LES SOURCES JURIDIQUES DU MANDAT INTERNATIONAL

Les sources juridiques du mandat international doivent être cherchées à la fois dans l’article 22 du Pacte de la Société des Nations et dans les termes des divers mandats. Ces textes diffèrent à la fois par leur origine et leur inspiration. Rédigé par les membres du Conseil Suprême, l’article 22 présente cet ensemble de qualités et de défauts qui caractérise d’autres parties du Pacte. L'article 22 ne fait que poser les principes du mandat dont le mécanisme sera précisé par la suite dans des textes beaucoup moins généraux et mieux en harmonie avec les exigences de la pratique, les termes des divers mandats, œuvre de techniciens.

Au $ 8 de l’article 22, se lit l’aveu de l'insuffisance des dispositions qui y sont insérées : « Si le degré d’autorité, de contrôle ou d’administration à exercer par le Mandataire n’a pas fait l’objet d’une convention antérieure entre les membres de la Société, il sera expressément statué sur ces points par le Conseil ». Les termes des mandats qui fixent les conditions et les modalités de chaque mandat forment véritablement la constitution du régime où les Mandataires trouvent la limite de l’autorité qu'ils ont à exercer, l’organisme de contrôle, la mesure de ses pouvoirs, les autres Etats membres de la Société des Nations et les Etats-Unis, la garantie des droits que leur assure le système.

Aussi, on oublie volontiers l’article 22 du Pacte, beau-

coup trop abstrait et imprécis. Ce dernier ne serait d’aucune utilité pour le praticien : le diplomate, le conseiller juridique, l’avocat international, qui doit résoudre un problème de droit. Cependant, il faut considérer de près le contenu de ces textes. Les termes des divers mandats ne se suffisent pas à eux-mêmes, loin de renfermer une analyse complète des divers rouages de l'institution, ils ne font qu’en préciser certaines modalités, conformément au $ 8 de l’article 22, où ils puiseraient leur force juridique. Les termes des divers mandats ne décrivent pas l’organisme international de contrôle indispensable au fonctionnement du système. Les dispositions contenues dans les termes du mandat ne feraient que compléter l’article 22 du Pacte sans le corriger. Ce serait le sens des préambules inscrits en tête de ces textes. Le préambule du mandat pour la Syrie et le Liban renferme le considérant suivant : « Le Conseil de la Société des Nations …

« Considérant qu'aux termes de l’article 22 ci-dessus mentionné (alinéa 8), il est prévu que si le degré d’autorité de contrôle ou d’administration à exercer par le Mandataire n’a pas fait l’objet d’une convention antérieure entre les membres de la Société, il sera expressément statué sur ces points par le Conseil ;

« Confirmant le dit mandat a statué sur ses termes comme suit : … »

Le mandat britannique sur le Tanganyka et le mandat belge sur le Ruanda-Urundi se réfèrent également au $ 8 de l’article 22 qu'ils citent. Les préambules des autres mandats B et C sont encore plus explicites. Ceux des mardats français sur le Togo et le Cameroun disposent que ces territoires seront administrés « en conformité avec l’article 22 du Pacte de la Société des Nations ». La rédaction des préambules des mandats pour le Samoa occidental et les anciennes colonies allemandes situées au Nord de l’Equateur est quelque peu différente. Ces territoires devront être administrés « conformément à l’article 22 du Pacte de la Société des Nations ». Ces textes confirmeraient cette opinion que les termes des mandats ne font que préciser les dispositions de l’article 22 et ne sauraient être inter-

prétées dans un sens qui ne soit pas conforme à l'esprit comme à la lettre du Pacte, dont il ne serait que le développement. En 1922, Lord Balfour rappelait au Conseil que son devoir était de « veiller à ce que les termes des mandats fussent conformes aux principes du Pacte »1.

Les termes des mandats ne sont malheureusement pas, dans toutes leurs dispositions, rédigés en conformité avec l’article 22 du Pacte, au sein même de la Commission Permanente des Mandats, ils sont interprétés de façons différentes. Les uns, dans les cas controversés, déclarent devoir s’en tenir scrupuleusement au Pacte; les autres accordent plus d’autorité aux termes des mandats qui tiendraient mieux compte des nécessités de la pratique.

Différents membres de la Commission Permanente des Mandats ont déposé au cours de sa 7€ session des mémoires où ils se sont efforcés d’apporter des solutions à plusieurs des cas controversés que posent les contradictions présentées par les textes qui viennent d’être cités. A cette occasion, le Vice-Président de la Commission, M. van Rees, dans une note préliminaire aux études qu'il présentait, écrivait ceci : « … Ces dispositions manquent, en partie, de clarté et de précision, parfois à tel point qu’elles paraissent prêter à des interprétations divergentes, ou bien, prises à la lettre, conduiraient à des illogismes »? et il citait plusieurs problèmes, dont l’intérêt pratique ne peut être mis en doute et qui, au cours des délibérations annuelles de la Commission, avaient déjà été soulevés sans être résolus. Le Vice-Président énumérait une série de 12 questions controversées et il ne prétendait pas établir une liste complète