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par la réunion de la justice à l’instruction publique, de l’agriculture et du travail au commerce. Les transports et le ravitaillement sont adjoints aux travaux publics. L’ancien sous-secrétariat d'Etat à l’artillerie est transformé en ministère de l’armement et des fabrications de guerre. Quant aux postes de ministres d'Etat, ils sont supprimés. Le cabinet est complété par dix sous-secrétaires d'Etat, sensiblement à raison d’un par ministère : affaires étrangères (coordination des divers services publics qui assurent la restriction du commerce et des approvisionnements de l’ennemi), beaux-arts, finances, administration générale de la guerre, service de santé militaire, marine marchande, transports, travail, inventions de guerre, fabrications de guerre (18).

En même temps, au sein du cabinet — imitation du « War Council » que Lloyd George vient d’instituer dans son cabinet du 10 décembre (19) — est créé le Comité de guerre, bien qu'aucun décret ne le décide expressément. Sans aucune existence légale et ne pouvant pren- dre aucune décision ayant force juridique, il est chargé d’assurer la conduite générale de la guerre. Il se réunit sous la présidence du président de la République et ne comprend que les ministres dont le département intéresse directement la défense nationale : affaires étrangères (dont le titulaire est président du Conseil), finances, guerre, marine, armements; le généralissime y siège comme conseiller technique. Mais la situation de ce dernier va changer du tout au tout.

En exécution de l’ordre du jour du 7 décembre, un décret du 13 décembre 1916 est ainsi conçu : « Le général Joffre, commandant en chef des armées francaises, remplit auprès du gouvernement le rôle de conseiller technique en ce qui concerne la direction de la guerre. » Un deuxième décret du même jour précise le retour à l’état de choses antérieur au décret du 2 décembre 1915 : « Les commandants en chef des armées. du Nord-Est (général Nivelle) et de l’armée d'Orient (général Sarrail) exercent, chacun en ce qui le concerne, la direction des opérations dans les conditions prévues aux décrets des 28-octobre 1913 et 2 décembre 1913. » IL continue donc d’y avoir un « commandant en chef des armées françaises », et c’est lui qui signe la lettre de service appelant le général Nivelle au commandement du Nord-Est. « Ainsi le gouvernement s’est dépouillé, a abdiqué au profit

(18) Voir APPENDICE, annexe 4.

(19) « Les événements militaires imprimèrent l'opinion qu’il était nécessaire d’introduire danswle ministère une volonté plus suivie. La crise se produisit au commencement de décembre [1916]. Le gouvernement en Angleterre se composait alors du cabinet, comprenant les ministres en plein exercice, vrais conseillers du roi, et du ministère, dont tous les membres n'avaient pas accès au Conseil. M. Lloyd George voulut instituer une nouvelle concentration. Avec un premier centre plus vaste, le ministère, comprenant les sous-secrétaires d'Etat, un second plus étroit, composé des ministres seuls, et un autre encore plus restreint, le cabinet intérieur, le Comité de guerre, les Cinq. » Annuaire de législation étrangère, 1917-1918, p. 3, Grande-Bretagne, notice générale des lois publiées en 1916, par P. Baïllière.)

du ‘pouvoir militaire » (2%), puisque Fimportante désignat tion du chef suprême des troupes en campagne sur le territoire français de evrait normalement être accomplie par un ministre responsable de la défense nationale devant le Parlement. Il y a quelque chose d’évidemment

illogique dans cette situation d’un commandant en chef invité à ne .

plus commander et réduit au rôle de conseiller.

La contradiction ne dure que treize jours; elle est résolue le 26 décembre br si le général Joffre est nommé maréchal, par contre sont rapporiés les décrets des 2 décembre 1915 (le nommant comimandant en pan et 13 décembre 1916 (lui confiant les fonctions

de conseiller technique du gouvernement). Un communiqué précise la

réforme et indique sa portée : « L'armée d'Orient dépend directement du ministre de la guerre, et les services qui en étaient chargés au G.Q.G. sont rattachés à l'état-major de l’armée, au ministère de la guerre, » Le G.Q.G. revient exclusivement à son rôle militaire (21). La déclaration ministérielle du 21 mars 1917 (22), par la suite, rappeilera et confirmera la nouvelle organisation qui subsistera définitivement.

Enfin, « l'institution, en 1918, de l’unité de commandement des armées alliées ne sera aussi appliquée qwà la direction technique et stratégique des opérations militaires » (23).

