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LE CâBIBSI F.T LA CONSTITUTION

OU d'Irlande, de l'autre, et par lesquels ces souverainetés ont décidé do se confondre en une seule.

Los statuts sont les lois votées par le Parlement et sanctionnées par le Roi dans les formes ordinaires, Cetn qui touchent à l'ordre constitutionnel et à l'organisation politique sont peu nombreux el généralement de date assez récente. On ne peut guère citer nue les lois électorales, les statuts qui, depuis un siècle, ont créé "Je nouveaux départements ministériels et les lois d'orgîtnisatiuo judiciaire. Cependant, le nombre de ces lois augmente, surtout dans le domaine administratif, où toute l'ancienne organisation, basée presque entièrement sur la commun lait\ subit actuellement une réforme complète.

La coutume est une véritable loi, munie d'une sanction juridique comme les statuts, obligatoire pour les tribunaux, aussi bien que les lois votées par le Parlement. Elle exisle et se transmet par simple tradition, elle se constate par les arrêts des cours de justice. Elle est la source principale du droit privé et une source importante du droit public de l'Angleterre. C'est sur la fi/n»tt>" /'nr qu'aujourd'hui encore se basent l'existence et, en grande partie, l'organisation des pouvoirs, la forme monarchique du gouvernement. l'ordre de succession au trône, on partie du moins, presque toutes les prérogative! 'lu Souverain, le principe de l'irresj>iiii>;ihilili'' cl de l'inviolabilité royales, l'existence du Parlement, la division en deux Chambres, la composition de la Chambre des Lords, l'organisation du Conseil privé, la responsabilité des ministres.

! troisième élément de la constitution anglaise, que

M. Diecy appelle conventions cunsliluliounclies (conventions "/ i/"' constitution) t cl qu'il désigne aussi sous le nom d'usages (habits), de pratiques t/iracttces), ou parle terme anglais impossible à traduire i'unterstan* dings '. se distingue nettement de la eommon lava en ce qu'il manque de toute autorité juridique. Ces conventions guident l'action des différents pouvoirs, mais ce ne sont pas des lois, ce sont de simples règles do convenance dépourvues de sanction légale. Les cours de justice ne les reconnaissent pas et cependant les pouvoirs politiques sont dans l'impossibilité do s'y siuis- Lraire. Biles forment « tout un système de morale poli- * tique, tout un code de préceptes pour guider les t hommes publics, qui ne se trouvent dans aucun texte « de la lui écrite ou de la loi coutumière, mats qui, en « pratique, sont regardés comme étant à peine moins t sacrés qu'un principe contenu dans la tirande Charte t ou dans la l'élilion des Droits 3 ». Aujourd'hui, elles constituent, au point de vue spécial de celle élude, l'élément le plus important do la constitution anglaise. Le bouI examen dos luis écrites et do la eommon law ne peu) donner qu'âne idée Incomplète et, en bien des points, inexacte de l'organisation politique de l'Angleterre ; un exposé du rôle et de la situation des ministres basé exclusivement sur ces sources serait radicalement faux et contraire à Li réalité des faits. Car ces usages « ne se bornent pas à créer, ils détruisent; Us ne t changent pas la lettre des lois, ils en dénaturent

LE CABINET El LA CONSTITUTION

€ l'esprit * j.. Ils ont énervé la prérogative royale et forcé le Souverain à ne plus jouer qu'un réle effacé dans lo gouvernement, alors qu'aucun texte légal n'a été modifié, qu'aucune règle de la common lau- n'a été abrogée. Ils out amoindri les pouvoirs financiers des Lords et substitué à l'égalité des droits entre les deux assemblées, la suprématie des Communes sur la Cbambre haute. Ils ont dépouillé le Conseil privé de tous ses pouvoirs, édifié pierre par pierre le Cabinet, constitué son organisation et assis son autorité.

