CHAPITRE IV LE ROLE DE L'ÉTAT

Ce qu'est l'Etat prussien-allemand. — La dictature économique de l'Etat tentaculaire. — L'Etat industriel. — L'Etat et les cartels : période de lutte, période de pénétration, période de domination. — Le syndicat des potasses. — Vers le syndicat obligatoire. — La politique impérialiste au service de l'expansion économique. — La politique douanière et l'art. 11 du traité de Francfort.

C'est surtout pour étudier le rôle de l'État comme auxiliaire de l'exportation allemande qu'il faut nous défaire de nos conceptions habituelles et ne pas chercher à comparer des choses qui ne sont pas comparables entre elles. Un industriel français ou anglais peut regretter, à certaines heures, de ne pas jouir d'une protection aussi efficace que son concurrent silésien, rhénan ou saxon. Mais il ne supporterait pas cinq minutes la tutelle administrative, la véritable domestication qui est la rançon de ces faveurs.

Ce qu'est l'État L'Etat, la puissance de l'État —

prussien-allemand, deux termes synonymes, puisque

l'État est puissance — est partout en

Allemagne l. Nous l'avons déjà rencontrée, cette puis-

1 Voir en particulier la brochure, si pleine en sa concision, •de M. Durkheim, L'Allemagne au-dessus de tout, 1915.

sance, au sommet de l'organisation des banques. Nous avons déjà dû la montrer tenant la balance entre les industries et entre les cartels, facilitant le dumping, créant même une forme spéciale de dumping, le dumping agricole. Nous avons vu l'État entrepreneur de transports qui, par ses tarifs différentiels, aide artificiellement au développement de certaines régions ou à la croissance de certaines usines. Nous avons signalé le puissant concours qu'il apporte à l'industrie des transports par mer.

L'Allemagne moderne est essentiellement un État.

Il importe de rappeler sans cesse le point de départ historique et logique de cette conception.

Dans les autres pays d'Europe, la nation — ou, comme Treitschke dit après Guizot : la société civile — a préexisté à l'Etat. Peu à peu, dans la nation, s'est distingué et développé un organe de centralisation et de commandement; il a fini par absorber quelquesunes des fonctions que la société civile ne réussissait plus à remplir. Cela revient à dire que l'État possède toutes les attributions, et celles-là seulement, que la société civile n'a pas retenues pour ellemême et qu'elle a nommément, par une concession explicite ou tacite, conférées à la puissance publique. L'antiquité même de l'État, dans les vieilles nations, est la cause et l'explication des limites de sa puissance.

Toute autre a été, depuis trois siècles, l'histoire de l'Allemagne. Cette expression géographique ne recouvrait pas une nation, et les Allemagnes, malgré de vagues aspirations, n'arrivaient pas à se condenser dans un État. La poussière d'États répandue à travers l'Allemagne n'était qu'un obstacle à l'unité. Treitschke

avait raison de s'écrier : « Nous, Allemands sans État, wir staatlosen Deutschen ! »

Mais, parmi les États allemands, il y en avait un qui était vraiment un État, qui n'était même que cela. Il ne pourrait venir à personne l'idée de parler, historiquement, d'une « nation brandebourgeoise- prussienne ». L'Etat brandebourgeois-prussien , qui s'est modelé artificiellement sur les États nationaux de l'Europe occidentale, est une forme pure, vide de tout contenu national, qui s'est imposée à des populations dispersées et dissemblables, qui leur a seule donné l'unité. Elle s'est ensuite, par des procédés analogues, imposée à l'Allemagne entière. Ailleurs c'est la nation qui, par une différenciation organique, a créé l'État ; ici l'Etat a créé la nation. Et par une réaction toute naturelle contre cette absence d'État, cette Staatlosigkeit dont ils avaient tant souffert, par suite aussi de leur amour inné de l'ordre et de la discipline, les Alle> mands en sont arrivés à vénérer la toute-puissance de l'État.

La dictature Cette toute-puissance s'exerce

économique de l'État dans tous les domaines. A la

tentacuiaire. domination militaire et politique

s'ajoute la dictature économique.

L'État prussien-allemand en est encore, nous l'avons

dit, à la conception du paternalisme, du colbertisme.