Ces deux mesures : création du Comité de guerre, retraite du généralissime, vont voir leur importance diminuée par celle d’un dessein du gouvernement, que le président du Conseil annonce ainsi, dans la séance de la Chambre du 13 décembre : « Le gouvernement vous demandera de ui donner les pouvoirs nécessaires pour régler d’urgence et par décret toutes les questions qui concernent la défense nationale. dans son intérêt supérieur, des possibilités de réquisition civile

pour les hommes et pour les choses, toutes les questions... que les lois

sont trop lentes à régler...» Dans son esprit le Comité de guerre, siégeant pour ainsi dire en permanence, aurait tous les pouvoirs de décision prompie. Et le surlendemain 15 (24), avec un exposé des motifs extrêmement bref, sans parler du président de la République (alors

(20) Joserx BARTHäLEMY : Le droit public en temps de guerre. Revue du Droit public 191 Dear 2 (21) Note officielle communiquée aux journaux du 25 décembre 1916 : « Il a été

décidé que toutes les questions concernant la préparation et l’entretien de la guerre seraient instruites et rapportées sous la direction du ministre de la guerre, qui est chargé de notifier aux ministres intéressés et aux généraux en chef les décisions prises et d'assurer la coordination nécessai: ds leur exécution » : le ministre de la Guerre devient — ou redevient — le chef effectif de l’armée.

(22) « Au gouvernement la dinectiten PO itique de la guerre, l’o ao et l’entretien des armées, les relations avec l+s sonvernements alliés-pour assurer Paction combinée des forces combattantes; mais au chef choisi par lui liberté complète pour la conception stratégique, la préparat cl la conduite des opérations. »

(23) Esmeix ET NÉzanD, op. cit. t. If, 1928, p. 162,

(24) Cf. J. ©. du 16. Ch. dép., dé iv}, p. 8685. — Voir J, O,, Doc, parl,, Ch, des dép,

1916, annexe n° 2783, p. 1785.

que les mesures prévues ne peuvent cependant faire l’objet que de décrets), est déposé un projet de loi aux termes duquel « jusqu’à la Cessation des hostilités, le gouvernement est autorisé à prendre par des décrets rendus en Conseil des ministres toutes mesures qui, par addition ou dérogation aux lois en vigueur, seront commandées par les nécessités de la défense nationale, notamment (25) en ce qui concerne les productions agricoles et industrielles, l'outillage des ports, le ravitaillement, l'hygiène et la santé publique, le recrutement de Ia main-d'œuvre, la vente et la répartition des denrées et produits, la consommation... Il pourra être appliqué des pénalités à fixer dans les limites qui ne dépasseront pas six mois d'emprisonnement et 10.000 francs d'amende ». « Ce projet, inspiré plus encore de la loi italienne des pleins pouvoirs du 20 mai 1915 que du « Defence of the Realm act » anglais du 27 novembre 1914, soulève des protestations poliiiques assez vives » (26).

Le rapporteur (27), défavorable au projet, procède d’abord, en treize pages serrées, à un inventaire complet du travail parlementaire depuis le 1” janvier 1915; il ajoute ensuite que la mesure projetée constituerait deux législations parallèles dont les conflits seraient insolubles (28). Enfin, il place la question sur le terrain politique : avec un tel texte se combinant avec les rigueurs de l’état de siège et celles de la censure, toutes les libertés se trouvent dans les mains du gouvernement, disposant des personnes et des biens. Au bout de deux mois de ce régime, ce serait le coup d'Etat ou la révolution. Aussi bien, on ne saurait nier l’action patriotique du Parlement : lorsqu'il a repris ses séances en janvier 1915, il a retrouvé les choses dans l’état le plus lamentable. Longtemps il s’est laissé accuser en silence, par patriotisme. Maïs maintenant, ces choses sont de lhistoire : jusqu’en mars 1915, on a fabriqué 250 fusils (29). Après avoir évoqué la Convention, le rapport conclut au non-passage à la discussion des articles, tout en comptant sur la commission compétente pour proposer dans le plus bref délai une addition à l’article 24 du règlement en vue d’instituer une procédure d'extrême urgence (2). Le projet est retiré par le

(25) Dans une deuxième rédaction, la disparition de « notamment » transforma l’énumération énonciative en énumération limitative.

(26) Esmein Er NÉézann, op. cit. t. II, 1928, p. 109.

(27) M. Viollette, Rapport du 29 décembre 1916, J. O., Ch. dép., 1916, doc. parl., annexe n° 2836, p. 1858.

(28) Non, car le Parlement conserve sa prééminence. Cf. Carré pe MazserG, Théorie générale de l'Etat, 1920, t. I, p. 605.

(29) Lettre du général Pédoya, président de la commission de l’armée, du 19 mars 1915, cité dans le rapport indiqué, p. 1876.

(30) Résolution du 17 janvier 1917 additive à Part. 24 du règlement (J. O., déb. parl, Ch. dép., 1917, p. 66) : sur la demande du gouvernement, le vote d’un projet de loi peut avoir lieu, en temps de guerre, dans des conditions particulières (discussion d’urgence, rapport verbal, etc.), permettant même l’adoption immédiate.

gouvernement, et jusqu’à la fin des hostilités seules des lois particulières, comme celle du 10 février 1918 (31), attribueront au président de la République une compétence limitée, dans le temps et dans son objet, à la réglementation de certaines opérations déterminées, et sous la réserve de soumettre le règlement à l’approbation du Parlement lors de sa plus prochaine réunion.

