d'abus de confiance ou d'escroquerie) de bénéficier des ressources de la générosité publique, jusqu'à ce que le Conseil d'Etat eût statué par sentence définitive. Mais, dans le cas d'un simple recours, la décision ministérielle est immédiatement applicable, et les directeurs de l'association ne peuvent plus recueillir les fonds de la charité publique sans être d'ores et déjà passibles des pénalités prévues par la loi. Le recours aura simplement pour effet d'aboutir à une restitution ultérieure de l'autorisation et des facultés qui en résultent, si l'arrêt du Conseil d'État est favorable à l'association plaignante. Ajoutons que le recours en Conseil d'État suppose, tout au moins, une procédure de plusieurs mois. Par conséquent, l'absence du droit d'appel suspensif équivaut à l'interruption pure et simple de toute existence ou de toute activité d'une œuvre charitable ou d'une œuvre de guerre qui ne peut vivre que par les ressources de la générosité publique et qui aura été l'objet d'un

refus ou d'un retrait d'autorisation de îa part du ministre de l'Intérieur. Peut-on prétendre que telle soit l'exacte formule de la liberté d'association et de la liberté de la charité?

La loi votée par le Sénat le 24 mai 1916 introduit une modification appréciable dans le régime du droit d'association constitué naguère par la loi Waldeck-Rousseau. Le législateur de 1901 avait réservé aux seules associations reconnues d'utilité publique la faculté légale de recevoir des dotations pécuniaires autres que les subventions officielles ou les cotisations annuelles des adhérents. Cette limitation abusive du droit de propriété des associations n'avait pas été respectée, car elle était en contradiction trop évidente avec les lois de la vie sociale et les exigences du bien commun. Les mœurs permettaient, l'autorité publique tolérait que les simples associations déclarées pussent recueillir diverses sortes de ressources que la loi Waldeck-Rousseau n'avait admises que pour les associations reconnues d'utilité publique. Les associations charitables, et en particulier les œuvres de guerre, offraient un exemple éclatant du bienfait de la propriété corporative. Pareil exemple militait en faveur d'une extension loyale de la capacité juridique des associations déclarées. L'évolution désirable de l'œuvre législative du droit français des associations aurait été de consacrer par le texte de la loi ce qui existait déjà dans les mœurs, tout en juxtaposant l'exercice d'un légitime contrôle d'ordre financier à l'exercice d'une liberté

plus généreuse et d'un droit légal plus étendu de propriété corporative. Les maîtres du pouvoir ont adopté une solution toute contraire. Aux œuvres de guerre, aux associations déclarées qui bénéficieraient de ressources non prévues par le législateur de 1901, ils ont imposé le régime de l'autorisation administrative : autorisation accordée, refusée ou retirée par décision souveraine du ministre de l'Intérieur, après avis consultatif d'une commission de fonctionnaires et de délégués ministériels. Tel est le sens de la loi que viennent d'adopter les deux Chambres.

Nous l'écrivons sans récrimination, sans violence et sans amertume : cet acte législatif nous paraît grave. Il nous semble constituer une nouvelle régression vers l'idéal jacobin ou césarien, à rencontre de la conception légitime et vraie du droit naturel d'association.

Les auteurs de la récente loi déclarent avec énergie que le texte dont ils viennent d'obtenir l'adoption au Palais-Bourbon et au Luxembourg ne doit avoir qu'une existence précaire et temporaire; que la loi de 1916 répond exclusivement aux circonstances créées par la guerre et aux nécessités particulières du contrôle des œuvres de guerre; bref, que le dispositif d'autorisation ministérielle que nous venons de décrire ne saurait aucunement être considéré comme une modification durable et permanente du droit français d'association. Il faut prendre acte de telles assurances. Néanmoins, il faut noter pareillement que les auteurs de la loi de 1910 se sont obsti-

