CHAPITRE II

LE MINISTRE D'ÉTAT DE 4852 à 1863

La première et aussi la plus importante des étapes dont la succession transforma l’Empire autoritaire en Empire libéral d'abord puis parlementaire ensuite a été l’œuvre, sans Contredit, du fameux décret du 24 novembre 1860 qui rétablit, grâce à l’adresse et aux Ministres sans portefeuille, un pont entre le gouvernement et le Parlement jusque-là irrémédiablement séparés. De ce point de départ, vont découler maintenant toute une série de réformes qui nous amèneront en 1870 au rétablissement du régime parlementaire.

L'institution du Ministre d'Etat évoluera également tout au long de l’Empire, en prenant une importance qu’elle reperdra ensuite progressivement à mesure que des réformes feront dépasser’ le stade de l’Empire libéral pour se rapprocher progressivement de l’Empire parlementaire, Notons, . dès maintenant, que l’évolution de l'Empire vers le régime parlementaire et celle du Ministre d'Etat ont lieu en sens inverse : celui-ci perdant en importance au fur et à mesure que l’on se rapprochaït de celui-là,

Cependant, pour diviser l'étude du Ministre d'Etat, ce n’est pas cette date cruciale du 24 novembre 1860 que nous prendrons pour base mais celle du 23 juin 1863, moment où un Décret, tout en conservant la même appellation de Ministre d'Etat, créa en réalité une institution nouvelle aux attributions tout à fait différente de la précédente. C’est en 1863, en effet, que le Ministre d'Etat, dépouillé de ses nombreuses fonctions d'ordre administratif entre lesquelles on recherche souvent un lien logique, va devenir un personnage purement politique, ayant un rôle de premier plan et que l’on pourrait placer dans la hiérarchie politique immédiatement après l'Empereur, d'aucuns diraient même avant un Napoléon III, malade, vieilli.

C’est pourquoi, étant donné la cassure nette qui se produisit en juin 1863 dans l’évolution jusque-là sans heurts de cette institution, nous avons choisi cette date pour terminer le premier des chapitres consacrés au Ministre d'Etat sous le Second Empire, au cours duquel nous verrons donc la création, le rôle, l’activité, les attributions diverses de ce personnage à partir du 22 janvier 1852.

Nous terminerons en comparant cette institution avec diverses autres institutions des régimes précédents, ce que nous n'aurions pu faire au début d’un exposé alors que les caractéristiques du Ministère d'Etat n'auraient pas encore

été dégagées.

Section I

Création et Constitutionnalité.

Le Ministère d'Etat à vu le jour aloïs que, théoriquement, la France était encore en République. Sa création passa tout à fait inaperçue et nul ne $e doutait que ce poste, à vrai dire surtout administratif, serait un jour le principal leviér de commande du pays.

C'est le 22 janvier 1852 que le Prince Président, complétant l’œuvre de la Constitution du 14 janvier, créa simultanémént par décrets un Ministère de la Police et un Münistère d'Etat. Les textes constitutionnels ne faisaient aucunement mention de ce nouveau rouage et, dans l'avenir, seuls, deux Sénatus Consultes citeront, incidemment, à propos de questions d'état civil et de régence, le terme de « Ministre d'Etat ».

Le décret créant ce dernier ministre qui devait par la suite pendant plusieurs années tenir un rôle si important dans la vie politique énumérait ses attributions. Un autre décret du même jour portait également nomination du premier titulaire du poste, le Comte Xavier de Casabianca, ancien ministre des Finances, lequel contresignait sa propre nomination en même temps que le décret de création.

Emile ide Girardin a protesté avec sa virulence habituelle, contre la création de ministères par décret, en pré-

{1) Senatus Consultes du 25 décembre 1852 et du 17 juillet 1856.

tendant qu'il n'avait été tenu aucun compte d’une loi de la période révolutionnaire en date du 27 avril 1791 qui fixait à six le nombre des départements ministériels savoir Justice, Intérieur, Finances, Guerre, Marine, Affaires Etrangères et en vertu de laqüelle ce nombre de six, ainsi que les attributions de ces ministères ne pouvait être modifié qu’en vertu d’un acte du pouvoir législatif.

Nous avancerons cependant que la création du Ministère d'Etat était régulière et constitutionnelle.

Notons d’abord que, bien que la constatation d’irrégularités répétées ne puisse jamais être invoquée à titre d’argument juridique, de 1791 à 1852 cette loi, seul texte existant sur la question selon Girardin, n’a pas été souvent respectée subissant en cela le sort de toutes les dispositions législatives qui ont prétendu réglementer pour l’avenin le nombre ou les altribütions précises des divers départements ministériels.

Maïs, respectant en cela les prérogatives de l'exécutif la Constitution de 1852 ne réglait pas le nombre des ministères et notamment n'interdisait en aucune façon de créer un ministère, même aussi spécial que le Ministère d'Etat. Aussi, aucun texte n'étant venu interdire, plus ou moins explicitement, la nomination d’un Ministre d'Etat, il est logique de conclure que la création de ce poste n’était en rien constitutionnelle.

À lui seul cet argument suffirait amplement pour justifier la constitutionnalité de la création de ce poste et aussi tous les changements qui de 1852 à 1863 furent apportés dans les attributions de ce Ministère mais un autre argument péremptoire s'appuyant sur la stricte interprétation des textes peut être fourni en faveur de la constitutionnalité de cette institution.

En effet, le dernier paragraphe du dernier article de la Constitution de 1852 prévoyait que Sa mise en vigueur n’aurait lieu qu’à dater du jour où les grands corps de l'Etat qu'elle organisait seraient constitués. Du 2 décembre 1851 jusqu'à cette époque, les décrets rendus par le Président et portant sur des matières législatives auraient force de loi.

Or le décret de création du Ministère d'Etat a été pris au cours de cette période dictatoriale, pendant laquelle il n'y eut aucun pouvoir législatif régulier et qui dura jusqu'au 29 mars 1852 date de la première séance de la première session de la législature.