Cette tentative indispose le Parlement contre le gouvernement : le 14 mars 1917, à 9 h. 30 du soir, le comité secret, où ont été discutées les interpellations sur l’aviation militaire, vient de se terminer sans incident, lorsque le ministre de la guerre monte à la tribune et, sans cacher que ce débat lui paraît inopportun au moment où il vient de créer une organisation répondant aux desiderata du Parlement, émet la crainte de « fuites » (32). La majorité voit dans ces paroles une marque de défiance et décide de rouvrir le comité secret. A la reprise de la séance publique, le ministre n’est plus à son banc. La crise partielle ouverte par sa démission évolue en crise générale. Le président du Conseil démissionne le 17 mars.

Le 20 mars est constitué un ministère Ribot. Les douze départements ministériels existant avant la guerre sont rétablis. Le ministre des travaux publics s’adjoint les transports. Le ministère de l’armement et des fabrications de guerre est maintenu; comme pour ce dernier, c’est par la simple nomination du titulaire qu’est créé un ministère du ravitaillement général et des transports maritimes. Les soussecrétaires d'Etat du précédent cabinet restent en fonctions. Un onzième sous-secrétariat d'Etat est institué, ou plutôt ressuscité, celui de l’aéronautique militaire. Le Comité de guerre est maintenu; on décide que le ministre des colonies y siégera comme chef de l’armée coloniale. Puis y prendront place deux autres ministres, parce qu’anciens présidents du Conseil (Viviani, Bourgeois), le ministre de l’intérieur, parce que représentant un grand parti politique. Pour la première fois, le cabinet français comprend vingt-cinq membres (33).

Plusieurs changements se produisent dans le gouvernement : le ministère du ravitaillement général et des transports maritimes s’allège de ceux-ci, qui passent au ministère des travaux publics et des transports, auquel le ministère des finances abandonne ses attributions concernant les assurances maritimes (décret du 4 juillet 1917). Un autre décret du même jour change de titulaire le sous-secrétariat d'Etat de la marine marchande, auquel on adjoint les transports

(31) Cf. chapitre suivant, in medio.

(32) J. O., Ch. dép, déb. parl., 1916, p. 715 : « … Vous admettrez que je ne vous suive pas sur le terrain technique. parce que, même en comité secret, je regarde, en pleine responsabilité, que ç’aurait été exposer la défense nationale à des risques. » Il lui est impossible de continuer.

(33) Voir APPENDICE, annexe 5.

maritimes. Le 2 août, le ministre de la marine donne sa démission (34) ; à son successeur est adjoint un sous-secrétaire d'Etat (décret du 10 août); le même jour, s’est également retiré le sous-secrétaire d'Etat au blocus, dont l'emploi est occupé le 17 par son collègue aux finances (poste supprimé); le ministre de l’intérieur, démissionnaire le 31 août, n’est pas remplacé, le ministère ayant démissionné peu après. Enfin, après la déclaration de guerre des Etats-Unis à l'Allemagne, un hautcommissaire est chargé d'assurer la coordination de toutes les missions techniques.

Au début de septembre, ces démissions successives ont affaibli le cabinet. Le président du Conseil renonce, le 7, à conserver la direction des affaires comme l'y invite le président de la République, l'union des partis s'étant trouvée rompue par suite du refus aux socialistes des passeports pour leur Congrès de Stockholm. Ceux-ci retirent leur collaboration au gouvernement, auquel, sauf pour deux éphémères commissariats dans le cabinet suivant, ils ne sont pas revenus jusqu’à ce Jour.

Le 12 septembre 1917, le ministère Painlevé est constitué. Les départements restent les mêmes. Quatre ministres d'Etat sont nommés; un cinquième le sera au retour d’une mission en Amérique, le 27, ce qui portera à trente le nombre des membres du cabinet. Quant aux soussecrétariats d'Etat, si le nombre en reste inchangé, leurs titres subissent quelques modifications. Ceux aux transports (titulaire nommé ministre des travaux publics tout en conservant la direction de ce service), au travail, à l’armement et aux fabrications de guerre (titulaire nommé au même ministère) disparaissent; par contre, sont créés ou ressuscités ceux à l’intérieur, aux finances, au commerce (35). Les quatre ministres d'Etat sont appelés au Comité de guerre (y siègent également avec voix consultative les chefs d'état-major général de la guerre et de la marine, général Foch et vice-amiral de Bon). « Il perd ainsi sa raison d’être » (36). Indiquons de suite, pour en terminer avec son histoire, que, dans le cabinet Clemenceau, désormais et jusqu’à la fin des hostilités, on reviendra à une saine conception des choses, puisque n’en feront plus partie, sous la présidence du président de la République, que le président du Conseil, ministre de la guerre, les ministres des affaires étrangères, de la marine, des finances, de l'armement et du blocus : sept personnes.

Le 19 octobre, à la suite d’un interpellation sur la politique générale cependant clôturée par un ordre du jour de confiance et jugeant néan-

(34) IL s’onpose, au nom de la discipline, à ce que la commission de la marine ait des pouvoirs a cnquête.

(35) Voir APPENDICE, annexe 6.

(36) Esmzix e7 Nézano, op. cit., t. I, 1927, p. 200.