nément refusés à laisser inscrire dans la loi ellemême aucune clause qui en limite exclusivement l'efficacité à la durée delà présente guerre. Un texte nouveau existe désormais qui concerne des œuvres destinées à se perpétuer beaucoup plus longtemps que le conflit actuel entre puissances européennes : œuvres de reconstitution de tous les organismes de la vie sociale dans les régions envahies ou dévastées, œuvres d'assistance permanente pour les mutilés, les veuves, les orphelins de la guerre. Le texte nouveau soumet au régime de l'autorisation préalable et toujours révocable une nombreuse catégorie d'associations de droit commun que la pratique antérieurement admise aurait fait ranger parmi les associations simplement déclarées. Le texte nouveau tend à introduire dans les mœurs publiques un concept plus étendu, plus envahissant du droit de tutelle de l'État sur les associations non reconnues d'utilité publique, sur toute œuvre de guerre « faisant appel à d'autres ressources que celles prévues par la loi du 1er juillet 1901 ». Quoi qu'il en soit des promesses verbales ou des intentions intimes, le texte s'inspire visiblement d'une préoccupation limitative, restrictive à l'égard de la liberté d'association et, plus encore, du droit légal de propriété des associations. Or, ce sont les textes législatifs qui demeurent, et non pas les explications fournies à la tribune par les ministres ou les rapporteurs de commissions.

Voilà pourquoi la nouvelle loi méritait d'être fer-

mement critiquée. Voilà pourquoi les sénateurs catholiques ont eu raison de ne pas la laisser voter sans protester par une opposition vigoureuse.

Aux séances du 20 et 22 avril, M. de Lamarzelle a déjoué la petite conspiration qui tendait à faire adopter la loi au Sénat comme elle avait été adoptée à la Chambre, c'est-à-dire sans tapage, sans discussion, par surprise. La question fut, au contraire, posée dans toute son ampleur par l'éloquent sénateur de la droite : et il fallut renvoyer la suite du débat aux premières séances qui suivraient les vacances de Pâques.

De fait, la discussion du projet de loi occupa presque entièrement les quatre longues séances du 18, du 19, du 23 et du 24 mai. Il faudrait même parler de six séances et non pas seulement de quatre : durant l'après-midi du 23 mai, ce ne fut pas, en effet, une séance unique, mais trois séances consécutives que dut tenir la haute assemblée.

Un amendement de MM. de Lamarzelle et Larère venait d'être rejeté par 187 voix contre 52. M. de Lamarzelle somma les membres du bureau de constater que le nombre des sénateurs présents dans la salle n'atteignait pas quarante. En conséquence, il requit du président l'application de l'article 58 du règlement qui exige la présence de 151 membres du Sénat (majorité absolue de leur nombre légal) pour la validité des votes. Le texte étant formel, le président du Sénat ne put qu'obtempérer. La séance fut levée à quatre heures trente-cinq.

Mais une autre séance était ouverte à quatre heures quarante-cinq. La sonnerie de clairon se faisait entendre, le peloton de garde au Luxembourg rendait les honneurs militaires au président de la haute assemblée. M. Antonin Dubost, faisant son entrée dans la salle, précédé par les huissiers, saluait avec gravité les banquettes vides. Un secrétaire donnait lecture du procès-verbal de la première séance : et le procès-verbal était adopté. Puis le Sénat reprenait la discussion du projet relatif aux œuvres qui font appel à la générosité publique. Les sénateurs étaient encore un peu moins nombreux qu'à la séance précédente; mais ils pouvaient, cette fois, déposer légalement dans l'urne, nonobstant toute protestation contraire, deux cent cinquante bulletins, car la miséricordieuse prévoyance du règlement venait à leur aide. M. Antonin Dubost lut solennellement le dernier paragraphe de l'article 58 : « Au cas d'impossibilité d'un vote par le défaut de présence de la majorité absolue du nombre légal des sénateurs, un second tour de scrutin sur le même objet est porté à l'ordre du jour de la séance suivante, et, à ce second tour, le vote est valable, quel que soit le nombre des votants. » Dès lors, plus de doute : bien que la seconde séance ne soit, en réalité, que la continualion matérielle de la première, toutes les formes sont sauves; la haute assemblée exerce d'une manière absolument inattaquable et régulière la puissance de faire la loi au nom du peuple souverain. Le texte adopté revêtira la majesté de la loi comme étant l'expression de la volonté générale...

Où donc sont les insolents qui refusent de prendre au sérieux le régime parlementaire?...

A six heures un quart, nouvelle requête de M. de Lamarzelle.