Le décret de 1852 est donc un décret-loi qui, ayant été validé par un texte exprès de la Constitution, doit être considéré à l’égal d’un loi et comme tel, susceptible de modifier une loi préexistante.

Aussi, nous concluerons nettement à la constitutionnalité et à la parfaïte régularité de la création du Ministre d’Etat dont nous allons voir maintenant les attributions.

Section II

Attributions du Ministre d'Etat.

Ce Ministre avait une situation très complexe. Il était le seul membre du Ministère à avoir des attributions nettement d'ordre politique lesquelles prendront ultérieurement une importance capitale et bien que ne possédant pas un département bien délimité à gérer, il n’en avait pas moins un ensemble, assez disparate au premier abord, d’attributions administratives ou financières.

Enfin, il avait à remplir certaines fonctions qui, selon nous, faisaient apparaître son caractère de collaborateur direct et intime de l'Empereur, de véritable secrétaire particulier de Napoléon III.

$ 1. — Attributions d’ordre politique.

1) Rapports du Ministre d'Etat avec les Assemblées et les autres Ministres. — Les Ministres, aux termes de la Consttution de 1852, ne devaient pas être membres des Assemblées et n’y avaient pas entrée. Mais il était nécessaire qu'un organe assurât la liaison entre les pouvoirs publics. Il fallait également que l'Empereur fût susceptible de faire connaître ses idées quant à la direction de la politique du pays par un Moyen quelconque.

Cet organe, dont la création sous une forme ou sous une

autre s’avérait nécessaire, fut le Ministre d'Etat, seul Ministre qui en 1852 pouvait pénétrer aux Assemblées non pour y prendre une park active aux débats mais pour y établir la liaison entre les deux pouvoirs. Dès sa création il fut, en effet, chargé des rapports du gouvernement avec le Sénat, le Corps législatif et le Conseil d'Etat et il garda ces attributions jusqu’à la suppression du poste qui intervint à un moment où de nouvelles conceptions constibutionnelles établirent des rapports directs entre les pouvoirs par la venue des Ministres aux Assemblées.

Ce rôle d'intermédiaire officiel des relations des grands corps politiques avec le gouvernement qui lui fut attribué le 22 janvier 1852, après le Coup d'Etat et avant l’établissement du 2 Empire, ne sera aucunement modifié par les décrets ultérieurs qui le 31 décembre 1852, le 3 février 1861 et le 5 février 1867 régleront les rapports des pouvoirs. En eftet, le Décret du 31 décembre 1852 ne fait guère que substituer le terme « Empereur » à celui de « Président de la République » celui du 3 février 1861 incorpore dans les rouages politiques les institutions nouvelles des Ministres sans portefeuille et du vote de l’adresse sans toucher en rien aux attributions du Ministre d'Etat. Il en est de même avec celui du 5 février 1867 qui tient compte pour régler les. rapports du Sénat, et du Corps législatif avec l’Empereur et le Conseil d'Etat des innovations apportées en janvien 1867 à la Constitution savoir : rétablissement du droit d’interpellation et possibilité pour un Ministre à département, sur délégation spéciale de l'Empereur, de représenter le gouvernement devant les Chambres.

A) RAPPORTS DU MINISTRE D'ETAT AVEC LE CONSEIL D'ETAT. — L'Empereur, quand il ne désirait pas le faire luimême, Chargeait son Ministre d'Etat d'adresser au Prési-

dent du Conseil d'Etat les projets de lois, de Sénatus Consultes ainsi que les règlements d'administration publique.

L'Empereur contrôlait également les ordres du jour des séances de cette Assemblée lesquels devaient réglementairement être envoyés à l'avance au Ministre d'Etat qui devait également toujours être tenu au courant en temps utile de tout ce qui concernait les délibérations du Conseil d'Etat. De cette façon il pouvait en rendre compte à son maître afin que celui-ci puisse prendre, le cas échéant, toutes mesures utiles. Nous pensons, en effet, qu'il ne faut jamais perdre de vue, pour comprendre les attributions d’ « éminence grise » du Ministre d'Etat, que la Constitution de 1852, tout en prévoyant trois Assemblées aux rôles minutieusement déterminés, organisait en fait le pouvoir d’un seul et certaines des attributions dévolues au Ministre d'Etat avaient pour but inavoué de permettre à l'Empereur d'intervenir à temps pour maîtriser toute velléité d’indépendance des Assemblées.

D'autre part, le Ministre d'Etat devait communiquer les noms des Conseillers d'Etat désignés par décret pour soutenir les projets de lois aux Assemblées.

B) RAPPORTS DU MINISTRE D'ETAT AVEC LE SÉNAT. — Messager de l'Empereur, le Ministre d'Etat donnait lecture quand il en avait reçu l’ordre, des Messages et des Proclamations de Napoléon à la tribune de cette Assemblée. En outre le Président du Sénat avait l'obligation de veiller personnellement à ce que tous les avis et communications nécessaires fussent transmis en temps utile au Ministre d'Etat qui devait également recevoir à l'avance les ordres du jour des séances.

\ Vis-à-vis du Sénat c’est toujours le même rôle subalterne

d’intermédiaire sans responsabilité que remplissait le Ministre d'Etat.

C'est lui qui communiquait avec le Président du Sénat pour lui faire connaître le texte des décrets nommant les Conseillers d'Etat qui avaient à défendre devant cette Assemblée les projets de lois adoptés par le Corps législatif et le Président du Sénat lui transmettait le résultat de la délibération de la Haute Assemblée.

En ce qui concerne les Sénatus Consultes deux procédures de transmission étaient prévues selon que la proposition émanait de l'Empereur ou des Sénateurs.

