CHAPITRE Il

L’extrême diversité des départements techniques

Président de la commission de l’armée, président de la commission des affaires extérieures du Sénat — rare cumul —, « pendant de longs mois, M. Clemenceau a été écarté du pouvoir. Il a fallu les circons-

tances tragiques de 1917 et un mouvement de l'opinion publique

comme il s’en est produit très rarement en France pour forcer la main au président de la République et permettre à M. Clemenceau de devenir chef du gouvernement » (1).

Le ministère est formé ie 16 novembre 1917. Les ministres d'Etat disparaissent définitivement. Le nombre des ministres à portefeuille est le même que dans le cabinet Painlevé, la répartition légèrement différente. Le ravitaillement fusionne avec l’agriculture (comme il en a déjà été des transports avec les travaux publics); par contre, le blocus de sous-secrétariat &@Etat devient ministère; on lui adjoint un vicissitudes. Le ministère est complété par dix sous-secrétaires d'Etat. Leurs attributions subissent de grands changements. Cinq disparaissent : l'administration générale de l’armée, les inventions, études et expériences techniques intéressant la défense nationale, le blocus (promu ministère), les beaux-arts, le commerce. Ils sont remplacés par quatre à la présidence du conseil (lequel apparaît pour la première fois, et dont on ne saurait sous-estimer le rôle utile qu’il peut jouer), à la marine militaire, à l’agriculture et au ravitaillement; le dédoublement du contentieux et pensions en effectifs et pensions, justice militaire et contentieux, se compense par la réunion du commerce à la marine marchande et aux transports maritimes. Deux commissariats sont créés à l’agriculture et à la marine marchande (2).

Un certain nombre de modifications se produiront dans la composition du ministère : dès le 23 novembre, un député succède au ministre du blocus et des régions libérées, où il sera remplacé (3) lui-même par le commissaire général (nommé le 19 juin 1918) des affaires de guerre franco-américaines le 6 novembre 1919. Le 5 février 1918,

(1) Chronique constitutionnelle de France, Revue du Droit publie, 1920, p. 490. (2) Voir APPENDICE, annexe 7. x : À (3) Lebrun faisant liste commune aux élections avec le seul député ayant voté contre

la ratification du Traité de Versailles.

Mourier remplace Godart au sous-secrétariat d'Etat du service de santé militaire, Dès l’armistice, les postes créés pour les besoins de la guerre sont supprimés ou transformés. Le 19 novembre 1918, le sous-secrétariat d'Etat à la marine militaire (guerre sous-marine) est supprimé, son titulaire nommé en la même qualité au ministère des travaux publics et des transports. Une semaine plus tard, c’est le ministère de l'armement et des fabrications de guerre qui est transformé, avec le même titulaire, en ministère de la reconstitution industrielle : après la tâche de la guerre, l’œuvre de la paix. Le 28, c’est la démission du sous-secrétaire d'Etat au commerce chargé des transports maritimes et de la marine marchande. Le 26 décembre est institué un sous-secrétariat d'Etat à la démobilisation, Un an plus tard, quand celle-ci aura été terminée, le 28 novembre 1919, le poste sera supprimé, le titulaire nommé au sous-secrétariat d'Etat au commerce ressuscité. Enfin, l’année 1918 se termine, le 24 décembre, par le transfert des régions libérées aux affaires étrangères des services du blocus.

Si le 9 janvier 1919 le sous-secrétariat d'Etat à l’aéronautique militaire est supprimé, le 6 février, par contre, il en est créé un autre à la Hquidation des stocks, dont le titulaire (4) sera remplacé le 25 novembre par un député. À la suite de la répression des manifestations du 1* mai, les deux commissaires socialistes à l’agriculture et à la marine marchande démissionnent et ne sont pas remplacés. Le 20, un député est chargé, par délégation du ministre des travaux publics, de tous les services concernant les transports maritimes, la marine marchande et les organisations interalliées des transports maritimes. Le 15 juillet, c'est à un autre député qu'est confié le commissariat du ravitaillementi, « chargé d'assurer l’exécution du service de la répression contre la spéculation, et des mesures concernant la lutte contre la vie chère ». Cinq jours plus tard son ministre (5) est remplacé par un autre député. À trois ministres démissionnaires (6) le 25 novembre succédent trois députés, deux le surlendemain à l’instruction publique et au commerce, le troisième une semaine après au travail. Enfin, la veille de la démission collective du cabinet, le ministre des travaux publics (7) se retire et n’est pas remplacé.