Ces usages constitutionnels ne sont pas spéciaux à l'Angleterre; dans la plupart des pays, mais à des degrés plus nu moinssensibles, ils complètent ou modifient les principes écrits dans les constitutions et dans les lois. Le régime parlementaire n'a pas d'autre fondement. Le législateur peut énumérer dans un texte les droits des grands pouTOÎn politiques, régler jusqu'à un certain point leur organisation, déterminer les formes extérieures de leur action ; il est impuissant à préciser la part exacte d'autorité quo possédera chacun d'eux. Ce sont là des questions que décident seules la force et la puissance naturelles des divers pouvoirs. Les usages constitutionnels ne font que constater le résultat de la lutte qui s'engage inévitablement entre eux pour la prépondérance. Us nous montrent la mesuro d'indépendance et le degré d'influence qu'a pu acquérir et se cnuserver cliacun des rouages de l'organisme politique.

- Les Pouvoirs constitutionnels. — La constîtu-

- Do Pniiiijiii'iilk', Bp, t

LES MI5ISTRE8 EN' AN8LETEREB

lion anglaise, indépendante des règles rigides d'une loi fondamentale, souvent même laissée dans les cmtours vagues et indécis de la coutume ou de l'usage, s'est pliéc avec une étonnante souplesse aux élats sociaux les plus divers. Elle a passé à travers les siècles presque immuable dans .sa forme extérieure; maïs BGUI cette immutabilité apparente se cacbait un progrès continu, une évolution lente, opérée sans secousses et sans bruit. De nouvelles institutions naissaient pour ainsi dire spontanément, par le fait d'une volonté prest|uo inconsciente ; elles croissaient et se développaient, annihilant les anciens organes qui peu à peu dépérissaient sous celte action et se trouvaient finalement réduits à l'état de simples formes inutiles et sans but. Un jour, un fait accidentel a donné naissance à un usage, à une convention constitutionnelle respectée de tous. Cet usage a introduit à côté de la règle de droit une situation de fait; directement contraire à l'esprit de la loi, il en a tout au plus respecté la lettre. Ainsi la théorie juridique s'est distinguée de la pratique politique et la forme extérieure des institutions n'a plus été qu'un masque trompeur de leur activité réelle.

D'après la théorie constitutionnelle, le Roi est la source et le centre de toute autorité. Cela ne veut point dire qu'il possède un pouvoir absolu, ni qu'il ail le droit de gouverner l'État à sa guise. Il est le dépositaire de lous les pouvoirs et il les exerce lous, mais en suivanl certaines formes, en respectant certaines conditions, après tVOtï &COUt£ tM conseils ou obtenu le cnnsentemenl de wt&ÛU organes institués par la loi. C'est lu VoloilU royale qui dirige toutes les affaires

publique*, mais « la volonté nivale, auv jretU do la loi, e n'est pas du tout la simple volonté personnelle du i Roi, c'est sa volonté officielle ' », éclairée ou approuvée par des guides el des conseillers déterminés. Le Roi lait les lois avec le concours des deux Chambra ' du Parlement. M dirige les relation* extérieures et. l'administration intérieure avec l'assistance d'un Conseil privé et par l'intermédiaire de ministres responsables.

Il administre la justice, ou plutôt la justice est administrée en son nom par des juges indépendants; car dans ce domaine la lui, eomtnOD UtW ou statuts, a dû nécessairement sanctionner toutes les modilications apportés! ii l'exercice do l'ancienne prérogative royale. Ainsi la constitution distingue le King in ParHamênt, qui fait les lois, et le AVny in Council, qui les exécute 'i gouverne la nation.

Le Parlement est divisé eu deux Chambres dotées de pouvoirs égaux, sinon identiques. La Cliambre des Lords, composée de membres héréditaires ou nommés par le Roi, représentants de l'aristocratie, propose, amende et vole les lois, confirme ou rejette les subsides accordés à la Couronne par la Chambre des Communes et constitue une Gourde justice suprême, chargée notamment de juger les ministres mis en accusation par l'autre Chambre. Les Commîmes, composées de déi lus aujourd'hui par le suffrage presque universel

des ohefs de famille, représentants des I ■gs et des

m, proposent, amendent et votent les lois, -.„-■ : m Roi les subsides qu'il a demandés, dans la

1i LEB MINISTRES ES ASGLETEHRE

proportion où elles les jugent nécessaires pour le gouvernement de l'État et mettent eu accusation les ministres qui ont violé les lois ou trahi tel intérêts du peuple.

