PRÉFACE

C’est avec grand plaisir que je présente au lecteur — en le lui recommandant — le livre que M. Albert Millot consacre aux Mandats Internationaux. Par lui, la littérature française est, pour la première fois, dotée d’une étude exacte, précise, aux éléments tirés des meilleures sources, guidée par une analyse pénétrante et méthodique, de cette institution si nouvelle et qui vient d'ouvrir un chapitre nouveau, dont les premières lignes seulement sont tracées, au livre déjà si abondant et si divers de la politique extérieure et de la politique coloniale:

Par l'effet de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations et d’actes complémentaires, le droit des gens s’est enrichi d’une catégorie nouvelle, celle des «territoires sous mandat » : anciennes. colonies allemandes, territoires détachés de l’Empire Ottoman. Or, la situation politique et sociale en ces pays est si diverse qu’un régime unique ne saurait s’y adapter : ici, une large participation des habitants à la gestion de la chose publique est possible et désirable, là, elle ne se conçoit pas : d’où la répartition de ces territoires en trois groupes correspondant à ce qu’on appelle Mandat A, Mandat B et Mandat C. Ces territoires sont placés sous mandat conféré à une Puissance : France, Grande-Bretagne, Empire Britannique, Japon, Belgique ou même Dominion de l’Empire Britannique (Afrique du Sud, Australie, Nouvelle-Zélande). Chacun de ces mandataires (ici, Etat ; là, Dominion) aborde sa tâche sous l’influence et avec l’appui de ses institutions propres, de ses habitudes, de ses traditions. coloniales où politiques. Or, institutions, habitudes, traditions coloniales ou politiques, le mandataire ne peut pleinement les suivre ; il n’a pas annexé le territoire sous

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Mandat, in n est pas vis-à- vis de lui dans la Coin de ‘ protecteur vis-à-vis de l’Etat protégé, il n’est pas davantage dans une de ces positions transitoires imprécises, qu’a connues la politique coloniale dans les dernières années du x1x® siècle ri et qui préparaient des annexions (sphère d’influence, pseudo- : protectorat, etc.) ; il est chargé d’exercer une tutelle, en qualité de mandataire et au nom de la Société des Nations. Certains devoirs lui sont parfois imposés par l’article 22 du Pacte (prohiber la traite des esclaves, le trafic des armes, etc.) et devoirs que viennent préciser les «termes » du Mandat : cela, d’ailleurs, n’est pas une innovation bien grande, mais rappelle l’acte de la Conférence de Berlin de 1885. Sous le régime du Mandat s'ajoute enfin le droit de regard, de surveillance reconnu au Conseil de la Société des Nations, assisté de la Commission permanente qui doit recevoir et examiner les rapports annuels des Mandataires.

Régime singulièrement complexe, comme on voit par ce simple aperçu.

Et, dès lors, on se demande comment un mécanisme aussi compliqué, aussi lourd, a pu être imaginé comme instrument d’une politique d'organisation. M. Albert Millot nous renseigne sur ce point dans la première partie de son livre consacrée à l'historique sommaire de la question des mandats. Les procèsverbaux du Conseil Suprême où la question a été débattue et réglée n'ayant pas été publiés, M. Albert Millot ne pouvait puiser à cette source ; mais il a su glaner avec profit parmi les indications fournies par la presse anglaise et surtout par la presse italienne, plus encore parmi les indiscrétions généreu- a sement commises par certains membres ou experts de la Délégation américaine. Il nous montre aïnsi le système des Mandats naissant d’une suggestion du Général Smuts, relative à certains territoires de l’Empire Ottoman et de l’Empire Russe, adoptée par le Président Wilson comme la formule heureuse permettant de résoudre une question délicate, transportée ainsi aux anciennes colonies allemandes un peu contre le gré 0 . du promoteur initial de cette conception. :

A PRÉPACE pins III

De Puis, l'explication historique de Pinstitution, ses aspects divers et de ses applications étant fournie, M. Albert Millot en

tente la construction juridique. C’était la partie la plus difficile de l’œuvre, mais aussi la plus importante, la plus vivante, la plus actuelle : la construction juridique de cette institution à multiples aspects doit dépendre de sa vie, de ses applications, et réagir sur elles. Peut-être, certains points de la construction proposée laissent-ils place à des objections, à des réserves ; mais celles-ci ne permettent pas de méconnaître que nous ne soyons ici en face du plus sérieux effort qui ait été tenté sur ce point en France.

Je voudrais seulement ajouter un mot à cette analyse pour attirer l’attention sur l’importance et la délicatesse du rôle imparti au Conseil de la Société des Nations. Le droit de regard de la Société des Nations c’est ce qui fait, en fin de compte, la grande nouveauté de l’Institution, ce qui la différencie de certains agissements du passé et, par exemple, de ce prétendu mandat que Sir James Fergusson affirmait avoir été donné à l’Angleterre au regard de l'Egypte (Chambre des Communes, 5 février 1887). Ce droit de surveillance, le Conseil de la Société des Nations ne le possède pas seulement à l’égard des territoires sous mandat, mais aussi avec des modalités diverses à l’égard de la Sarre, de Dantzig. Ici et là, le Conseil est chargé d’une mission délicate : ni la Sarre, ni Dantzig, ni les territoires sous mandat ne peuvent être bien gouvernés de Genève par un Gouvernement siégeant quatre fois par an et qui, sous prétexte de contrôle, se substituerait aux autorités établies: mais, d'autre part, il est indispensable que le Conseil ne se désintéresse ni de la Sarre, ni de Dantzig, ni des territoires sous mandat : avec des modalités diverses, le Conseil doit s’inspirer ici et là d’une certaine unité de vues ; cela est nécessaire pour que le système des Mandats ne soit pas une tentative vaine.

M. Albert Millot a foi dans cette institution nouvelle. Autant qu’un livre le puisse faire, le sien contribuera au succès de celle-ci, en répandant autour d’elle des idées claires. Je souhaite — et je crois avoir lieu d’espérer — qu’après ce beau début,