On ne peut s'empêcher d'observer que beaucoup de ces postes semblent être nés bien plus encore au gré des désirs personnels que des besoins immédiats; dans un seul et même ministère, certains ont fonctionné, ont subi une longue éclipse et sont revenus au jour (8). Nous

(4) Battu aux élections législatives du 16 novembre 1919.

(5) Mis en minorité devant la Chambre le 18 juillet et démissionnaire,

(6) Battus aux élections législatives du 16 novembre 1919.

(7) A l’encontre de ses collègues, c’est à la suite de son élection comme sénateur,

(8) Par exemple, le sous-secrétariat d'Etat au commerce, pour les services concernant les transports maritimes.

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VeTTons que ce ne sera pas une des moindres causes de la loi de 1920, Mentionnons pour terminer une formation spéciale dans le ministère, et qui cette fois n’est plus le Comité de guerre : les plénipotentiaires de la France à la Conférence de la paix : le président du Conseil, ministre de la Guerre, les ministres des affaires étrangères et des finances, le commissaire général des affaires de guerre franco-américaines et l’ancien ambassadeur de France à Berlin au moment de la guerre, qui a été dans la suite secrétaire général des affaires étrangères dans le cabinet Briand du 29 octobre 1915. Ce sont eux qui signent le traité du 28 juin 1919.

Le ministère est à peine arrivé aux affaires qu’éclate l'affaire Malvy, le ministre de l’intérieur du 13 juin 1914 au 31 août 1917; indiquons simplement pour nous en tenir aux limites du sujet, que, contrairement au précédent de 1899, c’est « le gouvernement qui se trouve obligé de défendre les prérogatives de la Chambre contre les tentatives d’abandon de quelques-uns de ses membres » (9) : celui-ci, pas plus qu’il ne doit intervenir dans les débats sur la proposition de mise en accusation, n’a, en Cas d'abstention de la Chambre, à saisir le Sénat. Le président du Conseil rappelle la vérité constitutionnelle : « Je n’ai pas à me prononcer sur le fond... pas davantage sur la procédure... La Chambre exerce la plénitude de son droit » (10).

Comme il a été indiqué au chapitre précédent, après le retrait du projet des pleins pouvoirs de décembre 1916, seules des lois particulières ont attribué au président de la République une compétence limitée à la réglementation de certaines opérations déterminées. La loi du 10 février 1918 (11) en est le type : 1° elle donne (article premier) un pouvoir réglementaire étendu du chef de l'Etat en ce qui concerne le ravitaillement. La loi, produit des nécessités qui se sont imposées au Parlement, ne donne ce pouvoir qu’à lui, et en, qualité d’administrateur; ii subit des limitations; et enfin le Parlement s’est réservé un droit de ratification et de contrôle; 2° elle organise (art. 2-7) la répression, munissant de sanctions les décrets pris en vertu de l'art. 1”.

Des débats encore plus importants que ceux sur les attributions respectives du gouvernement et du Parlement dans le fonctionnement de la Cour de justice ou l’exercice du pouvoir réglementaire vont se dérouler au printemps de 1919, cependant que s’élabore le Traité de paix. A vrai dire, la contestation est double, et se produit, d’une part entre le président de la République et le Conseil des ministres, d'autre part

(9) Josepx BARTHÉLEMY : Mise en accusation des ministres, Revue du Droit public, 1918, p. 459. ET

(10) Elle était hantée par la préoccupation de faire partager ses responsabilités au gouvernement. à r à

(11) Projet voté à la Chambre le 28 décembre 1917 (J. O. 1917, déb. parl, Ch. dép. p. 3545) et au Sénat le 8 février 1918 (J. O., 1918, déb. parl., Sénat, p. 718).

entre celui-ci et les deux Chambres. Dans les deux cas, le gouvernement défend ses droits constitutionnels avec vigueur et succès.

En premier lieu, « en régime parlementaire le président de ia République ne peut avoir une politique personnelle en désaccord avec celle du ministre des affaires étrangères, lequel tire son autorité de sa responsabilité devant les Chambres. Un conflit entre les deux sera toujours résolu contre le premier : témoin la démission de Casimir-Périer {12) en 1895 » (13). Le président de la République de 1919 déclare à son investiture le 17 janvier 1913 qu’ « il saurait veiller à l’unité de la politique étrangère »; son septennat accompli, sa plume et sa parole redevenues libres, voici comment il s'exprime sur son attitude d’alors : « Le rôle du président de la République ne peut être que celui d’un conseiller expérimenté » (14). « Sur un grand nombre de faits, je me suis trouvé en désaccord avec les négociateurs… Si je ne suis pas parti, c’est qu'après avoir consulié les présidents des deux Chambres et M. le maréchal Foch lui-même, j'ai jugé que mon devoir était de rester. J’ai signé le traité après le vote des Chambres et je ne pouvais pas faire autrement » (15).