Ou plutôt cette conception, rénovée au contact de la

grande industrie moderne, est devenue sous la plume

de List celle de l'économie nationale. Mais qu'on se

figure la doctrine de l'économie nationale introduite

chez un peuple, le peuple prussien, dont la guerre a

été et reste l'industrie essentielle et préférée, et cette

doctrine imposée par ce peuple à tout un groupe d'hommes qu'il soumet en même temps à une discipline toute militaire : on aura une idée de ce que peuvent être, dans l'Allemagne prussianisée, les rapport* de l'industrie et de l'État. Ce n'est pas pour le simple plaisir d'étonner les philistins et les Welsches que les 93 établissent entre le militarisme et l'industrialisme allemands un lien logique.

Entre l'État impérial et l'industrie allemande se noue de bonne heure une alliance. De bonne heure l'équilibre se rompt entre la vieille Prusse d'outre-Elbe, le pays des hobereaux, et les pays rhénans. Bismarck, sorti de la classe des hobereaux, est déjà obligé de se défendre contre l'accusation de trop faire pour l'industrie ; il doit invoquer pour sa défense la nécessité de faire vivre la classe ouvrière l. Mais si les agrariens protestent, s'ils essaient de s'opposer au creusement des canaux, même à la construction des chemins de fer à voie large, le parti industriel est là qui, de son côté, gourmande le gouvernement, l'accuse d'être l'esclave du « féodalisme de la grande propriété, du cléricalisme, de la bureaucratie », et lui rappelle les services rendus à l'Empire par l'industrie2. Lorsque, dans la « guerre des canaux », Guillaume II essayait de mettre son sceptre dans l'un des plateaux de la balance, il

1 II dit au Reichstag, le 2 avril 1881 : « Je ne sais pas pourquoi vous supposez au gouvernement une aveugle partialité en faveur de lindustrie ».

* H. Bôttger, Die Industrie und der Staat, Tubingue, 1910, p. o7 : « C'est à notre industrie que l'Empire allemand d'aujourd'hui doit en partie sa naissance, en tous cas son maintien. Car c'est elle en première ligne qui réussit à nourrir l'excédent annuel de population ». P. 85 il se plaint que l'industrie n'ait pas encore la place à laquelle elle a droit, que l'Etat remplisse très insuffisamment ses devoirs envers elle.

acquittait une dette. Malgré les politesses obligatoires que le pouvoir fait au parti junker, parti conservateur par excellence, parti plus royaliste que le roi, l'Empire est avant tout, et devient de plus en plus industriel et commercial1. Lamprecht l'a dit : industrialisme et impérialisme vont de pair.

Dans ces conditions il peut sembler oiseux de consacrer un chapitre spécial au rôle de l'État dans l'expansion allemande. C'est dans toutes les manifestations de l'expansion que nous pouvons saisir l'action de l'État tentaculaire. Cependant il n'est pas superflu de ramasser et de condenser les détails déjà donnés, d'en dégager une vue d'ensemble, d'y ajouter d'autres détails. C'est peut-être en ces détails que des États très différents de l'Etat allemand pourront trouver encore quelques exemples à suivre.

Parmi ces exemples, nous ne trouverons pas celui d'une fiscalité moins lourde. L'Allemagne n'est pas plus un pays d'impôts légers que de faibles salaires. L'Etat y protège l'industrie, mais il entend qu'elle lui rapporte2. Il lui impose en outre, sous forme d'assurances obligatoires, des charges sociales d'un poids énorme et croissant.

Le premier caractère économique de l'État — surtout si nous confondons en un seul être de raison l'Empire, la Prusse et les principaux Etats allemands — c'est d'être une personnalité économique considérable. Comme propriétaire et exploitant des chemins de fer,

1 Haller, Rapport... 1900. p. xxi.

' Delloye {art. cité de la Société d'encouragement, 11)15, t. III,

p. 441) : o Lus c! - que supporte notre indus-

:it encore plus lourd efl en Allemagne ». Dans certaines villes

•trion rhénane lesrevenusindustriels sont grevés d'impôts

(Ktatset communes) qui absorbent de 15 à 20 p. 100 du revenu net.

il est le plus grand employeur de l'Allemagne l, le plus gros consommateur de houille, l'acheteur à peu près unique du matériel roulant. A la fois comme entrepreneur de transports, comme puissance militaire, comme puissance navale, l'Etat est un des principaux clients de la métallurgie. Le monopole et la transformation du halage sur les canaux viennent de lui conférer une emprise directe sur l'industrie électrique. Cette puissance de consommation lui permet de rendre à l'industrie un premier service : pendant les périodes de crise, par exemple en 1900-1901, il atténue la crise en maintenant ses commandes de canons, de rails et de wagons, de navires. Il n'attend pas, pour distribuer du travail aux usines nationales, les périodes de suractivité où elles sont déjà hors d'haleine. Il leur assure le pain des mauvais jours. Consommateur, l'État est aussi un producteur : il exploite lui-même des mines qui lui appartiennent en propre, des mines fiscales. L'État n'est pas seulement un client de l'industrie, il est un industriel.

