CHAPITRE

3TB ES ET Lfc

Nous abordons ici l'un des côtés les plus délicats do. colle étudo : l'antagonisme complot entre le droit et le Il il, ItMCret absolu qui couvre les rapports du Roi avec ses ministres, les formes obséquieuses qui enveloppent les actes les plus décidés do ceux-ci, tout concourt à dérober à nos investigations la notion précise de l'autorité du Souverain dans le gouvernement, et à nous présenter une image inexacte de l'inllueiice qu'il peut exercer sur les délibérations du Cabinet.

Eu théorie, le Roi possède la suprême autorité dans l'État : il est la source de toute autorité, — dignité et honneur, — et de tout pouvoir politique. 11 est un des membres du pouvoir législatif, il est même le premier en rang : il fait les lois avec l'autorité et l'assentiment des Lords et des Communes. 11 esl le pouvoir exécutif: BMiati de son Conseil privé, il administre toutes les affaires civiles et militaires, intérieures et extérieures. Pour l'aider dans celle immense tache, il choisit des ministres qui gouvernent suivant ses volontés, comme des serviteurs lidèles et dévoués, qu'il pourra révoquer

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à tout instant et sans aucun motif. Ils n'ontpas le droit de lui résister, ils n'ont que le droit de se retirer, s'ils De veulent pas encourir la responsabilité do la politique imposée par la Couronne. Aucun autre pouvoir n'a d'aulorité sur eux, ne poul intervenir ni dans leur nomination ni dans leur révocation; ils sont indépendants des Lords et des Communes, sauf le droit que possèdent celles-ci de les mettre en accusation, pour violation des lois et privilèges du la nation, et d'entamer contre eux devant la Chambre desPairs une procédure A'impeaeh-

Toute celte théorie constitutionnelle suppose que le Roi possède un pouvoir prépondérant et quo les autres états du royaume n'exercent qu'une autorité subordonnée à la sienne. Mais dans le cours des deux derniers siècles l'axe du pouvoir s'est déplacé : la puissance réelle a passé de la Couronne à la Chambre des Communes, en mémo temps que l'entente et la cohésion se développaient entre les conseillers royaux. Ainsi la situation des ministres s'est trouvée complètement modiûée. Le Roi n'a plus devant lui de simples serviteurs qu'il a choisis un à un à son gré, auxquels il donne des ordres et qtfil peut renvoyer à sa guise. Use trouve devant un corps constitué de délégués do cette Chambre des Communes dont il doit reconnaître la puissance, devant un comité d'hommes que sa volonté n'a pas appelés dans ses conseils, dont il doit écouter et suivre les avis, auxquels il ne peut imposer ses volontés personnelles, sans bouleverser toute l'administration du royaume, sans se mettre en lutte avec un pouvoir plus fort que lui-même. A mesure que s'est établi le principe

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delà responsabilité politique des ministres devant le Parlement et que l'unité du Cabinet b'bhI fortifiée, les

rapports du Roi avec ses conseillers se sont modifiés i ; l'autorité réélis qu'il possédait danBle gouvernement du

pays a diminué de jour en jour ot son rôle effectif dans le mouvement politique s'est altéré profondément,

Lo Roi n'exerce plus aujourd'liui dans le gouvernement de f'Ktal une action personnelle, directe et spontanée. Sa participation au pouvoir législatif OSt devenue purement formelle, le pouvoir exécutif est dirigé par les ministres. Le Souverain est toujours le clief de l'État, le représentant de la nation, le symbole visible de l'autorité : mais cette autorité, il ne la possède plus, il serait dans l'impossibilité de l'exercer. Tous les actes relatifs au gouvernement du royaume sont faits en son nom, ce n'est pas sa volonté qui les a dictés. Autrefois 0 Mail en lui que résidait la force supérieure qui imprimait lo mouvement à l'action gouvernementale, qui la dirigeait et le réglai! : il était le grand moteur politique. Aujourd'buî, on ne peut plus reconnaître en lui qu'un simple frein qui modère la marebe du gouvernement. LeHoin'a plus un rôle véritablement actif Mil l'initiativedaa mesures à prendre , ni la décision définitive ne lui appartieunenl.il ne lui reste qu'un pouvoir modérateur, le Cabinet s'est emparé du pouvoir dirigeant La