Quand il y avait initiative de l'Empereur, les formes à observer étaient plus solennelles et point n'était besoin de passer par l'intermédiaire du Ministre d'Etat : le Président du Sénat ou l’un des vice-présidents qu'il déléguait à cet effet portait alors directement à l'Empereur le résultat de la délibération. Il faut sans doute chercher la raison pour laquelle l’agent de liaison ne jouait plus ce rôle dans le fait que les Sénatus Consultes, lesquels réglaient tout ce qui n'avait pas été prévu par la Constitution et s’avérait cependant nécessaire à sa marche ou qui interprétaient le sens d'articles de la dite Constitution, étaient rares et traïtaient de questions graves touchant souvent à la structure interne du régime. Dans ces conditions, on tenait à ce qu'un cérémonial inaccoutumé marquât qu'une conclusion avait été donnée à des problèmes d’une grande importance. I! faut voir aussi dans cette transmission directe une marque de respectueuse déférence envers Napoléon III.

Dans une autre circonstance exceptionnelle le Président du Sénat communiquait directement avec l'Empereur ; c'était dans le cas d’une proposition émanant du Sénat et tendant à une modification de la Constitution.

Mais, dans le cas où le Sénat exerçait l'initiative qui lui

était reconnue par la Constitution de proposer des Sénatus Consultes, le Ministre d'Etat retrouvait son rôle habituel et recevait le texte proposé par les soins du Président, La même idée revient toujours : on ne veut pas que la moindre initiative d’une Assemblée, initiative qui pourrait émaner de certains esprits indépendants, puisse avoir libre cours sans que, dans le moindre délai, l'Empereur en fût prévenu par son homme de confiance.

Celui-oi remplissait toujours les mêmes fonctions d’organe de liaison dans les autres ordres d'activité dévolus au Sénat.

Ainsi, lorsqu'un acte était déféré comme inconstitutionnel par le gouvernement au Sénat ou quand l’inconstitutionnalité était dénoncée par une pétition, la transmission de la décision prise par le Sénat, c'est-à-dire maintien ou annulation de l'acte en litige, devait être faite obligatoirement par le Président du Sénat au Ministre d'Etat.

Celui-ci recevait également les rapports de cette Assemblée à l'Empereur par lesquels le Sénat jetait les bases d’un projet de loi d’un grand intérêt national. Cette prérogative était explicitement reconnüe au Sénat par le paragraphe 5 du décret du 31 décembre 1852 portant règlement des rapports des Assemblées avec l'Empereur.

Le Ministre d'Etat devait aussi avoir communication à l'avance du feuilleton des pétitions adressées au Sénat et, quand cette Assemblée décidait le renvoi au Ministre compétent après examen, le texte de la délibération devait être transmis, sur ordre de son Président, au Ministre d'Etat.

Le rôle subalterne rempli ici par le Ministre d'Etat est bien mis en évidence par l’article 34 du décret du 31 décembre 1852 réglant les rapports entre le Gouvernement et les grands corps de l'Etat et qui précisait que le Sénat était représenté par son Président dans ses rapports avec l'Em-

pereur. Ainsi, le Ministre d'Etat apparaît uniquement comme un organe de bonne administration, un agent de liaison intervenant seulement dans les circonstances ordinaïres de la procédure parlementaire.

C) RAPPORTS DU MINISTRE D'ETAT AVEC LE CORPS LÉ- GISLATIF. — Le Ministre d'Etat donnait lecture à la tribune du Corps législatif des messages où des proclamations de l'Empereur quand celui-ci le lui demandait. Ce n’est qu’en second lieu qu’il se rendait au Sénat.

Il n’agissalt que sur ordre de l'Empereur, pour transmettre au Président du Corps législatif, qui en donnait lecture en séance publique, les projels de lois présentés par Napoléon III, et n'avait donc aucune initiative en ce qui concernait le vote ou la présentation d’un projet de loi.

Mais, dans ce cas, le Ministre d'Etat n'était pas un intermédiaire obligatoire et exclusif. En effet, l'Empereur pouvait faire apporter et lire les projets de lois par des Consellers d'Etat. Mais il est à remarquer que si le projet avait été adopté par le Corps législatif, il était porté devant le Sénat et une seule procédure était alors prévue : transmission par le Ministre d'Etat au Président qui en donnait lecture en séance générale.

On saisit mal l'utilité de ce double mode de transmission mais, dans la pratique, les Conseillers d'Etat furent chargés de lire les projets de lois d'ordre technique ou d'une importance secondaire alors qu’au Président était réservée la lecture des textes présentant un grand intérêt pour l'Empire.

Enfin, nous retrouvons une disposition analogue à celle que nous avons rencontrée dans le paragraphe précédent : le Ministre d'Etat devait avoir communication en temps utile de l’ordre du jour des séances.

Mais là se bornaient les attributions de l’homme de confiance de l'Empereur et c'était au Président du Corps législatif qu'incombait le soin de porter au chef de l'Etat les expéditions des projets de lois.

Avant de terminer cette question des rapports entre le Ministre d'Etat et les Assemblées nous voudrions nous arrèter quelque peu sur des textes réglementaires qui présentent une certaine obscurité.

Il s’agit de l’article 61 du décret du 31 décembre 1852 règlant les relations entre les pouvoirs ; cet article traitalt des miessages ou proclamations de L'Empereur qui pouvaient être apportés et lus en séance par les « Ministres ou Conseillers d’Etat à ce commis ». Or on sait que les Ministres n'avaient pas entrée au Chambres. Seul le Ministre d'Etat et ultérieurement un autre personnage le « Ministre présidant le Conseil d’Etaf » dont nous aurons accessoirement à signaler plus loin le rôle, pouvaient pénétrer aux Assemblées, et encore, celui-ci, qui n'avait de Ministre que le titre, n'y allait-il qu’en qualité de Président du Conseil d Etat pour soutenir les projets de lois importants.