L'État industriel. Cet industriel est en lace d'autres industriels, dont nous avons étudié le groupement en syndicats. Quelle attitude va-t-il prendre à l'égard de ces syndicats ? Sera-t-il dedans ou dehors ? Se tournera-t-il vers eux ou contre eux ?

Sur ce point, la doctrine de l'Etat a évolué. Nous avons déjà vu que l'Etat, comme protecteur-né des consommateurs, c'est-à-dire de l'ensemble des citoyens, avait d'abord été assez défavorable aux cartels, du temps où les cartels étaient presque exclu-

' Bôttger dit : « Le plus gros employeur du monde ».

sivement destinés à lutter contre la baisse des prix. Même après l'enquête de 1903, Schmoller demandait encore, et d'un ton qui préjugeait la réponse : si c'est l'Etat ou les intérêts coalisés qui doivent dominer la vie de la nation ? Mais déjà, en bon Allemand discipliné, il proposait une réforme des cartels qui les placerait sous une sorte de contrôle de l'Etat, avec partage des bénéfices au-dessus d'un certain tantième. Au fond ses idées firent si bien leur chemin qu'en 1912 on parlait d'une loi d'Empire sur les cartels, déjà en préparation : projet de création d'un office impérial des cartels, analogue à l'office des assurances; examen des statuts, surveillance du fonctionnement, assistance aux séances de délégués de l'Etat, bref tout un système d'« étatisation » des cartels ».

L'État En somme, on pourraitrésumer ainsi,

et les cartels. en trois temps, l'histoire des rapports entre l'Etat et les cartels : l'Etat, puissance publique et personnalité industrielle, combat les cartels ; l'Etat pénètre dans les cartels ; l'Etat prend la direction des cartels, les protège et tend à les absorber. Lutte, accord, domination, telles sont les étapes. Mais, en traçant ce schème, il ne faut pas oublier que l'évolution n'a pas affecté la même allure dans toutes les industries.

Période de lutte. La période de lutte, il faut l'étudier

sur le terrain houiller2. Lorsqu'en 1902

l'Etat avait brusquement acheté dans le bassin de la

' Bulletin du Comité des Forges, 1912, p. 198.

* Henry-Gréard, L'exploitation des mines par l'Etat dans le royaume de Prusse, 4912. Chastin, Les trusts, en 1909, croyait à une lutte durable entre l'Etat et les cartels.

Sarre des concessions déjà existantes pour grossir son domaine minier, c'était pour défendre le public et luimême contre la puissance des syndicats. Les chemins de fer étaient à la merci des compagnies syndiquées, qui leur avaient livré en 1900 près de 2.700.000 tonnes, contre 350.000 fournies par les mines fiscales. En opposant au syndicat la concurrence des exploitations d'Etat, on espérait exercer sur les prix une action régulatrice. Mais les mines fiscales, même agrandies, ne représentaient pas le dixième de la production totale. C'est alors que l'Etat résolut, en 1904, d'acheter la mine Hibernia, qui fournissait, à elle seule les 7 p. 100 du tonnage westphalien.

L'Etat procéda comme une banque ou une société qui absorbe une rivale par la « fusion » : il échangea des actions de la mine contre des titres de rente.

Ce fut une lutte épique et grandiose entre le roi de Prusse, marchand de charbon, et les rois du charbon coalisés . La Dresdner lia nk marchait avec l'Etat, Bleichrœder et la Disconto avec le syndicat. Formation d'un consortium, procès, discussions aux chambres prussiennes, achat par le fisc du paquet d'actions de la Dresdner : après ces péripéties émouvantes, l'Etat n'en restait pas moins en minorité dans l'assemblée générale de la société ; il ne réussissait pas encore à jouer, dans ces unions qu'il proclamait dangereuses, le rôle de « conseiller écouté » qu'avait rêvé pour lui le ministre Moeller.

