LE RÉGIME CONSTITUTIONNEL DU SECOND EMPIRE

Nous prendrons évidemment pour base la Constitution du 14 janvier 1852 et nous tracerons à grands traits l’évolution qui finira par aboutir à l'Empire parlementaire lequel n'aura pour ainsi dire pas le temps de fonctionner normalement. Nous terminerons par un exposé de la situation des Ministres de 1852 à 1870.

$ 1. — Caractéristiques de la Constitution de 1852.

Dès le résultat du plébiscite du 14 décembre 1851 une commission au sein de laquelle figurait notamment Rouher dont nous verrons par la suite le rôle de premier plan qu'il joua en tant que Ministre d'Etat, fut chargée de préparer la Constitution. Le travail demeurant stérile, Rouher, sur les instances du Prince Président rédigea, en vingt-quatre heures a-t-on dit, un projet qui, après son adoption par la Commission fut accepté par Louis Napoléon (1).

Ce projet devint la Constitution du 14 janvier 1852, renou-

(14) P. de La Gorce, Histoire du Second Empire, I, D. %.

velée de celles du Consulat et du 1* Empire, centralisée à souhait et dirigée spécialement contre le régime parlementaire qui venait d'être expérimenté en France et que le neveu de l'Empereur dédaignait souverainement tout en se piquant de libéralisme.

Cette constitution établissait en fait la aictature, La responsabilité du Prince Président y était bien affirmée en termes explicites maïs elle n’était mise en jeu que par des plébiscites renouvelés des coutumes napoléoniennes, mais dont on à pu dire qu’ils sont toujours de véritables moyens pour le peuple de se soumettre à la volonté du César avec la conviction qu’il lui impose sa volonté propre (1). Mais si la responsabilité de Louis Napoléon Bonaparte était illusoire, con aütorité, elie, était tout à fait effective.

Cependant, quelle que soit sa valeur intrinsèque, il faut reconnaître objectivement que la Constitution de 1852 laissait la voie largement ouverte aux améliorations : 15 années plus tard, il n’en restera presque plus rien.

Elle prévoyait trois Assemblées : un Conseil d'Etat chargé d'élaborer les projets de lois et de les présenter ensuite à l’acceptation du Corps législatif.

Un corps législatif, élu au suffrage universel, qui devait voter les lois et les impôts mais ne possédait ni droit d’iniüative ni droit d’amendement. Cependant le fait que l’essentiel &es attributions d’une Assemblée législative : le vote des lois et des impôts, était consacré, pouvait amener à penser que toutes les autres lui seraient progressivement rendues.

Un Sénat avait pour mission d'examiner les lois seulement sous le rapport de la Constitutionnalité et de modifier, de concert avec le Gouvernement, la Constitution, sauf dans

(1) Berton, Evolution constitutionnelle du 2 Empire. Thèse Paris 1895.

ses bases fondamentales pour le changement desquelles l'appel au peuple devait être pratiqué.

Les ministres, sur lesquels nous reviendrons un peu plus longuement, n'étaient, pour reprendre les propres termes employés par Louis Napoléon dans sa proclamation aw Peuple Français, que les « auxiliaires honorés et puissants de sa pensée ».

$ 2. — Evolution Constitutionnelle de l’Empire.

Pendant plusieurs années, la France courba l’échine rien ne vint se mettre en travers des desseins d’ailleurs si mystérieux de l'Empereur. Mais Napoléon III fut amené, tant de son propre chef que par les vicissitudes de la politique étrangère, économique et intérieure, à rendre, par pahers successifs, aux Français la liberté qu’il leur avait confisquée. Le point de départ fut en 1852 le Césarisme, ce despotisme à la moderne s’accommodant de la souveraineté nationale et des principes de la Révolution, dont Jules Simon à pu dire que C'était « la démocratie sans la liberté » et le point d'arrivée fut en 1870, peu avant les désastres qui entraînèrent l'effondrement du régime, l'établissement d’un régime parlementaire presqu'orthodoxe. Des périodes intermédiaires marquent la continuité de l’évolution.

L'Empire autoritaire, sortant de l’abstraction, pure création de l'esprit, aboutit donc à l’Empire libéral puis parlementaire, qui naquirent, eux, de l'empirisme.

Pendant huit années le Gouvernement demeure absolu et la première manifestation de libéralisme de Napoléon III n'eut lieu qu'en 1860. Le 24 novembre de cette année, brusquement, l'Empereur, qui aimait surprendre ainsi son monde par de pareils coups de théâtre pour redevenir 6ecret et tortueux dans son allure dès que l'effet avait été

obtenu, prit ce décret fameux qui à fait dire à Ollivier que l'Empire était fondé si c’était un commencement mais perdu si c'était une fin. C'était un commencement, une brèche par laquelle allaient pénétrer successivement les libertés perdues !