Il faudrait donc admettre pour donner une portée juridique à ces articles que les Ministres chargés de faire connaître la pensée de l'Empereur aux Assemblées auraient agi non en tant que membres du gouvernement mais en qualité de messagers, de délégués de Napoléon III. Mais cette distinction serait vraiment par trop subtile et on saisit d’autant moins les raisons qui ont inspiré ce texte qu’en fait, tout au cours du Second Empire, les Messages de l’Empereur, en parliculier ceux qui avaient trait aux questions les plus graves, furent apportés à la tribune et lus par le Ministre d'Etat, porte-parole habituel du chef du pouvoir exécutif.

Ainsi l'étude des rapports entre les pouvoirs permet de constater le peu d'importance, au point de vue politique, que présente cette catégorie d’attributions du Ministre d'Etat mais si nous insistons sur le rôle effacé, totalement dépourvu de toute initiative qui lui incombait, nous soulignerons aussi que, du fait de la non présence des Ministres aux débats, un organe quelconque de liaison entre le Chef du pouvoir exécutif d’une part et les Assemblées de l’autre, s'avérailt nécessaire.

Mais il ne faut voir là qu’un principe de bonne administration, une application logique des idées exprimées par la Constitution de 1852.

D'ailleurs, ce principe n'était pas considéré comme une règle intangible puisque, dans certains cas, des rapports directs étaient établis entre le chef du pouvoir exécutif et les assemblées.

D) RAPPORTS DU MINISTRE D'ETAT AVEC LES AUTRES MINISTRES. — Le Ministre d'Etat était membre du gouvernement et l’égal de ses collègues. Indépendamment de ses fonctions spéciales, comme eux, il dirigeait un département formé de services qui logiquement auraient pu être rattachés à d’autres ministères, mais il n'avait pas, à cette époque, la prééminence de fait qu'il aura quelques années plus tard et qui le fera considérer comme le véritable chef du gouvernement.

Cependant déjà, de par sa situation spéciale près de l'Empereur, commençaient à se dessiner certains des traits dont la réunion finira par transformer le Messager de l’Empereur en principal Ministre.

Ainsi, on lui donnait avis, en même temps qu'au Ministre intéressé, de faits dont la connaissance était de ia compétence du titulaire d’un département bien déterminé.

Par exemple, on lui communiquait les démissions de députés opposants, démissions qui étaient dans le même temps, apprises à son collègue de l'Intérieur. D'autre part, l’Empereur faisait connaître ses idées, ses vues et aussi ses directives sur une question ou sur toute une série de questions par lettres à son Ministre d'Etat et c’est ce dernier qui recevait l’ordre de se concerter avec ses collègues lorsque ceux-ci avaient à prendre toutes mesures propres à hâter la réalisation des idées impériales. Le Ministre d'Etat, jouait donc ici un rôle d’intermédiaire entre l'Empereur eb les autres membres du Gouvernement.

C'est aussi à lui que l'Empereur faisait connaître ses déterminations : par exemple celle de réunir le Sénat pour modifier divers articles constitutionnels.

Ces lettres étaïent le moyen couramment employé par Napoléon III pour rendre publiques ses vues sur la politique du pays Car elles étaient immédiatement publiées au Moniteur.

Le Ministre d'Etat remplissait également les fonctions de Secrétaire du Conseil des Ministres.

Un texte (1) lui attribuait expressément, en effet, la rédaction et la conservation des procès-verbaux du Conseil es Ministres, Mais cet article appelle, selon nous, l’observatilon suivante : il rend officielle, en quelque sorte, la réunion (non prévue par les textes constitutionnels de 1852), en Conseil des membres du gouvernement alors que, selon la Constitution les Ministres ne devaient être considérés que ut singuli en qualité de chef de département et non wt uwniveérsi. Cependant, bien qu'il n’en eût pas l'obligation juridique, l'Empereur durant son règne convoqua régulièrement

(1) Décret du 2% janvier 1852 instituant un Ministère d'Etat.

ses Ministres et nous verrons que progressivement le Ministre d'Etat en deviendra le Chef de fait bien qu'aucun texte constitutionnel ne soit jamais venu rendre obligatoires ces réunions gouvernementales.

On notera également combien cette pratique de rédiger le procès-verbal des délibérations du Conseil est à l'extrême opposé de notre règle coutumière mais très strictement appliquée du secret des délibérations ministérielles.

2) Le contreseing du Ministre d'Etat. — Le décret de nomMination lui accordait le droit de contresigner certains des décrets rendus par le Prince Président, un an plus tard par l'Empereur.

Le contreseing des actes du Chef de l'Etat à maintenant une signification très précise dans les pays qui connaissent un chef de l'Exécutif irresponsable et des Ministres responsables. C’est le symbole qui transfère la responsabilité du chef de l'Etat, déclaré irresponsable, à un Münistre dont la responsabilité sera effectivement engagée.

C’est en ce sens que nous comprenons la règle, appliquée si strictement, du contresing, règle prévue explicitement Gans le texte de nos lois Constitutionnelles. C’est aussi sous cette forme que nous la trouvons en Angleterre avec la maxime que le roi ne peut jamais agin seul : « The king cannot act alone ». On la rencontre également dans les Constitutions qui ont voulu faire passer tout ou partie de là responsabilité aux Ministres. Ainsi, la règle du contreseing ministériel figure dans la Constitution du 3 septembre 1791 (1), dans l'acte additionnel du 22 avril 1815 (2) et dans la Constitu-

(1) Section IV, article 4.

(2) Titre IV, artice 38.

tion du 4 novembre 1848 (1). On la rencontre aussi, quoique moins compréhensible ici, dans la Constitution du 22 Frimaire an VIII (2\ mais on la recherche vainement dans les Chartes de 1814 et 1830 qui instauraïent cependant un régime parlementaire presque correct eb où elle aurait eu très logiquement sa place, Signalons cependant qu'en fait sous la Restauration et sous la Monarchie de Juillet tous les actes du Roi furent contresignés par un Ministre.