Période On put croire que l'Etat continuerait

de pénétration, à lutter contre le syndicat. Il préféra y entrer, comme exploitant. Les rapports entre les deux puissances ne sont, d'ailleurs,

pas toujours faciles. En 1912, l'administration des mines fiscales de la Ruhr décidait de ne pas ren'ouveler pour L'exercice prochainement venant sa convention avec le syndicat rhénan-westphalien, en raison de la majoration des prix décidée par le syndicat malgré les objections des représentants de l'Etat. En particulier la hausse des charbons domestiques et les protestations qu'elle soulevait mettaient en évidence la contradiction entre les intérêts de l'Etat industriel et les devoirs de 1 Etat, puissance publique *. Le cartel résistait, et déclarait môme qu'il était difficile de s'entendre avec un partenaire aussi mauvais commerçant -...

Le syndicat Toute autre fut l'attitude de l'Etat dans

des potasses, l'histoire du cartel des potasses11. Ici l'Allemagne se trouvait investie d' « un véritable monopole géologique » et les principales mines étaient précisément des mines fiscales : celles de Stassfurt, appartenant à la Prusse, et celles qui appartenaient au duché d'Anhalt. La surproduction et la chute des prix amenèrent dès 1879 l'Etat prussien, malgré la résistance du duché voisin, à provoquer une entente entre quatre mines : limitation de l'extraction, détermination des fabriques auxquelles le produit

* Bulletin d'informations, 31 octobre 1912.

* Kirdorf affirma que cette sécession des mines fiscales serait sans influence sur les prix. « Avec les représentants de l'Etat, ajoute-t-il, il est difficile, d'ailleure, de discuter. Dès qu'il s'agit d'une décision importante, ils doivent en référer au Ministre qui,

• iiir,saisitle Landtag. Il est difficile au syndicat de faire œuvre

utile avec un contractant qui dépend d'un vote parlementaire. »

iry (iréard, ouv. cité, p. 110 et suiv. — P. de Rousiers,

Syndicats, p. 1-1. II R. Tosdal, The Karlell movement in llie

German potash indus try {Quart. Journ., nov. 19tS.)

i84 LES MÉTHODES ALLEMANDES

brut peut être vendu, fixation de prix minima, c'est toute la politique des cartels qui est appliquée, ici, sur l'initiative même de l'Etat. C'est lui qui renouvelle, modifie, élargit la convention primitive, crée en 1884 un comptoir de vente obligatoire, préside le comité de direction et la commission arbitrale. Seulement le dumping est ici un dumping à rebours, car l'Etat doit défendre les intérêts agricoles, réserver autant que possible à l'Allemagne les engrais dont elle a besoin, hausser les prix d'exportation.

Cette politique des hauts prix se heurtait aux faits : de nouveaux sondages provoquaient le développement de la concurrence privée ; la découverte en Alsace de l'énorme gisement du Nonnenbruch était plus menaçante encore pour l'avenir. Et voilà que le 30 juin 1909, échéance de la convention, deux usines passaient un contrat avec le No?*th trust américain à des prix inférieurs de 37 p. 100 aux prix syndicaux ; une autre usine, dont le capital appartenait pour les 3/4 au South trust, refusait aussi son adhésion. Des capitaux anglais, belges pénétraient également dans les usines, et le syndicat ne se renouvelait que provisoirement. L'Allemagne allait en venir « à payer plus cher que tous ses concurrents un produit dont elle a le monopole ».

Période C'est alors qu'on soumit au Bundes-

de domination, rat un projet de loi d'Empire : maintien de l'ancien syndicat, qui devient obligatoire; mesures contre la surproduction; interdiction d'ouverture de mines nouvelles. Ces mesures draconiennes furent quelque peu atténuées dans la loi votée en 1910. Il y resta le syndicat obligatoire pour quinze années, un comité de répartition où l'Etat a

3 représentants (dont le président) sur 7 et qui arrête chaque année le total de l'extraction, le chiffre de la consommation intérieure, le contingent de chaque mine ; plus toute une série de mesures décourageantes à l'égard des mines nouvelles.

