INTRODUCTION

Depuis quelques années nous sommes habitués à voir figurer dans les différents ministères qui se succèdent au pouvoir des ministres portant le titre de « Ministres d'Etat ». Ils ont disparu, pour l'instant, des conseils gouvernementaux mais rien ne dit qu'ils ne reparaîtront pas dans l’avenir et peut-être même arriveront-ils à former un rouage nouveau et permanent de notre régime parlementaire.

Ce n'est pas la première fois que se rencontrent dans notre pays des personnages ayant cette qualité; d'autre part, cette institution n’est pas spécifiquement française et se voit ou s’est vue dans de nombreux pays étrangers. Nous avons, en effet, été frappé de constater que, par cette même expression générique, étaient désignés des personnages politiques ayant eu des rôles tout à fait différents à remplir : ces institutions n'ayant parfois entre elles aucun autre trait commun que l'identité d'appellation. D'autres fois, par contre, entre les Ministres d'Etat rencontrés dans certains pays ou en France, à différentes époques, il existe une analogie très nette. Cette expression de « Ministre d'Etat » est fréquemment employée comme synonyme de celle de « ministre sans portefeuille » et elle est alors préférée à cette dernière uniquement pour des raisons de prestige : le vocable « ministre sans portefeuille » indiquant certes qu’on se trouve en présence d’un ministre mais précisant par trop nettement justement ce qui lui manque. Ainsi, nous verrons que les Ministres d'Etat de la 3 République sont tout simple-

ment des ministres sans portefeuille désignés par un titre plus pompeux.

Mais il n’en a pas toujours été de même et le terme « Ministre d'Etat » a servi, à une autre époque, pour caractériser une institution vraiment atypique. Sous le Second . Empire, en effet, il désigna un rouage gouvernemental qui devint rapidement tellement important que le titulaire du Ministère d'Etat put être qualifié de « Vice-Empereur », cette expression étant certes, un peu exagérée mais cependant pas tout à fait hors de mise.

Sous la Monarchie de juillet, la Restauration et pendant les derniers siècles de l'Ancien Régime, la France connut également des personnages politiques portant ce titre.

C'est cette institution que nous nous proposons d'étudier mais en laissant de côté tout ce qui est antérieur à 1852. Nous consacrerons donc presqu'’exclusivement nos développements aux Ministres d'Etat de Napoléon III et aux personnages qui eürent cette qualité sous la troisième République.

L'intérêt de l'étude du Ministre d'Etat sous le second Empire nous parait résider dans ce fait que nous allons pouvoir étudier dans son ensemble une institution véritablement su generis dans notre Droit Public français ; nous allons la voir naître, se développer, décliner et disparaître, et tout au cours de son existence, elle ne cessera pas d’évoluer, cetle évolution étant même si considérable qu’elle fera d’un personnage renouvelé du Premier Empire, un organe Ge gouvernement spécial au 2° Empire et sans aucun précédent dans notre histoire politique. C’est ainsi que nous verrons le Ministre d'Etat du 22 janvier 1852, sorte de Secrétaire Général de l'Empire, arriver assez rapidement au tout premier rang, après avoir eu raison de tous les

obstacles qui se dressèrent sur sa route, notamment des ministres sans portefeuille créés en 1860 et dont toutes les attributions en 1863 à la suite de leur suppression furent concentrées entre ses mains. Ge sera alors le deuxième personnage de l’Empire, après Napoléon III. Mais, l’évolution vers le régime parlementaire lui sera fatale et la suppression du Ministère d'Etat en 1869 sera unanimement considérée comme la préface nécessaire du rétablissement du gouvernement parlementaire.

Nous ne reverrons plus de Ministres d'Etat avant la Grande Guerre au cours de laquelle ils apparurent pour disparaître avant même l’armistice en 1917. Nous ne retrouverons alors des personnages portant ce titre qu’à partir de 1934 et nous constaterons qu'il n’a jamais été tant vu de Ministres d'Etat, en France et aussi à l'Etranger, que depuis ces dernières années, d’où l'intérêt d'actualité que nous paraît présenter cette étude.

Il nous semble aussi, qu'indépendamment de cet intérêt d'actualité, l'étude des Ministres d'Etat de la 3° République nous permettra de constater l’intéressante évolution non encore terminée, d'une institution qui n'a jamais pu jusqu’à présent se préciser complètement mais dont on doit constater qu'elle apparut surtout dans les périodes où le fonctionnement normal du régime parlementaire présentait de réelles difficultés. En effet, étant admis que sous le titre de Ministres d'Etat il s’agit en fait de ministres sans portefeuille, nous nous efforcerons de montrer que leur nomination n'a pas toujours répondu aux mêmes conceptions ni aux mêmes besoins et c’est dans ce point que nous paraît résider l'intérêt principal de l’étude de Ministres d'Etat de la 3° République. Nous aurons aussi à envisager des questions telles que la constitutionnalité de l'institution qui fut

parfois très discutée, le rôle de ces personnages, ainsi que l'œuvre qu'ils ont accomplie effectivement. Enfin, se pose également le problème de l’avenir de cette institution, Estelle rentrée définitivement dans cette ombre d’où elle est brusquement sortie une première fois en 1914, une seconde en 1934 ou, au contraire, réapparaîtra-t-elle un jour prochain pour devenir un organe permanent de nos institutions politiques? L’instabilité sous toutes ses formes, ‘qui est l’une des caractéristiques les plus nettes de notre époque contemporaine ne nous permet guère que de poser le problème et nous ne nous hasarderons pas à vouloir lui donner une solütion trop précise.

Nous diviserons nos développements en deux titres principaux, le premier étant réservé aux Ministres d'Etat de 1852 à 1869 et le second, aux Ministres d'Etat de 1914 à 1938. Mais, si nous ne commençons l'étude détaillée de l’institution qu'à la date du 22 janvier 1852, nous envisagerons, pour être complet, dans un titre préliminaire, ce que furent les Ministres d'Etat en France de l’Ancienne Monarchie jusqu'au second Empire et également ce qu'ils furent ou ce qu’ils sont dans différents pays étrangers. L'institution sera alors sitüée dans le temps et dans l'espace.