Le Conseil privé, dont le Itoi nomme et révoque les membres, est appelé à donner son approbation à une foule d'actes intéressant la politique extérieure ou l'administration intérieure du pays. Les ministres, grands officiers de la Couronne, serviteurs du Roi, choisis et reuvoyés par lui sans aucune intervention étrangère, doivent l'aider dans tous ses actes, procurer et assurer l'exécution de ses ordres, mais eu assumer en mémo temps toute la responsabilité.

Voilà le tableau des institutions politiques de l'Angleterre que nous présente la loi. Apparence trompeuse qui cache sous des fictions la réalité des faits. Le Roi n'eurce plus le pouvoir exécutif: il n'a pu conserver, d.iiishin coniuiedaiis l'autre domaine, qu'une certaine irilhiciice modératrice. Les lois préparées spontanément par les ministresou par les membres du Parlement sont volées par les Chambres, présentées à la sanction du Roi, qui toujours la donne, volontairement ou forcément. Le pouvoir exécutif a passé entre les mains des ministres qui cherchent dans le Parlement lour principal appui. L'égalité des Chambres est rompue : les Communes sont devenues toutes-puissantes, elles font les lois elles budgets, nomment et révoquent les ministres et contrôlent le pouvoir exécutif, tandis que la Chambre dos Loris joue tout au plus le rôle effacé d'une chambre do révision. Le Conseil privé a perdu toute autorité et toute intluence, tandis qu'uno institution inconnue à la loi, le Cabinet, héritait de tous ses pouvoirs.

Celle opposition enlre le droit et le fait est le résultat i!'im déplacement de la puissance politique commencé sous les Stuarts et qui s'est terminé dans les premières années de ce siècle. Le Roi, en conservant toutes ses prérogatives légales, a perdu peu à peu sa situation prépondérante au profit de la Chambre des Communes. Au lieu d'un Souverain légiférant avec les deux Chambres du Parlement, gouvernant avec l'aide de son Conseil privé et de serviteurs soumis, nous trouvons une Chambre des Communes faisant prévaloir ses volontés dans l'ordre législatif, dirigeant le gouverneineri! du pays au moyen d'un comité do ministres qu'elle élève et renverse, ne rencontrant que la résistance souvent impuissante du Monarque et des Lords.

III. — Les Origines du Cabinet ' . — Le Cabinet. pas plus qu'aucune autre institution politique de l'Angleterre, n'a été créé de toutes pièces, on un jour, par la 'décision d'un Roi ou d'un Parlement; il n'a point d'autre origine que l'habitude inconsciente des premiers Stuarts de prendre en secret l'avis de quelques conseillers favoris. Resté longtornps informe, sans l'ombre d'une organisation quelconque, sans rôle défini, il so développa peu à peu de lui-même, malgré les obstacles qu'on lui suscitait. Le Parlement, ennemi naturel de

I. — TO'lil. On pnrlùimrntarif Hovernmenl in Eitf/l-tnd, ÎM t-iliUcu. >"l. I. [■}>. 49- 136; vol. II. pp. 89-171; — Haltom, Hieloiiv canttitution- Ktlt* d'Anylelerre, depui' l'oi-tnement de Henri VII ju$qu'à II WBrA dr tinrgetlt, traduction revue et publiée par M. Sfllaot, pCMkD] — tt. Erakine M»j\ Contlilttttonal lliitury. umhKj — Cutlon, StOiftmtXta ttoririi dtlla Costiïu;ione int/Uic, pnssim; — Gnciat , Dai enijlwche VerfouMngtgritlUcfiU, pp. 531-600. H4-71I.

L1B MINISTRES BH ANGLETERRE

toute iunovatioD émanant ilu Roi, ne vit pas d'abord en lui le futur instrument de sa puissance et chercha par tous moyens à l'abattre. Ses ellorts ne servirent qu'à montrer la vitalité de l'institution qui se forma et s'organisa lentement et spontanément, comme elle était mV. Bientôt, d'ailleurs, il changea de lactique. Impuissant à abolir le Cabinet, il voulut s'en rendre maître et engagea contre le pouvoir royal celle longue lulle dont il sortit victorieux au commencement de ce siècle.