Entre la lutte contre le Kohlensyndikat et l'organisation du Kalisyndikat en établissement public, il y a place pour bien des nuances. En général l'Etat se considère comme le protecteur des cartels, il leur fournit « un appui formel ou tacite ». L'action de l'Etat prussien, par exemple, a été décisive sur la constitution du cartel des fabricants de locomotives de l'Allemagne du Nord l. Il consent à payer des prix intérieurs plus élevés que les prix des exportations, il s'engage à ne rien acheter à l'étranger, et la répartition des commandes se fait au ministère même. Par suite l'Etat apporte dans ces commandes une régularité qui assure aux usines un travail à peu près constant. Avec moins d'esprit de suite et moins de rigueur administrative, les Etats du Sud réservent leurs commandes au cartel du Sud, et de préférence aux usines situées sur leur territoire. Ce fut un scandale lorsqu'en 1899, dans un moment d'activité intense, la Bavière commanda en Belgique quelques machines. Un scandale tel que le rétour en est moralement impossible.

L'alliance de l'Etat et des cartels tend à constituer en faveur de ceux-ci un monopole de fait, et à son tour le monopole tend à se transformer en monopole d'Etat.

' Paul de Rousiers, Syndicats, p. 109. Tout ceci m'a été con- Grmé par M. Pinot. Voy. aussi le rapport Arbel.

Vers le syndicat Cotte dernière transformation a failli obligatoire. se produire, pour les pétroles, en 191:2, etsileprojetgouverncmentalaéchour, ce n'est pas qu'on ait contesté, même du côté des libéraux, le principe de la loi; on n'y a opposé que des arguments de fait1. De môme la guerre a maintenant pour effet de remettre à l'ordre du jour le syndicat obligatoire K Devant les craintes de rupture du Kohlensyndikat, un arrêté du conseil fédéral du 12 juillet dernier a autorisé les Etats confédérés à former pour l'extraction houillère des syndicats obligatoires. Le 16 juillet, une ordonnance du ministère prussien menaçait d'exercer ce droit pour les districts de Dortmund etKrefeld si, à la date du 15 septembre, les propriétaires de mines ne s'étaient pas mis d'accord pour former volontairement un syndicat. Tous les propriétaires de mines deviendraient ipso facto membres d'une nouvelle Sijndikatsgesellschaft, dont l'organisation serait déterminée par des statuts octroyés. Le conseil de cette société ne serait pas une libre émanation du syndicat, mais un organe de l'autorité administrative. C'est l'autorité qui dira si et dans quelle mesure les mines-usines pourront utiliser leur propre production, qui ratitiera les prix intérieurs et extérieurs, etc. — C'est le régime (encore renforcé) des potasses appliqué à la plus considérable des industries extractives. La menace d'un pareil asservissement a suffi à convertir

1 Mïiffelmann, Revue écon. internat., avril 1914. « Il est probable que le développement économique obligera le gouvernement allemand à transformer peu à peu certains monopoles privés en monopoles d'Etat. »

* Prof. Flechtheim, Zum Zwangsyndikatgesetz {Frankfurter Zeitung, 28 juillet 1915).

les récalcitrants. Mais la menace subsiste, comme un signe de la façon dont l'Etat envisage ses droits sur les cartels. Que d espace parcouru depuis le temps où les mines fiscales essayaient humblement de se faire une place à côté des mines syndiquées ?

La politique impérialiste Ce n'est pas simplement en

au service favorisant les forces produc-

de l'expansion. tives que l'Etat pousse à 1 ex-

portation, c'est plus directement encore. La politique impérialiste, la Weltpolitik est une politique d'affaires en même temps que de puissance, Handels und Machtpolitik1. Au service de l'exportation allemande, l'Empire allemand met cet impondérable : le prestige.

On a crayonné plus d'une fois l'impérial commisvoyageur parcourant l'Orient, en costume de croisé, pour y placer des canons et des locomotives. Mais ce que fit en 1898 Guillaume II, la diplomatie allemande, le corps consulaire allemand le faisaient tous les jours. La flotte de guerre était surtout, en temps de paix, un moyen de promener, en des croisières fructueuses, le pavillon impérial sur des mers où naissaient des inté-

- allemands. « Ardente, inlassable », toujours aux aguets, la diplomatie impériale ne laisse pas échapper une occasion de servir ces intérêts. Toute modification aux conditions économiques internes ou externes d'un •tranger lui est un prétexte à intervenir, à se dire lésée, à réclamer des concessions compensatrices. Plaît-il à la Confédération suisse de racheter, par un acte de libre souveraineté, le chemin de fer du Gothanl ?

* Ashley, The economical side of the European conflagration (Scientia, 11)15, I).