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situation réciproque du Roi et des ministres a été. peuton dire, totalement renversée. C'est le Cabinet qui décide, le Roî lui donne ses conseils, contrôle à peine ses actes et sanctionne ses décisions.

Cependant il ne faut pas exagérer cet abaissement de l'autorité royale. Le Souverain n'est pas un simple fantoche mis en mouvement par les ministres, signant automatiquement, sans observations, tout ce qu'il plaît à ceux-ci de lui présenter, et n'ayant, en dehors de cette besogne matérielle et de ce rôle purement formel, aucune action à exercer dans le gouvernement du pays. La Royauté est restée plus qu'un simple ornement dans l'organisation politique de l'Angleterre, a Ce serait pour » le peuple de ce pays une singulière inéprise, disait « lord Derby, que do supposer que la Souveraine n'exerce « pas une influence réelle, salutaire el décisive sur les « conseils du gouvernement. Elle n'est pas le simple h automate ou le jouet du gouvernement du jour: ille « exerce une influence el un contrôle bienfaisants sur < les aflaires de l'État '. »

L'ancienne puissance du Monarque n'est pas anéantie, elle s'est transformée : les prérogatives que la loi lUachaft à la Couronne sont exercées par les ministres, mais la tradition constitutionnelle a garanti au Roi certains droits personnels qui lui donnent une action incontestée sur le Cabinet. Le pouvoir direct et coercilif du Souverain qui s'imposait à la volonté des ministres a fait place à un» influence morale qui s'adresse à leur rafiot] '. Cette influeooc m< sécréta si le mj elère est in-

LES MfNISTHES KT I.K ROI

diapensable .l son existence môme1; l'irresponsabilité ri l'inviolabilité de h personne royale ne seraienl poinl rospectéos, si son action devenait publique. Celte iniliii'iii.'i- têt «Manuellement variable : elle changea Loul moment, taoUM rehaussée parla capacité, l'expérience el le caractère du prince, tantôt modérée par le talent pt l'humeur des ministres, du par la puissance et l'union de leur parti dans la Chambre des l '.ou on unes. Elle esl pour ainsi dire insaisissable, il es! impossible, de la détermiiiei' d'une faemi loul a l'ail précisa.

Nous avons déjà vu quel rôle jouait le Roi dans 1b formation du Cabinet : il nomme le Premier Ministre et

s'en remet a lui du soin de choisir ses collègues. Le duc de Wellington voyait dans cette désignation du Premier Ministre le seul acte personnel ijuc le Roi d'Angleterre mi encore k accomplir'. Hais il n'y a là qu'une apparence : sans doute, dans ce cas, le Souverain se trouve délivré des conseils plus ou moins impératifs duo (labiuet en fonctions, mais il se sent guidé Loul mi i étroitement par les avis et les opinions du Parlement. Presque toujours, le Premier Miuistro est désigné indirectement, mais bien réellement, par la Chambre

du Communes, el même dans les lemps de i-riscs. où

lu parus sonl désunis, oo aucun homme ne s'impose,

la liberté du choix esl encore restreinte à deux ou trois noms.

I.. Cabinet une fois formé) le Roi possède vis-à-vis de ■ aistru trois droits qu'a très bien distingués tt. Ba-

[,KS MINISTRES KN ANGURTEHRK

gehot : il a le. droit d'C-lro consulté par eus, le droit do les encourager, le droit de les avertir {(ne right Ut 6e consultée, tke right to encourage, tke rîghtto u/arn*),

Le Roi a le droit de connaître lous les faits qui intéressent le gouvernement du pays; toutes les mesures importantes, toutes les décisions du Cabinet doivent être soumises à son approbation parle Premier Ministre. Ce privilège a toujours été revendiqué énergiquemenl par tous les Souverains qui se sont succédé sur le trône d'Angleterre et notamment par la reine Victoria.