En résumé, on constate que le contreseing est de mise sous les régimes constitutionnels n'instituant pas un Chef de l'Etat responsable et dès lors on conçoit très bien qu'il n'avait que faire sous le Second Empire où seul, l'Empereur était déclaré responsable : les Ministres étant simplement ses agents d'exécution.

D'ailleurs, très logiquement, aucun texte, pas plus dans la Constitution initiale de 1852 que dans les diverses modifications apportées à cette constitution ne signale l’obligation du contreseing pour les actes du Prince Président d’abord, de l'Empereur ensuite.

Cependant le décret du 22 janvier 1852 instituant un Ministre d'Etat place dans les attributions de.ce personnage le contreseing de décrets du Chef du pouvoir exécutif choisis parmi les plus importants de ceux qu’il peut être amené à prendre. C’est d’ailleurs là, au moins à cette époque, le rôle principal du, Ministre d'Etat qui conservera cette catégorie d’attributions jusqu’à sa suppression.

Il devait contresigner d’abord les décrets portant nomination des Ministres, des Présidents du Sénat et du Corps législatif, des Conseillers d'Etat, des Sénateurs, ainsi que ceux qui attribuaient des dotations à ces derniers.

(1) Chapitre V, article 67.

(2) Titre IV, article 55.

D'autre part le Ministre d'Etat avait le contreseing d’une deuxième série de décrets : ceux pris par l'Empereur en exécution des pouvoirs qui lui appartenaient conformément à divers articles de la Constitution.

Dans cette catégorie d'actes, nous trouvons notamment les décrets fixant la durée des sessions du Sénat ou promulguant les Sénatus Consultes, ceux qui proposaient des modifications à la Constitution ou qui saisissaient la Haute Cour de Justice où encore ceux qui portaient convocation, ajournement, prorogation ou dissolution du Corps législatif.

Enfin, la troisième et dernière série de décrets que le Mïinistre d'Etat devait contresigner comprenait tous les décrets concernant des matières non spécialement attribuées à un département ministériel.

Cette dernière disposition est pour le moins curieuse car il semble toujours possible de rattacher une matière quelconque à un département ministériel. Le vague de cette rédaction aurait pu, sous un régime de libre discussion, don:ner lieu à des conflits d’attributions entre Ministre d'Etat et titulaires de portefeuille. Mais étant donné la nature autoritaire du régime dans lequel, en fait, seule la volonté impériale comptait, tout risque de contestation était écarté.

Mais indépendamment, des caracières vague et disparate que présentaient les attributions du Ministre d'Etat en matière de contreseïing, un problème se pose : Quel était le but, l'utilité de cette formalité?

Elle n’était certes pas prévue pour faire passer la responsabilité de l'Empereur à son Ministre d'Etat. La Constitulion était formelle à ce sujet et l’un de ses postulats était justement l'absence de responsabilité des Ministres et l’entière responsabilité du Chef de l'Etat.

Mais le transfert de la responsabilité politique étant ainsi

exclu, il reste à envisager le transfert des responsabilités pénale et civile.

On peut soutenir que sous l'empire de Gonstitutions établissant un régime représentatif et non parlementaire on veut qu'une personne déterminée ait la responsabilité d’un acte susceptible de donner lieu à une responsabilité pénale. D'où l'utilité du contreseing ministériel. C'est à cétte concepton qu'il faut rattacher la formalité du contreseing inscrite dans la Constitution de 1791 (1). Mais, dans notre cas, les actes de nomination de Ministres ou de membres des Assemblées, ainsi que ceux portant prorogation, dissolution, fixation de la durée des sessions des Assemblées ne pouvaient, à notre avis, engendrer exclusivement qu'une responsabilité purement politique. Le même raisonnement peut s'appliquer en ce qui concerne la responsabilité civile,

C'est donc dans un autre ordre d'idées qu'il va nous falloir rechercher le but et l’utilité du contreseing attribué au Ministre d'Etat de 1852 à 1869.

Avant d'émettre un avis sur celte question, nous ferons deux observations préliminaires.

1) Nous remarquerons que, sous le Second Empire, le Ministre d'Etat n'était pas le seul membre du gouvernement à avoir le contreseing comme c'était le cas pour le Secrétaire d'Etat du premier Empire. En effet, les actes impériaux furent toujours contresignés par le Ministre dans la compétence duquel rentrait l’acte.

2) Sous des régimes absolus comme l'était l’ancienne MonarChie pendant les deux derniers siècles de son existence, le contresaing avait toujours été exercé par un Secrétaire

(1) Gidel, Rapports entre Le Légisiatif et l'Exécutif. (Cours de Doctorat, 1936- 1937), p. 87.

d'Etat alors que sa nécessité, tout au moins si l’on s’en tient à la notion actuelle, ne s’imposait pas. Il fallait alors considérer cette règle simplement comme une mesure d’authentification.

C’est pourquoi nous voyons là une coutume constitutionnelle constante que, tout naturellement le Second Empire, a continuée et nous croyons qu'il ne faut pas considérer la règle du contreseing des décrets impériaux de la même manière que nous la concevons acbuellement. Nous pensons qu'il s'agissait d'une mesure plus administrative que politique ayant pour but, à la fois d’attester l’authenticité et d'assurer l'exécution de la volonté impériale.

Le Ministre d'Etat, même quand il sera devenu le principal Ministre de l'Empereur conservera intégralement ses attributions en matière de contreseing qui à sa suppression, seront réparties entre le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice et des Cultes et le Ministre présidant le Conseil d'Etat. Le premier se verra confier le contreseing des décrets de nomination des Ministres, des membres du Conseil privé et du Sénat alors que le second aura cette attribution simplement en ce qui concerne la désignation des Conseillers d'Etat.

Ajoutons d’ailleurs, sans y insister davantage, qu'à cette époque, en 1869, la transformation du rôle des Ministres va redonner à cette règle du contreseing une partie de sa signification contemporaine.