Pour recherclier les origines du gouvernement parlementaire, nous devons remonter plus haut qu'à la première apparition du Cabinet. Le principe de la responsabilité ministérielle était reconnu et sauctionné par la eommon laa> depuis plus de deux siècles, lorsque se manifestèrent les premiers linéaments de ce qui devait être plus tard le ministère moderne. Ce n'était pas saus doute celte responsabilité politique qui élève et renverse les ministres au gré des caprices du Parlement; c'était une responsabilité pénale dans sa forme et dans sa sancliou, mise en œuvre par une véritable procédure judiciaire, appelée intpeacAment, et qui entraînait pour le ministre frappé, indépendamment de la déchéance, les peines corporelles les plus graves, souvent même la mort. Depuis la (indu xn'' siècle, la Chambre des Communes avait conquis le droit de traduire les conseillers du Hoi devant la Chambre des Pairs, non seulement pour crimes de droit commun, mais encore pour crimes politiques et atteintes pnriées par leurs actes ou d'après leurs conseils aux droits et libertés du Parlement et de la nation. Grâce à cette nouvelle prérogative, le Parlement put dominer un instant les rois faibles et chancelants de la maison de Lan-

LU CABINET i:t là COHSTItCTIOH iS

castre. 11 fui mtiroe sous Henri IV consulté sur le choix des ministres et l'on vil les Communes voter les subsides < sur la grande confiance qu'elles ont dans les « lords récemment, choisis et nommés membres du Con- « seil du Km >- Il y eut alors comme une jnamièM ébauche informe et indécise du système de la responsabilité politique des ministres devant le Parlement, ce qui a permis à un auteur anglais de trouver dans le conseil des rois de Lancastre « le germe réel, quoique * peut-être pas strictement historique, du Cabinet 1110- « derne * ».

Mais Y impenchment était une arme inefficace pour lutter contre l'énergique despotisme des Tudors. Durant plus d'uu siècle et demi, le Parlement parut en avoir oublié l'usage et il fallut l'avènement des Stuarts pour faire revivre l'ancien principe de la responsabilité ministérielle. Deux conseillers de Jacques 1er furent mis en accusation par les Communes et condamnés par la Chambre des Lords; mais il ne s'agissait que de délits de droit commun et le Roi s'empressa de leur faire grâce. Charles 1" entreprit de contester au Parlement tout droit de poursuivre les ministres de la Couronne. Dès que les Communes voulurent diriger contre eux une accusation, il en prononça la dissolution. Cette situation tendue se maintint jusqu'à ce que le Long Parlement parvint à prononcer la condamnation de Strafford.

Bientôt après ce succès, les Communes, entrant décidément dans la voie révolutionnaire, voulurent exiger

- Ktubbs, Thr conittlutional Utilory tifEngtand ta ilj urigm urid

IG LES MINISTRES ES ANGLETERRE

du itni qu'il reconnut la dépendance politique des ministres vis-à-vis du Parlement. * Dans certains cas

• assez fréquents, dit la Grande Remontrance de 1641, « les Communes peuvent avoir une juste cause de s'op- « poser à ce quo certains hommes soient choisis comme « conseillers du Roi, sans qu'elles aient cependant une « juste cause de. les mettre ou accusation. Les raisons « les plus décisives peuvent presser Le Roi de ne pas

* confier les alFaires importantes à de telles mai us,

* quoique les Communes puissent ne pas vouloir pro- « céder contre eux par la voie légale de Vimpeacftment. u Ht pour convaincre le Roi elle ajoutait : « Les subsides « pour l'entretien de l'étal du Roi et les aides réclamés « pour les protestants du continent ne seront accordés h que si, a l'avenir, le Roi emploie uniquement des con- ■■■ sritliTs, ambassadeurs et ministres auxquels le Parle-

• nient peut donner sa confiance*. » C'était le gouvernement parlementaire, garanti par sa sanction naturelle, le refus de subsides, ijue les Communes du Long Parlementavaient entrevu et voulaient établir en unjour.