Quant au deuxième point (en mentionnant pour mémoire des manifestations sporadiques ou des délibérations de commissions), deux incidents caractéristiques ont lieu pendant les négociations, tous les deux en séance publique, un dans chaque Chambre.

À la Chambre, le 3 avril 1919, M. Raynaud propose le vote d’une résolution ainsi conçue : « La Chambre invite formellement le Gouvernement à soutenir et à faire prévaloir à la Conférence de la paix l’idée essentielle que l'Allemagne ne doit conserver ni armée, ni organismes militaires, ni armements d'aucune sorte.» Le Président Deschanel déclare que la résolution ne peut être légalement discutée, parce que contraire à l’art. 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Le ministre des affaires étrangères appuie cette observation, et l’auteur retire sa proposition.

Une scène analogue se reproduit deux semaines plus tard au Sénat. MM. Méline et Doumer déposent le 17 avrii 1919 üne proposition de résolution ainsi conçue : « Le Sénat réclame instamment du gouvernement linsertion dans les traités de paix des garanties militaires qui seront indiquées par le commandement- des armées alliées ». Le rapporteur déclare la proposition inconstitutionnelle parce qu’ « elle imposerait au gouvernement l'obligation d’insérer dans un Traité de paix les clauses indiquées par le commandement des armées

(12) Cf. sa lettre au Temps du 22 février 1905.

(13) EsmeIN Er NÉZARD, op. cit., t. II, 1928, p. 179.

(14) Lettre au Temps du 27 septembre 1920.

Ke Séance de Ia Chambre du 23 novembre 1923. Cité par : Revue Gu Droit public, 1923, D. 6435.

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alliées et déplacerait ainsi les responsabilités. La commission estime. qu’il est essentiel que le gouvernement reste seul responsable vis-à-vis des représentants du pays ». Elle propose le texte suivant, accepté par le gouvernement et voté à l'unanimité : « Le Sénat. compte sur le gouvernement pour assurer, en coopération avec les alliés, toutes les garanties d’ordre militaire indispensables à la sécurité de la France et à la liberté du monde ».

Pendant toute la durée des hostilités, les problèmes du droit constitutionnel ont revêtu un aspect imprévu et nouveau. Le ministère gouverne pendant plusieurs mois sans le contrôle du Parlement. Ce pouvoir absolu s’appuie sur une loi du 5 août 1914 donnant au pouvoir exécutif des attributions exceptionnellement étendues et est d’autant plus facilement exercé que l’état de siège a été proclamé sur tout le territoire français. En même temps, à côté du ministère de la guerre s’installe une administration militaire autonome, échappant au contrôle du gouvernement sous le couvert de la liberté qui lui est accordée dans l'exécution des opérations militaires. Par contre, le Parlement s'étant réuni le 12 janvier 1915 siège ensuite en permanence parce que le gouvernement renonce à exercer son droit de clôture de la session ordinaire.

Durant cette seconde période de la guerre, le contrôle du Parlement est devenu un pouvoir d'initiative et d’action, exercé surtout par les commissions permanentes sur toutes les administrations. C’est une autre altération du régime parlementaire, et plus décisive encore, cette confusion des pouvoirs du Gouvernement et du Parlement.

N'importe, reconnaissons que, malgré la multiplication des tâches exigeant parfois la concentration de nouveaux pouvoirs aux mains de l'Exécutif plus promptes à l’action que celles du Législatif, c’est encore le régime parlementaire qui, par sa souplesse et avec les moindres dangers pour la liberté publique, s’est le mieux prêté aux nécessités de l’heure. Celui de l'Angleterre et de la France a pu pourvoir aux exigences des événements par l’atténuation des luttes des partis, l'institution de cabinets de coalition, et l’extension du pouvoir réglementaire du gouvernement.

Le 17 janvier 1920, le président de la Chambre bat le président du Conseil à la présidence de la République; le 18, le ministère de la victoire a vécu.