Ce décret accordait au Sénat et au Corps législatif le droit de voter une adresse chaque année à l'ouverture de la session. Il prévoyait qu’un Sénatus Consulte devrait autoriser le compte rendu in exrtenso des Séances des Assemblées au Journal Officiel et dans les journaux.

Enfin des Ministres sans portefeuille étaient créés pour défendre devant les Chambres les projets de lois du gouvernement (1).

L'Empereur continua dans la voie des réformes. D'’ailleurs, en 1860, les années de gouvernement facile étaient déjà révolües : seule la façade demeurait brillante et Napoléon III dans les années qui sont suivre sera dé moins en moins libre pour refuser les réformes demandées.

Par un Sénatus Consulte du 31 décembre 1861, il renonça à la faculté d’oüvrir des crédits extraordinaires et au vote du budget par ministère : on allait voter désormais non plus en bloc mais par section. |

Nouvelle et importante étape vers un régime de liberté le 19 janvier 1867 : un décret rétablissait le droit d’interpellation, tout en le rendant assez difficile à exercer let dépourvu de sanctions pratiques. Les Ministres rentraient timidement aux Chambres : il leur fallait, pour cela, une délégation spéciale de l'Empereur.

La nouvelle poussée d'opposition consécutive aux élections de 1869 amena Napoléon à faire un pas décisif pour se

(1) Décret du 24 novembre 1860, Articles 5 et 6.

rapprocher du régime parlementaire. Après avoir supprimé le 47 juillet le Ministre d'Etat, qui n'était plus, selon de La Gorce que « l'organe d’un régime qui s’en allait morceau par morceau », il créa uñ régime parlemeñtaire bâtard établissant bien là responsabilité des Ministres mais mairitenant celle de Napoléon, véritable non sens constitutionnel. Enfin un Sénatus Consulte du 20 avril 1870 acheva la série des réformes en transformant le Sénat en une seconde Chambre : le régime parlementaire, tant hohni au début dé l'Empire était donc rétabli alors que rien ne subsistait plus de la Constitution de 1852. L’arbitraire d’un homme avait fait place au libre arbitre de la Nation. Mais, le 4 septembre 1870, l'Empire s’effondrait : la République était proclamée.

L'institution du Ministre d'Etat évolua également mais d’une façon différente. Nous verrons son importance croître jusqu'à le faire considérer comme chef du gouvernement puis, plus on approchera de l’adoption des règles du régime parlementaire, plus le Ministre d'Etat perdra de son importance eb sa suppression sera le prélude nécessaire du rétablissement d’un gouvernement de liberté.

$ 3. — La condition des Ministres sous le Second Empire.

Les Ministres prévus par la Constitution de 1852 ne présentaient naturellement aucune des caractéristiques politiques des Ministres sous un régime parlementaire, Pendant les premières années du Second Empire, ils furent les représentants de la volonté impériale, chargés de traiter les affaires de petite ou moyenne importance que l’Empereur ne pouvait étudier. Ges simples agents de l'exécutif avaient rang et voix délibérative au Conseil d'Etat mais ils ne pouvaient être membres des Assemblées et n'avaient en-

trée ni au Sénat ni au Corps Législatif. Il n’y avait pas de cabinet mais des chefs de département responsables chacun en ce qui le concernait.

En 1860, 3 Ministres sans portefeuille vinrent défendre les projets de dois aux Chambres. Ce fut là leur unique rôle mais le principe Ge l’absence des Ministres des débats législatifs était maintenu. La réforme de 1863 supprima les müinistres-orateurs de 1860 et les remplaça par un seul homme, le Ministre d'Etat qui, par le fait même qu'il était seul, devint, à œe moment, le principal Ministre, le chef de fait du gouvernement. |

Mais, en 1867, il perdit de cette importance car il ne fut plus le seul Ministre ayant le droit de parler aux Assemblées. En effet, si ‘en 1860, c’étaïent des Ministres spéciaux qui défendaient les projets de lois, à partir de janvier 1867 ce furent les Ministres à portefeuille qui entrèrent partiellement aux Chambres. Mais il leur fallait pour cela une délégation spéciale de l'Empereur et, bien entendu, ils ne pouvalent toujours pas faire partie des Assemblées. Ainsi, tout au moins selon Napoléon, le principe initial était conservé maïs, au fur et à mesure de l’évolution de l’Empire, on s'en écartait progressivement. On était déjà loin à ce moment des bases de la Constitution de 1852!

L'entrée sans réserve des Ministres au Corps législatif et au Sénat et la suppression de l’incompatibilité entre cette qualité et celle de membre d’une Assemblée furent établies en 1869. Cette réforme amena logiquement la suppression du Ministère d'Etat qui depuis 1867 ne signifiait plus grand chose.