On va procéder h un .vote et il y a exactement trente-six sénateurs en séance. Que l'on applique l'article 58 du règlement! Le bureau constate le fait non sans mélancolie, et, une fois encore, le président doit lever la séance, faute de combattants. Mais voici qu'une troisième séance est ouverte à six heures vingt. Toutes les formes sont, comme tout à l'heure, impeccablement observées. Sonnerie de clairon, honneurs militaires, entrée du président à la suite des huissiers, lecture et adoption du procèsverbal delà séance précédente. Alors, le moment est venu de procéder sans crainte d'illégalité au scrutin public, qui sera valable quel que soit le nombre des votants. Et, la conscience en paix, les trente-six pères conscrits rejettent par 189 voix contre 53 un autre amendement de MM. de Lamarzelle et Larère.

Ce sont, en effet, MM. de Lamarzelle et Larère qui, appuyés par la petite phalange de leurs fidèles collègues du côté droit, ont lutté pied à pied contre chacune des dispositions abusives du projet de loi. Ils ont signalé avec force l'absence de toute clause limitant strictement les effets juridiques de la loi nouvelle à la durée de la guerre. Ils ont combattu à bon droit le régime de l'autorisation préalable et révocable, les pouvoirs discrétionnaires accordés au ministre de l'Intérieur, le recrutement unilatéral de la commission consultative, l'impossibilité légale

de procéder par appel suspensif devant le Conseil d'Etat en cas de refus ou de retrait arbitraire de l'autorisation par le ministre de l'intérieur. M. de Las Cases a développé en termes excellents, à la séance du 19 mai, le système comportant l'aptitude légale des associations simplement déclarées à recevoir d'amples dotations pécuniaires, sous réserve du légitime contrôle de l'autorité publique.

Les membres de la droite se sont constamment heurtés au parti pris irréductible du ministre de l'Intérieur, M. Malvy, du président et du rapporteur de la commission, M. Strauss et M. Magny, appuyés eux-mêmes par vingt-cinq ou trente sénateurs de la gauche qui, à chaque scrutin, déposaient fidèlement et docilement 180 ou 191 bulletins dans l'urne. Avouons que M. Malvy, M. Strauss, M. Magny furent prodigues de bonnes paroles. Ils déclarèrent que la loi durerait ce que durerait la guerre elle-même et pas davantage. Ils promirent que la commission consultative s'acquitterait de sa tâche avec la plus incorruptible impartialité, que le ministre de l'Intérieur accorderait et maintiendrait les autorisations avec une générosité clairvoyante et bienveillante à laquelle chacun devrait rendre hommage. Ils protestèrent que le jour n'était pas plus pur que le fond de leur cœur. Bref, ils se montrèrent disposés à tout, sauf à changer un iota au texte du projet de loi.

Car pas un iota ne fut changé au texte que la Chambre avait elle-même adopté sans examen et sans discussion. Le chef-d'œuvre législatif était intangible. On aurait pu cependant corriger, tout au moins,

une faute de français qui dépare la première phrase de la loi nouvelle : « Sont soumises aux dispositions de la présente loi : 1° toute association créée antérieurement ou à l'occasion de la guerre... » D'aucuns estiment que de telles licences sont plutôt regrettables dans un pays où l'instruction passe pour être universelle. Mais non : ce furent les réactionnaires qui eurent tort, même sur la question grammaticale.

A vrai dire, le grand souci du gouvernement et de la commission était d'abréger la procédure en ne laissant pas le projet de loi revenir au Palais- Bourbon. A plus d'une reprise, on avoua que les critiques étaient justifiées, mais on ajouta qu'il était absolument impossible d'y faire droit. Étrange attitude et humiliant aveu, d'où il résulte que la loi devait être nécessairement mal faite. Étrange attitude et singulière exigence, qui consiste à traiter le Sénat comme une vulgaire Chambre d'enregistrement. Étrange attitude et comique suspicion, qui aboutit à considérer les députés comme semblables à ces enfants stupides et malfaisants entre les mains desquels il ne faut pas laisser tomber un objet de quelque prix, de peur qu'ils ne le réduisent en pièces. Mais toutes ces remarques concernant les rapports mutuels, les susceptibilités possibles et respectives de l'une et l'autre Chambre ne regardent pas des profanes tels que nous : ce ne sont pas nos affaires.

Notre affaire, à nous, notre droit et notre devoir est de constater avec franchise, comme l'a fait M. de Lamarzelle dans son très beau discours du 18 mai,

que le nouveau texte législatif, tout en instituant un contrôle dont le principe parait être d'une légitimité incontestable, subordonne à des conditions abusives l'organisation de la charité privée, accorde un rôle inquiétant à l'intervention de l'État, marque une régression fâcheuse dans le développement de la législation française du droit d'association.