En 1860, lord l'iiliuerston, ministre des affaires étrangères, voulait diriger à sa guise son déparlement et échapper autant que possible au contrôle de la Reine. Dès le 2 avril, le prince Albert, dans une lettre adressée à lord Russell. chef du Cabinet, revendiquait les droits de la Couronne : « La Souveraine a le droit, disait-il, » d'exiger de lord Palinerston qu'elle soit entièrement « mise au courant de lous lus ubjetB etd.ee tendances de * la politique à laquelle elle doil donner son consente- " mi'iîl : '.'I lorsqu'elles donné ce consentement, que la " politique ne soit pas arbitrairement écartée de sa dii rection originelle, que les actes importants ne lui « soient point cachés, qu'il ne soit point fait usage de

■ son nom sans sa sanction. Sous lous ces rapports, lord

■ Palinerston a manqué envers elle, et cela, non point

■ par méprise ou par négligence, mais par principe et i avec ailfl étonnante opiniâtreté, malgré les efforts de i la Heine*, m

Comme le ministre persistai! dans sa ligne de conduiteja Reine adressaelle-méme de nouvelles réclamations au chef il u Cabinet. Dans une lettre datée d'O»borne, In 12 août 1850, elle écrivait :

« La Reine demande :

1. — One, dans les décisions a prendre, lord Pal- » mers ton établisse nettement ses propositions, afin

• qu'on Sacha bien à quoi la Couronne est appelée à « donner sa sanction.

a 2. — Que, lorsque la Couronne aura donné son api probation à une mesure, cette mesure ne soit pas ar- « bitrai renient modifiée et altérée par le ministre dans i I i \iriitimi. Une pareille manière d'agir est considé- « rée par la Reine comme un manque de sincérité àl'é-

• ganl de la Couronne et justifierait l'exercice du droit

• de destitution qui lui appartient.

■ 3. — La Reine entend être informée de ce qui se « passe enire io ministre et les représentants îles puisut sanecs étrangères, avant qu'il sorte des conférences n des décisions importantes.

i t. — Elle entend aussi recevoir les depècbes en t temps utile, et celles qui devront être adressées an det bors lui seront soumises assez lot pour qu'elle puisse " en examiner le contenu, avant d'y donner son ap-

• probation '. u

Le ministre reçut la lettre sans prolester et resta a son poate Mais l'année suivante, il adressait à l'ambassadeur français des félicitations à propos du coup d'État, alors que le gouvernement avait décidé de garder une

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stricte neutralité. La Reine, d'accord avec le Premier Ministre, redemanda à lord Palmerstou son portefeuille; lord Itusscll donna connaissance au Parlement des réclamations antérieures de la Souveraine et lui communiqua même la lettre d'Osborne, contrairement à tous

las usages *«

Le Souverain B évidemment le droit île donner Son avis sur toutes les décisions Bl résolutions Djua le Cabinet doit lui soumettre; c'est ainsi qu'il exerce sur le gouvernement un certain contrôle el qu'il remplit sa mission de pouvoir modérateur, Par une approbation ouverte de leur conduite, il peut encourager ses minisiii:-. h vs ; par son appui, assurer le triomphe de leur politique ; par son intervention personnelle, écarter certaines difficultés. Mais il peut aussi, par de simples conseils, arrêter une marche trop précipitée, enrayer une politique trop Bceenttiée, adoucir des mesures trop vinlentes. Une s'opposera pas formellement aux décisions du Cabiuet; mais avant de lea approuver* il les discutera, il exposera les dangers qu'elles présententsous leur forme actuelle, montrera les avantages de telles ou telles modifications, priera ses conseillers de faire une nouvelle élude de la question avant de rendre la doci- -i léfinitive.