L'Allemagne prétend que ses droits sont atteints, elle invente une théorie des plus audacieuses. . . et demande un pourboire pour se taire. Double pourboire : non seulement elle se garantit, à tout jamais, le tarif de la nation la plus favorisée pour les transports à travers les Alpes, mais elle oblige les Chemins de fer fédéraux à rendre accessible aux entrepreneurs de tous pays l'adjudication des fournitures pour l'électrification de la ligne. Pour qui connaît les procédés de dumping des Allemands, autant vaut dire que l'adjudication est d'avance accordée au cartel secret dirigé par les Siemens. Déjà une maison de Berlin n'a-t-elle pas obtenu le percement du Hauenstein, parce qu'elle offrait des prix inférieurs de 3 millions à ceux de ses concurrents suisses ? Déjà, sans un soulèvement de l'opinion et une intervention du Conseil fédéral, les Chemins de fer fédéraux traitaient avec une maison de Mannheim pour le percement du second tunnel du Simplon.

Lorsque la diplomatie impériale concédait des emprunts — emprunts dont l'argent était souvent fourni aux banques allemandes par les banques étrangères, — c'était contre des commandes. Cette même diplomatie profitait des embarras passagers de ses adversaires (la Russie en 1905) pour leur imposer des clauses commerciales qui ouvraient toutes grandes à l'Allemagne les portes du pays. Qu'on se rappelle la politique de Kiderlen-Waechter au Maroc et au Congo, « lapreté, la ténacité, la brutalité » avec lesquelles il voulait nous imposer des ententes économiques toutes au bénéfice de l'Allemagne *. Le ministre du puissant Empire se faisait le porte-parole du Kohlensyndikat et du Stahl-

1 Voir Bourdon, l'Énigme allemande.

werksverband, et c'est dans la Rheinisch-westfàlische Zeitung qu'il fallait chercher alors la vraie pensée du gouvernement allemand. Parmi les causes de la guerre actuelle, l'une des moindres nest pas l'intention prêtée à la Russie de ne pas renouveler en 1917 le néfaste traité de commerce de 1905. Une autre est le désir allemand de réparer, dans le district des minettes, l'erreur bismarckienne de 1871. La cause capitale est l'ambition passionnée d'enlever à l'Angleterre la domination économique de la mer.

La finance, l'industrie, la politique, ces trois forces sont dans l'Empire indissolublement liées et se rendent des services réciproques *. Aussi faut-il voir de quel ton les diverses ligues économiques dictent leurs conditions au chancelier dans le fameux mémoire du 20 mai dernier : Briey et le district des minettes, les charbonnages du Nord et du Pas-de-Calais, une colonie en Russie et des colonies outre-mer. La guerre doit être une affaire, une bonne affaire.

* Voy. Riesser, p. 434. Feiler (déjà cité ci-dessus, p. 100) insiste sur l'avance de 10 millions faite par un consortium allemand au Maroc, et la cession opportune de la moitié de cette part à un groupe français ; — sur les bOO millions prêtés à la Russie au moment de la signature du traité de commerce. Nous pouvons ajouter à ces exemples ceux des emprunts turc et bulgare. Il s'agit presque toujours dans ces opérations d'argent français, remis par nos compatriotes à nos établissements de crédit contre un taux infime, prêté par ces mêmes établissements aux banques allemandes moyennant un taux plus rémunérateur, et finalement repassé par celles-ci aux Etats faméliques contre des intérêts très élevés, des commandes de matériel et des garanties politiques.

La politique douanière La guerre, les négociations

et l'article il qui peuvent mener à la guerre

du traité de Francfort. restent un fait exceptionnel, mais la guerre douanière est le pain quotidien. Est-ce qu'en Allemagne l'Empire douanier n'a pas précédé l'Empire politique ? Il est donc tout naturel que les industries d'exportation exigent de l'Etat une politique douanière efficace.

Cette politique, de 1871 à 1914, a été dominée par un grand fait, l'existence du traité de Francfort1.

Ce n'est pas ici le lieu de refaire l'histoire des négociations de 1871, de redire que Pouyer-Querlier et Favre considérèrent comme une victoire d'avoir imposé à Bismarck l'insertion dans le traité de la clause de la nation la plus favorisée. Bismarck auraitvoulu redonner vigueur au traité entre la France et le Zollverein, qui expirait à la fin de 1877, et le prolonger jusqu'en 1881. Par l'article 11 , nos plénipotentiaires préférèrent rendre perpétuelle la clause de la nation la plus favorisée, en la limitant à six nations, les seules qui se mesuraient alors dans la lice industrielle.