$ 2. — Attributions d’ordre administratit.

A sa création, on ne pouvait certes pas considérer le Ministre d'Etat uniquement comme un messager de l'Empereur, un Ministre sans portefeuille avant la lettre car il eut, dès

1852, des attributions administratives, à vrai dire peu importantes, mais qui, jusqu’en 1860, furent progressivement augmentées par l’adjonction de différents services avant de lui être toutes retirées en bloc en 1863.

1) Attributions au moment de la création. — A. — En janvier 1852, le Prince Président lui confia la direction exclusive de la partie officielle du Moniteur, attribution habituellement du ressort du Ministre de l’Intérieur et ne présentant, sous un régime de liberté, qu'un intérêt purement administratif. Mais ce service, du fait de la dictature exercée par celui qui allaït être bientôt Empereur des Français, prenait une importance réelle : il y avait là, en effet, un moyen efficace de diriger l'opinion publique, conformément aux idées de Louis Napoléon Bonaparte ; ce moyen était d'autant plus efficace qu’il se conjuguait avec l'absence de liberté de la presse. En confiant ce service à son collaborateur intime le chef de l'Etat le contrôlait du plus près possible.

B. — Initialement, le Ministre d'Etat avait encore à administrer les palais nationaux et les manufactures nationales. L'Empereur tenait, en effet, à rapprocher le plus possible de lui-même tout ce qui se rapportait aux Beaux-Arts et nous allons voir comment cet intérêt pour ce qui était du domaine artistique ira se précisant, Le Ministre d'Etat, ainsi chargé de la direction de quelques services, présentait réellement tous les cagactères d’un véritable Ministre, avec l’indépendance vis-à-vis de ses collègues que lui donnait un Chapitre du budget de l'Empire réservé à son Ministère. Il ne faisait donc pas seulement figure de messager et de Secrétaire particulier de l'Empereur.

Ces attributions primitives s’accroîtront progressivement

et considérablement de 1852 à 1861 eb divers décrets (1) viendront, sans aucune suite logique apparente, placer sous

l'égide du Ministre d'Etat des services qui seront détachés d’autres ministères.

Ce personnage, de 1861 à 1863, était donc à la tête d’une mosaique de services dont la plupart, cependant, avaient trait aux Beaux-Arts : ce fut là, en effet, en ce qui concerne ces attributions sans cesse accrues du Ministre d'Etat, l'idée dominante de Napoléon IIT qui voulut centraliser près de sa personne, tout Ce qui se rapportait aux Beaux-Arts et aux sciences. Aussi, tout naturellement, il finira par confier la haute direction des sciences, des lettres et des arts au Ministre d'Etat.

Ce faisant, l'Empereur cherchait à se donner la réputation d’un mécène mais peut-être obéissait-il également à un mobile tout différent, d’un ordre essentiellement réaliste. En effet, il ne faut pas oublier l'importance que présentent dans une période de dictature le contrôle strict et rapide du mouvement intellectuel et l'impulsion qu’il convient de lui donner.

C. — Puis, dès que le Prince Président fut devenu Empereur se posa la question de la gestion de sa liste civile et de la dotation de la couronne. Napoléon III songea immédiatement à charger son ministre intime d'être aussi son intendant, C’est pourquoi par un décret du 14 décembre 1852, l’un des meilleurs, sinon le meilleur technicien financier du pays, Fould, de Ministre d'Etat devint « Ministre d'Etat et de la Maison de l’Empereur ». Les titulaires du Ministère d'Etat cumuleront leurs fonctions avec celles de

(1) Décrets des 14-26 février 1853, 23-30 juin 1854, 5-17 décembre 1860, 24 novembre 1860, 2 février 1861.

Ministre de la Maison de l'Empereur jusqu'au 4 décembre 1860, date à laquelle fut créé un « Ministère de la Maison

de l'Empereur et des Beaux-Arts ».

2) Attributions nouvelles de 1852 à 1861. — Ces aftributions administratives du Ministre d'Etat vont s’accroître progressivement jusqu’en 1860.

C'est d’abord le 14 février 1853 que l'Empereur retira au « Ministre chargé de l’Intérieur, de l’agriculture et du com merce » (Il n'y avait là qu’un seul département) l’administration des archives impériales pour la confier au Ministre d'Etat comme rentrant naturellement dans les attributions de celui qui était chargé des relations du gouvernement avec les grands corps politiques. Il faut ici constater que sous le Premier Empire, Napoléon I avait aussi chargé son Ministre Secrétaire d'Etat, ancêtre direct du Ministre d'Etat de 1852, du soin de conserver les archives.

Puis, toujours à la même date, l'Empereur voulant donner une marque de sollicitude particulière aux beaux-arts en les rapprochant le plus possible de sa personne et de son action immédiate retiraient les services qui s’en occupaient du « Ministère de l'Intérieur, de l'Agriculture et du Commerce » auquel ils étaient rattachés pour les placer dans les attributions du Ministère d'Etat. Napoléon croyait qu'il importait pour le développement des beaux-arts de soumettre à une direction unique les encouragements dont ils étaient, l’objet.

Le 23 juin 1854, le Ministère de l'Intérieur se vit de nouveau soustraire différents services au bénéfice du Ministère d'Etat qui prenait de plus en plus figure &e Ministère central. Le titulaire de ce poste se vit confier les services des

bâtiments civils, des théâtres de Paris non subventionnés,

des théâtres des départements et de la censure cramatique. Nous n'insisterons pas sur l'importance de la direction de la censure dramatique à une époque où toute velléité d’indépendance Ge l’asprit devait être rapidement réprimée.

Pendant six ans, les attributions du Ministre d'Etat demeurèrent sans aucun changement mais elles furent encore augmentées considérablement, le 24 novembre 1860, le jour même où un important décret ouvraït la voie à toutes les réformes libérales ultérieures. Mais peu de jours après, le 4 décembre elles furent aussi diminuées en ce sens que le Ministère de la Maison de l'Empereur, rattaché depuis sa création au Ministère d'Etat fut érigé en département spécial et confié au grand maréchal du Palais.

