CHAPITRE PREMIER

Le retour aux usages antérieurs

Pendant toute la durée de la guerre, le régime parlementaire cesse de fonctionner. Les ministres ne sont plus choisis dans les groupes constituant la majorité. Les différents ministères représentent une méême union des partis. S'ils disparaissent, c’est moins sous linfluence de votes hostiles qu’à raison des critiques dirigées contre leur action militaire ou administrative, ou bien de leur propre conviction de ne plus répondre aux besoins de la situation. En tout cas, les votes de confiance comme de défiance sont émis par des parlementaires de toutes les opinions politiques, pour ou contre un ministère national. C’est le triomphe de la mystique d’unanimité. Le nouveau cabinet se constitue suivant les mêmes considérations. Mais la Chambre nouvelle manifeste, dès sa réunion, par des votes significatifs qui manquent de renverser le gouvernement, sa volonté de le voir suivre l’impulsion de la nouvelle majorité.

Le 20 janvier 1920, le ministère Millerand est constitué (1). Aux douze départements de 1914 s’ajoutent trois autres ministères, dont deux chargés de liquider les suites de la guerre pour les êtres (pensions, primes et allocations de guerre) et pour les choses (régions libérées), et un autre nouveau répondant à de permanents besoins, avec

(1) Voir APPENDICE, annexe 8.

adjonction de services d’un poste voisin (hygiène, assistance ct prévoyance sociales). Fait remarquable : 20 0/0 des ministres (ainsi qu’un sous-secrétaire d'Etat) sont étrangers au Parlement. On peut noter ainsi, aux époques de crise (1916, 1926), ou de reconstruction (1920), un besoin aigu de recours aux techniciens. Il est vrai qu’immanquablement, lorsqu'ils ne font pas partie du Parlement, ils cherchent à y entrer au plus vite (2). Le cabinet est complété par dix sous-secrétaires d'Etat (auquel s’ajoutera un onzième aux régions libérées un mois plus tard, le 20 février 1926); on y trouve, comme pour les portefeuilles, des survivances de la guerre : liquidation des stocks, ravitaillement. La présidence du Conseil, l’intérieur, l’agriculture en possèdent un. L'enseignement technique fait sa première apparition. Les travaux publics en détiennent quatre : postes, télégraphes et téléphones (longtemps rattachés au commerce et à l’industrie); mines et forces hydrauliques; aéronautique et transports aériens; ports, marine marchande et pêches.

L’observateur ne s’attachant qu'aux apparences consiaterait une singulière instabilité gouvernementale dans l’année 1920, puisqu'elle voit quatre crises ministérielles. Mais les trois premières ne sont pas causées par la politique, mais par le besoin d’un renouvellement massif après. les élections législatives, sénatoriales et présidentielle, le 20 janvier; une démission de pure forme, le 18 février, à l’entrée en fonctions d’un nouveau président de la République, auquel succède le président du Conseil, iui-même remplacé par M. Leygues, le 21 septembre 1920. Il en est autrement de la quatrième : le ministre de la guerre préfère se retirer que de consentir à des réductions à son budget calculé sur ja base du service de deux ans qui lui paraît indispensable. Le 16 décembre, le président de la commission des finances de la Chambre lui succède et accepte de réaliser les économies jugées compatibles avec notre sécurité par le conseil supérieur de la défense nationale. Au début de janvier 1921, le ministre de l’agriculture (3) démissionne et n’est pas remplacé.

L'intérêt de l’année pour le sujet de cette étude, réside dans Pimportante loi du 20 juin 1920, sur la création des ministères, sur laquelle au surplus on aura bien souvent l’occasion de revenir.

Deux tentatives constitutionnelles ont été faites, l’une par l’art. 150 de la Constitution du 5 fructidor an VI, l’autre par l’art. 66 de la Constitution du 4 novembre 1848, pour réserver au pouvoir législatif la fixation du nombre des ministres et de leurs attributions, mais elles sont restées isolées; traditionnellement, il est admis qu’il appartient au pouvoir exécutif de modifier par décret, soit le nombre des ministres, soit

(2) Citons MM. Loucheur, Claveille, François-Marsal, J.-H. Ricard. (3) Battu aux élections sénatoriales du 9 janvier 1921.

GUN Gr

celui des départements. Sans doute, le Parlement a-t-il un droit de contrôle qui se traduit par la faculté de refuser les crédits toutes les fois que la modification opérée entraîne une augmentation de dépenses; mais l'initiative du pouvoir exécutif le met en présence du fait accompli. Cependant, depuis quelques années, le Parlement émet la prétention de régler lui-même le nombre et la composition des départements ministériels. Cette double tendance s’est marquée pour la création des ministères des colonies et du travail (4).

Pendant la guerre, des décrets, comme ceux du 11 décembre 1916 où du 20 mars 1917, nomment des titulaires à des départements n’existant pas auparavant : des ministères sont ainsi créés par prétérition. Inévitablement, il finit par se produire des abus, lesquels ont tendance à se perpétuer. « La multiplication excessive des services, les résis- ‘tances intéressées opposées, après la conclusion de la paix, à la suppression de services de guerre ne répondant plus à une nécessité inéluctable, l’impérieux devoir des gouvernants de comprimer les dépenses » (5), tels sont les motifs d’une immanquable réaction.

Brusquement, l’article 8 de la loi de finances du 20 juin 1920, greffant un nouveau développement sur un article 35 de la loi de finances du 13 avril 1900 relatif aux administrations centrales de ministères, prescrit que « les créations de ministères ou de sous-secrétariats d'Etat, de postes de secrétaires généraux ou de chefs de service dans les administrations centrales, sous quelque nom que ces créations soient présentées, les transferts d’attribution d’un département ministériel à un autre, ne peuvent être décidés que par une loi et mis en vigueur qu'après le vote de cette loi. » Or, que dit, au sujet du président de la République, l’art. 3 $ 4 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875? - « Il nomme à tous les emplois civils et militaires. >» D’où lon tire le droit pour lui, non seulement de nommer les ministres, mais de créer leurs emplois à pourvoir.

La prétention émise est de distinguer (6) la nomination à l’emploi qui resterait de la compétence du pouvoir exécutif, et la création de lemploi qui passerait dans la compétence du pouvoir législatif, comme corollaire de son pouvoir budgétaire et aussi de son pouvoir statutaire, partage de compétence qui, d’ailleurs, est déjà réalisé sur ces bases dans l’administration départementale entre le préfet, organe exécutif, et le conseil général, organe délibérant, ainsi que dans l’administration communale entre le maire et le conseil municipal.

Contre l'application de ce partage de compétence, on peut faire valoir plusieurs arguments : 1° Les départements ministériels peuvent-

(4) V. INTRODUCTION, in initio.

(5) Esmein ET NézarD, op. cit., t. II, 1928, p. 237. (6) Ibid., p. 127.