L'article 11 a d'abord été favorable à la France, qui profita des tarifs concédés par l'Allemagne à chacun des six autres. Mais quand, en 1879, l'Allemagne entra dans une phase protectionniste, elle se trouva bénéficier à son tour pour son importation en France de toutes les concessions que nous faisions à l'un des Six, sans nous rien accorder en échange. Si cet article nous

1 L. Coquet, La révision du tarif douanier français... (Revtte écon. intem., avril 1909). — A. Mages, Les conséquences de l'article 11 du traité de Francfort, 1911. — A. Sayous, La réforme du régime douanier des Etats de l'Europe centrale (Fédération des industriels, janvier 1914).

a garanti contre la formation d'un Zollverein de l'Europe centrale, il ne nous a servi en rien sur tes marchés qui ne comptaient pas en 1871, comme l'Italie ou l'Espagne, comme tous les pays extra- européens, notamment les Ktats-Unis.

Par habitude, nous concédions à ces Etats la clause de la nation la plus favorisée, devenue, pour ainsi dire, une clause de style. Par là s'eflaçait la distinction, dans une certaine mesure tutélaire, établie par le traité entre les Six et les autres ; la diplomatie impériale, toujours en éveil, réclamait le bénéfice de toute concession faite à des tiers, lors même que ces concessions ne portaient pas sur des tarifs douaniers1.

Inversement l'article 11 a souvent amené une tension entre la France et d'autres Etats — même l'un des Six — parce que tel relèvement de tarifs dirigé par nous contre l'Allemagne lésait telle nation tierce. L'Allemagne profitait de cette tension pour se substituer à nous sur ce marché, et ensuite, à l'heure de la réconciliation, elle bénéficiait de nos concessions.

Il est vrai que la clause était réciproque. Mais l'Allemagne a trouvé les moyens, sinon de rendre cette réciprocité vaine (on a parfois exagéré sur ce point), du moins d'en restreindre singulièrement la portée. Le moyen le plus connu est la spécialisation des taxes. Il ne semble pas douteux que les spécialisations inséians le tarif de 190:2 aient été « inspirées par le

1 D. Bcllet (Revue des sciences politiques, 15 août 1915) : il y a unr dizaine d'années, le Nord, le l'.-L.-.M. et l'Esl mettent en application des tarifs d'exportation et de transit franco-sulsse- Italien; le Consul général d'Allemagne à Paris l'adrcaee par lettre i l'Office des transports pou demander si l'Allemagne ne peut Invoquer l'article 11. — En somme c'est la politique que nous avons vue u l'œuvre dans la convention du Gothard.

désir de tourner l'article 11 ». Les traités conclus par de Bûlow en 1904-4906, et qui ont étendu la clause de la nation la plus favorisée à 41 Etats, ont multiplié ces définitions strictes qui ne peuvent convenir qu'aux vins rouges italiens ou au Marsala, au Tokay, aux chevaux belges ou austro-hongrois, au bétail suisse, etc. Le moyen était si efficace que l'on ne se plaignait en Allemagne que d'unechose, de son insuffisante application : en 1914, on demandait au gouvernement d'allonger la liste des spécialisations. C'est par là que l'Allemagne aurait pu, tout en ayant l'air de respecter l'article 11, réaliser tout de même, dans une certaine mesure, un Zollverein de l'Europe centrale.

Aux spécialisations s'ajoutaient les méthodes vexatoires d'analyse, particulièrement pour les vins, et ces tarifs différentiels de transports dont nous avons déjà parlé. Mais ce sont là mesures négatives, destinées à lutter contre l'importation. La politique fiscale allemande comporte une partie positive, grâce à la notion du Veredelungsverkehr, du travail de perfectionnement. Théoriquement, il n'y a rien là de plus que notre régime de l'admission temporaire ou des acquits à caution, mais appliqué avec bien plus de largeur et de généralité. La « rigueur bien connue des tarifs » s'abaisse comme par enchantement, ou même ces tarifs disparaissent en faveur des fontes, textiles, bois, denrées alimentaires, lorsque ces matières sont réexportées après avoir été transformées ou avoir subi un supplément de travail. Bois de Russie, cacaos, riz, pétroles, cires, tabacs d'Orient, de Russie, d'Amérique ressortent ainsi d'Allemagne dans des conditions de prix très favorables, grâce à un régime analogue à celui que nous avons signalé pour les céréales, celui

des Einfuhrscheine l. Il y a là des combinaisons d'une souplesse infinie. En somme toute usine allemande peut devenir une sorte d'entrepôt, de « port franc ». L'exemple le plus typique est celui des teinturiers en andrinople d'Elberfeld : les fils qu'ils reçoivent de Suisse sous le couvert du drawback sont teints dans des salles spéciales sous la surveillance de douaniers que l'usine rétribue ; ces salles sont mises sous scellés chaque soir, et les fils réexpédiés une fois teints. Même régime pour l'impression des indiennes.