Ces conseils et ces avertissements dans la bouche du

Uni ne peuvoDl manquer d'exercer une grande autorité

sur l'esprit des ministres. Le Hoi se pose devant eux i — tu ihi.s. tord EJtonlioi "i ■ : --il

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comme le représentant de la nation, occupant dans la hiérarchie sociale un rang sans égal, entouré de ce sentiment de respect et d'affection auquel la langue nationale a donne un nom particulier : la loyalty. Le ministre se présentera devant la personne royale tout imbu de ces sentiments qui l'obligeront à faire preuve d'une juste réserve dans la réfutation des arguments du Roi et dans la défense de ses idées personnelles !. La participation ininterrompue du Souverain aux affaires publiques durant tous les ministères lui donne une expérience, une connaissance de tous les faits et de leurs véritables causes, auxquelles le ministre ne peut souvent opposer qu'un vague souvenir et une connaissance nécessairement imparfaite de tout ce qui s'est fait sous ses prédécesseurs. Le Souverain est au-dessus et en dehors des luttes de partis qui ont amené le ministre au pouvoir : il a toujours le beau rôle dans la discussion, il semble défendre les intérêts de la nation contre le promoteur des intérêts d'un parti *.

• Les ministères changent, disait le prince Albert, et lorsqu'ils abandonnent le pouvoir, ils perdent les meilleurs moyens d'information qu'ils avaient à leur « disposition. Le Souverain demeure et ces voies d'in- < formation lui sont toujours ouvertes. Le ministre, le

* meilleur patriote, doit penser à son parti. Son juge-

* ment est donc souvent faussé d'une façon insensible.

* parties considérations départi. Le Souverain constitu-

1. — bu^t'liot \op. rit., p. Tï») remarque a vex raison que l'opinion du Rui sera toupiiir* e\pns--e dans tonte >a force, (Midis que le mini>trc nu ponn.i Minvi'iil iliiiiii»*r ;'i la Menue qu'une explosion nfluiMie.

i. — Kii^i'lml. op. rit., pp. Tfi ri suiv.; — lil.nMone, Meaniny* of }n\*t Yrnr$, vol. I. pp. H. 42, i'M.

les HKIBTRKS en ANr.LE'rr.iiRr:

« lionne! n'est pas exposé à coite iniluence troublante, g Chef permanent Je la nation, il a seulement à consi- « dérer ce qui vaut le mieux pour son lionlieur et son <> honneur; ses connaissances accumulées et son expé- « rience, son jugement calme et exercé sont toujours « avantageux dans le conseil pour le ministère au pou- . voirsans distinction de partit. »

Cette iniluence royale se fait sentir plus particulièrement rlan,» la direction de la politique extérieure et dans l'administration des forces militaires; nous aurons l'occasion de préciser le rôle du Roi dans ces domaines Spéciaux, lorsque nous exposerons la mission des ministres de la guerre et des affaires étrangères. Évidemment, la Heine Victoria n'a pu s'occuper aussi activement que l'eût fait un Itoi de l'organisation de l'armée. mais elle n'a cessé de contrôler avec une attention plus soutenue les relations avec les pays étrangers.

Le gouTernemeol de Dabi net exige avant tout l'union intime et la confiance réciproque entre ions les pouvoirs politiques. Au sein du ministère, si l'unité de vues vient a manquer, si la défiance se glisso entre les memhres, la dissolution devient inévitable. Si la politique du Cabinet n'est pas conforme aux désirs du Parlement, si celui-ci vient à retirer sa conliance aux ministres, il faut choisir entre la retraite des uns nu la dissolution de l'autre. Les rapports du Uni btm Ml conseillers doivent être marqués par la même union et la même sincérité *. Les ministres ne peuvent rien lui