C’est à cetie date du 24 novembre 1860 que les « services « qui ne touchaient pas directement à l’enseignement pu- « blic ou aux établissements spéciaux de l’Université » (1) furent transférés du Ministère de l’Instruction publique au Ministère d'Etat.

L'expression employée était assez ambiguë, d'autant plus ambiguë que les cultes entraient alors dans le domaine de l’Instruction publique et le texte du décret pouvait donc laisser supposer que le Ministre d'Etat, plus rapproché de l'Empereur, plus dans le secret de sa politique, allait en être chargé. Ce changement d'’attributions, élant donné l'acuité de la question religieuse sous le Second Empire, aurait été d’une très grande importance et il souleva immédiatement des commentaires de presse (2).

Mais cette interprétation, somme toute logique, du décret, fut déclarée erronée par un laconique communiqué du Mo-

(1) Décret du 24 novembre 1860, article 8.

(3} Cf. notamment Le Siècle du 26 novembre 1860.

nüîteur (1) qui précisa qu'il ne fallait voir dans le décret qu'un simple transfert de services purement administratifs, que les cultes restaient réunis à l’Instruction publique et que ce texte ne visait que divers établissements distraits du Ministère de l’Instruction publique. L’explication était peu claire mais, à quelques jours de là, un nouveau décret, en date du 5 décembre, vint pourvoir à l’application du principe posé le 24 novembre 1860 en énumérant les nombreux et divers services qui passaient dans le ressort du Ministre d'Etat.

Celui-ci devait dès lors s'occuper de l’Administration de l'Institut impérial de France, des bibliothèques Mazarine, Sainte-Geneviève, Arsenal, Impériale. En outre, il! était chargé de l’administration de l’Académie impériale de médecine, de l'Ecole impériale des Chartes, du Journal des Savants. D'autre part, les souscriptions aux ouvrages scientifiques et littéraires et la répartition de ces ouvrages entre les bibliothèques publiques rentraient également dans ses attributions.

Enfin, et ce n’était pas là, politiquement parlant, le moins important, car une subvention est toujours un moyen efficace de gouvernement, le Ministre d'Etat se voyait apppelé à répartin les encouragements et secours à donner aux savants et aux gens de lettres ainsi que les subventions et encouragements pour voyages, missions scientifiques et littéraires. Il est vrai que le Ministère d'Etat disposait pour ces subventions de crédits relativement faibles.

Le décret du 24 novembre dépoutllait aussi le Ministre chargé de l’Agriculture, du Commerce et des Travaux Pu-

(1) Le Moniteur du 27 novembre 1860.

blics d’un service, celui des haras. Ge service que le Ministre d'Etat allait avoir à diriger était très important à une époque où le cheval vapeur n’avait pas encore remplacé le cheval tout court, et sa gestion intéressait la force publique du pays, son armée, ses travaux nationaux, sa richesse industrielle non moins que son agriculture. En ôtant cette attribution au Ministre de l'Agriculture, l'Empereur désiraitil rapprocher davantage de lui cet important service ou voulait-il seulement sanctionner, sans pour cela le révoquer, son Ministre de l'Agriculture qui, selon certains journaux de l’époque (1), n'aurait pas su résoudre au mieux la question délicate des haras? Il n’est pas possible de connaître le mobile exact qui poussa Napoléon à prendre ce décret.

Ge même jour du 24 novembre 1860, décidément fertile en textes règlementaires augmentant d’une facon diverse les attributions administratives du Ministre d'Etat, un autre décret lui confiait l'Administration supérieure de l'Opéra mais sans toucher à la responsabilité de la gestion qui ne cessait pas d’incomber à la liste civile de l'Empereur.

Ces nombreuses et variées attributions administratives du Ministre d'Etat ne subirent pour ainsi dire plus aucun changement jusqu'en 1863 car c’est uniquement pour être complet et précis que nous signalerons le peu important décret du 2 février 1861 qui confait le soin de s'occuper des expositions des œuvres des artistes vivants au Ministre d'Etat.

Quoiqu'il en soit, de 1860 à 1863, ce personnage peut être considéré comme ayant la mission de présider, sous la

haute autorité du Prince, à l’impulsion du mouvement in-

(1) Notamment Le Siècle au 26 novembre 1860.

tellectuel français et Bavoux pouvait écrire « qu'il y avait dans cette organisation du Ministère d'Etat un pas en avant vers un louable but, un rapprochement heureux des arts et du trône » (1).

Bien entendu, il avait, comme ses collègues, la faculté de prendre les arrêtés ministériels nécessaires pour le fonctionnement des services dont il avait la charge ou en exécution de décrets.

$ 3. — Attributions financières.

Les attributions financières du Ministre d'Etat furent toujours peu importantes et ne nous retiendront guère.

Noùüs noterons d’abord que, pendant quelques mois, en 1867, Rouher fut à la fois Ministre d'Etat et Ministre des Finances mais il faut voir là une mesure toute éphémère et qui avait été prise intuilu personae.

Par ailleurs, le Ministre d'Etat avait un rôle de transmission en ce qui concerne le projet de loi portant fixation du budget général ; la procédure était la même que celle qui était usitée pour d’autres projets c'est-à-dire : Décret de l'Empereur disposant que le projet de loi délibéré en Conseil d'Etat et relatif aux recettes et aux dépenses d’un exercice devait être envoyé au Corps législatif par le Ministre d'Etat. Puis la loi de finances, votée par le Corps législatif et adoptée par le Sénat, était signée par l'Empereur, contresignée par le Ministre d'Etat et enfin scellée du Grand Sceau par le Ministre Secrétaire d'Etat au département de la Justice.