La maison ainsi constituée en entrepôt franc, ou Freilager, acquitte en bloc et périodiquement les droits afférents aux quantités livrées dans l'intérieur du pays. Mais tout ce qui sort de l'usine « cadenassée » pour être réexporté est exempt de tous droits et de toutes formalités, sous réserve du contrôle exercé inopinément par les inspecteurs des douanes.

C'est ainsi encore que l'abaissement ou la suppression des droits sur les moûts ou les vins à champagnieçr, sur les vins pour cognac, sur les pommes à cidre a permis de créer de toutes pièces des industries nouvelles.

Ce système peut aller jusqu'à l'organisation légale de la fraude. Par exemple l'article 7 de la loi du 7 avril 1909 stipule que le vin de coupage peut être dénommé d'après la partie dominante dans le mélange. De là un trafic très répandu en ces dernières années,

1 P. de Rousiers, Syndicats, p. 153. — Rapport Aulagnon. — Mcinoraiulu cités du Board of Irade, p. 400. A côté des produits BOB finis importé! francs de droits pour être achevés en Allemagne H réexportés, il faut signaler les produits non finis exportés pour être réimportés après achèvement à V étranger (soies grèges, gants de peau, broderies) et non soumis aux droits lors de la réimportation.

qui consistait à acheter dans les crus réputés de la Côted'Or des wagons entiers de vendange, à les mélanger à 49 p. 100 de raisins allemands et à baptiser le tout « bourgogne » ! De savantes réclames faisaient même savoir au public hollandais, belge ou Scandinave que la chimie allemande, appliquée aux produits de la terre et du soleil bourguignons, donnait des vins très supérieurs à ceux que pouvaient leur fournir l'ignorance et la malpropreté bien connues des vignerons français. Vive donc le « bourgogne allemand ' » !

Rendons d'ailleurs justice à la douane allemande, comme aux autres administrations allemandes. Elle n'est pas inutilement tatillonne, elle n'obéit pas aux principes d'une aveugle fiscalité, elle ne voit pas nécessairement dans ses justiciables des ennemis, et surtout elle s'efforce d'aller vite, de trancher rapidement les litiges2. Ce sont là des mérites rares. Sur ce terrain comme sur les autres, la consigne est de promouvoir l'essor industriel et commercial du peuple allemand.

Ce n'est pas seulement en apparence, par des démonstrations verbales, que l'Empire s'est mis au service de la politique d'expansion. Les relations per-

1 Lorsque la proportion du coupage dépassait 51 p. 100, le vin était étiqueté : « Burgunderwein, deutsche Traube », bourgogne, raisin allemand.

* Chambre de Commerce française de Milan, février 1914. Les douanes françaises et italiennes exigent une déclaration conforme à la classification officielle; la douane allemande établit elle-même la classification. En cas de désaccord, recours immédiat au directeur ; si besoin est, appel à la direction générale ; le conseil supérieur statue en huit ou quinze jours. Si l'importateur n'accepte pas la sentence, il peut réexporter. Les amendes ne frappent que les cas de fraude évidente, etc. — Voyez ce rapport pour le détail des facilités de réexportation.

sonnelles d'un Guillaume II avec un Stumm, un Helfferich, un Ballin sont autre chose qu'un symbole. Entre les intérêts agrariens et les intérêts industriels, le protectionnisme allemand essaie de tenir la balance1, favorisant les uns et les autres, pourvu que ces diverses branches de l'activité nationale servent les plans impériaux de domination universelle.

1 Sayous, art. cité, remarque qu'il y a partie liée entre la grosse industrie [Cenlralverband der deutschen Industrielle?!) et les agrariens (Bund der Landwirte). Au contraire le Bund der Industriellen et le Hansabund protestent contre le renchérissement dû à la protection.