La première révolution d'Angleterre ne laissa point de traces dans la constitution et, après l'avènement de CharlM II, les institutions furent rétablies dans l'état et la forme qu'elles possédaient avant l'ouverture du Long Parlement. Les Communes se hâtèrent d'exercer leur droit A'ÙnptacAtnent : elles saisirent l'occasion îles poursuites intentées enntre l'un îles ministres favoris tlu Roi pour l'affirmer et le préciser. Lord Danhy avait donné l'ordre à l'ambassadeur anglais à Paris de pro-

l. — Todd, Parliwntntar!/ Goetrnmcni, vol. t, p. Vt.

poser à la Franco la neutralité île l'Angleterre contre paiement d'une Bomme de si\ millions de livre*. -Mis en accusation de ce clief, il invoqua pour sa défense l'ordre BXprcs du Roi, et son allégation se trouvait confirmée par un post-si-riplum que Cliarles [| lui-même avait ■jouté | la lettre. Le Parlement passa outre et décida que l'ordre du Itoi ne pouvait couvrir la responsabilité du ministre. Alors Danby crut arrêter les poursuites en présentant une grâce obtenue secrètement du Roi, Lfl Parlement déclara le pardon illégal et statua que le droit des Communes de mettre Isa ministres sa accusation ne pouvait pas être entravé par un acte du Souverain.

Loin do renforcer le principe de la reaj BabUité des

ministres, le Cabinet, dans sa première forme, ne fut qu'un instrument inventé par les StusrtS pour l'éluder,

■ •.iiiuiimi avait placé aux cotés ilti Roi, pour l'as ùstordans le gouvernement de l'Angleterre, un Conseil privé, eboisi par lui, et quelques grands oflieiers tels que le lord chancelier, le lord haut-trésorier, te lord du boom privé, tes secrétaires d'Etat, qu'il nommait a sa L'iu-ir. Au sein de ce Conseil, les princes avaient toujours distingué îles ministres préférés dont ils écoutaient les avis avec une faveur marquée. Mais ceux-ci no sup-

■ ;ii pas b' Conseil privé, ih ne hiaaienl (jus le

diriger. Sous les premiers Stuarls, au contraire, on vil apparaître, dans le Conseil privé, un second conseil plus intime, dont le Roi prenait en tecMl les avis sur les itl urrs les plus importantes et sur la direction cacbée de sa politique. Jacques 1" et Cliarles 1" surtout réunissaient ordinairement dans leur cabinet quelques mi-

n LES MINISTRES EN ANGLETERRE

nouvelles luttes surgiront encore entre le Roi et le Parlement, mais l'objet n'en sera plus le même el les râles y seront intervertis. A la monarchie héréditaire a succéda ■ une monarchie contingente, contractuelle qui, t née d'une révolution, s'est trouvée avoir le même * état civil que les libertés publiques reconquises * ». La nouvelle dynastie qui lient son titre du Parlement iiirini' ne peut plus songer à contester les droits de celui-ci; elle doit renoncer à toute velléité d'agression et borner ses efforts à la défense de ses prérogatives. Le Parlement va recommencer la lutte, non plus pour sauvegarder ses droits fondamentaux désormais bien garantis , mais pour enlever à la royauté la prépondérance qu'elle possède encore; sachant son domaine inattaquable, il va chercher sans cesse à l'étendre aux dépens de la puissance royale. Toutefois, cette modîlïcation profonde dans l'organisme constilutionnel ne trouve sa manifestation dans aucune loi '. Les Lords et les Communes vainqueurs n'imposent pas au Roi qu'ils vont choisir une nouvelle constitution ; ils se contentent * de revendiquer et d'affirmer de nouveau leurs » anciens droits et leurs anciennes libertés s », Le Bill des Droits ne fait que préciser et garanlir les pouvoirs du Parlement violés par les Sluarls; il ne vise ni le Conseil privé, nî le Cabinet, ni les grands officiers de

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