Pendant quelques mois, de mars à décembre 1852, le Ministre d'Etat eut à intervenir dans la gestion financière du Corps législatif. En effet, ce fut sur les « délégations de crédits » (1) faites par lui que les questeurs de l’Assemblée crdonnancèrent, conformément aux arrêtés du Président du Corps législatif, les dépenses du personnel et du matériel. Le Décret du 31 &écembre 1852 confia au Ministre des Finances le soïn de « déléguer » ces crédits.

Les seules attributions d'ordre financier du Ministre d'Etat présentant une certaine importance furent celles qu’il exerça de 1852 à 1860, en tant que Ministre de la Maison de l'Empereur.

En cette qualité, il fut chargé d'établir, d’après les propositions des hauts fonctionnaires de la Maison, le budget général de l'Empereur, d’ordonnancer les dépenses et d’administrer les revenus de la couronne et de la liste civile.

Là, se bornèrent les attributions financières du Ministre d'Etat.

$ 4. — Le Ministre d'Etat, Secrétaire particulier et collaborateur de l’Empereur.

Nous placerons ici l'étude de quelques attributions qui font ressortir la caractère de collaborateur intime, de secrétaire de l'Empereur que présenta le Ministre d'Etat, première formule, Mais n'oublions pas que c'était un secrétaire auquel on avait donné rang et titre de Ministre.

C'est ainsi qu'il était chargé de la correspondance du Président avec les divers ministères (2). À ce titre, nous

(1) Article 78 du Décret du 22 mars 1852, (2) Décret du 2% janvier 1852, article 1.

l'avons vü, il notifiait à ses collègues les idées de l'Empereur. Celui-ci employait son collaborateur direct quand il désirait faire connaître sa pensée et adoptait alors le système des lettres adressées au Ministre d'Etat et publiées in-extenso au Moniteur ou celui des messages lus par Celuici aux tribunes des Assemblées.

Puis à l'ouverture de la première session d’une législature il devait, après le discours de l’Empereur, lire la formule de prestation de serment et procéder à l'appel des membres du Corps législatif et du Sénat qui prêtaient ledit serment. Ensuite, d’après le cérémonial en usage, agissant en porte parole de l'Empereur il déclarait ouverte la session et invitait les Sénateurs et les Députés à se réunir le lendemain dans le local de leurs séances respectives.

Enfin, s’il n’était fait aucune allusion directe ou indiracte au Ministère d’Etat dans la Constitution de 1852, deux Sénatus Consultes ultérieurs reconnaissaient incidemment son existence en lui donnant des attributions honorifiques et de secrétariat.

En effet, aux termes d’un Sénatus Consulte de décembre 1852 (1), interprétant et modifiant certains articles de la Constitution, le Ministre d’Elat avait l'honneur de remplir les fonctions d'officier de l’état civil pour l'Empereur et sa famille : tous les actes de l’état-civil de la famille impériale devant être reçus par le Ministre d'Etat.

Enfin, l’article 17 du Sénatus Consulte du 17 juillet 1856 confiait, en cas de régence, au Ministre d'Etat le soin de dresser procès-verbal de la prestation du serment de fidélité de l'Impératrice régente ou du Régent à l'Empereur ef à la Constitution, ledit procès-verbal devant être signé

(1) Article 8 du Senatus Consulte du 9% décembre 1852.

par les Ministres et par les Présidents des Assemblées, Le Ministre d'Etat n'eut d’ailleurs jamais à exercer cette attribution. Nous noterons en passant que sous le premier Empire, le Secrétaire @’Etat avait à dresser le procès-verbal des délibérations du Conseil de Régence.

Section III.

Organisation intérieure du Ministère d'Etat.

L'examen des attributions des collaborateurs du Ministre d'Etat prouvera une fois de plus que ce Ministère était considéré comme un organisme central placé près de la personne de l'Empereur et duquel partaïent les ordres pour les différents départements.

Dès sa nomination le Ministre d'Etat et ses services s’installèrent, près de Napoléon, dans les locaux des Tuileries dont la réfection fut faite immédiatement.

$ 1. — Situation matérielle du Ministre d’Etat.

La situation matérielle faite aux Ministres du Second Empire était très appréciable surtout si on la compare à celle des membres du Corps Législatif et du Sénat. Ceux-ci recevalent annuellement, leur charge n'étant gratuite qu'en principe, une dotation allant parfois jusqu’à 30.000 francs tandis que ceux-là percevaient 12.500 francs : ces sommes étant d’ailleurs très convenables si l’on tient compte du coût de la vie sous le règne de Napoléon III.

Quant aux Ministres, il leur était alloué chaque année une somme de 80.000 francs, chiffre considérable pour l’époque.

De plus, parmi les Ministres, certains avaient une situa-

tion encore plus privilégiée et percevaient une allocation supplémentaire s’élevant à 30.000 francs : c'était le cas du Ministre d'Etat qui partageait cet agréable privilège uniquement avec ses collègues chargés des Affaires Etrangères et de la Guerre : Les frais de ces trois ministères étant supposés devoir être plus considérables que ceux des autres membres du gouvernement.

$ 2. — Organisation des services du Ministère d’Etat.

Peu de temps après le décret de création, la 14 février 1852, le Prince Président prenait un autre décret précisant les affaires qu’auraient à traiter les différents services composant le Ministère d’Etat.

Cette organisation intérieure, malgré l'accroissement des attributions du Ministre jusqu’en 1860, fut conservée sans changement jusqu'en juin 1863, sauf une légère modification qui intervint en septembre 1852,

Le changement du rôle de ce Ministre en 1863, qui se vit alors enlever toutes ses attributions administratives perinit de réaliser une substantielle réduction de services et de cadres pour ne garder qu’un nombre infime de collaborateurs.

En 1852, il existait auprès du Ministre d'Etat, un Cabinet, un Secrétaire Général et deux Directions, l’une des palais et manufactures, l’autre de la Comptabilité.